國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇（上）

　　二百年治國的三個階段以及理念

　　過去二百年裡，中國關於怎麼治理國家走過了三個階段。這三個階段，我劃分時段和通常方法不一樣。第一個階段從1800年到1956年，這個跨度包括了1949年建國；第二個階段從1956年到1990年前後，這個跨度包括改革開放的前10年；第三個階段從20世紀90年代至今。這三個階段有三個關鍵詞：第一個關鍵詞英文叫governability（治國能力），就是能不能治國，有沒有一個政治力量可以統治這片國土。1949年以前的一百五十年時間，這是第一個要解決的問題。第二個階段的關鍵詞叫government，就是政府管理，由政府全面管理國家，不讓其他力量參與。這個階段大概是新中國 60年中的前30年，或者更長一些，直到1990年前後。第三個階段的關鍵詞叫governance（治理），就是我們現在經常講的國家治理。

　　

　　

在中國今天有了治國能力的時候，一方面政府要放權，讓其他力量參與國家管理，另一方面還要保持和鞏固國家能力。

　　這三個詞聽起來有相同之處，我把它們概括一下，另外用一個福柯的詞作為「帽子」，叫governmentality（治國理念），就是一個國家治國的理據。過去二百年中國最關鍵的治國理念是什麼？什麼是各個階段治國的特點？這三個詞——治國能力、政府管理和國家治理，就體現了三個階段的治國理念，就是要解決什麼問題、如何解決。

　　如果第一個階段的問題不解決，後面兩個階段都不會出現。第一個階段中國遇到的問題是，統治這個國家的中央政府不具備治國能力，也就是我們常說的，遭遇了內憂外患。內憂是從十八世紀末開始出現在各地的農民起義，外患從1840年的鴉片戰爭開始。這種內憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個轉折點，清政府第一次說，我的軍隊不行，得讓湖南曾國藩自組湘軍、李鴻章回安徽辦團練來幫我鎮壓農民起義。清朝建立以來一直不準漢人指揮軍隊，但是到這時沒轍了，可見危機有多嚴重。湘軍淮軍打了幾年後咸豐皇帝自己洋兵被打跑了，去了熱河。1860年英法聯軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和英法聯軍打進紫禁城，是非常有象徵意義的，說明清政府受到內外兩方面的挑戰，這個國家沒法治了。

　　從那個時候一直到1956年，中國面臨的最大問題就是治國，就是誰有能力、用一種什麼方式把這個國家維繫住。但是湘軍淮軍本身，包括後來的北洋軍閥，實際上不是北京政府真正能夠控制住的，結果形成了軍閥割據的局面。再往後是以各省宣布獨立為標誌的辛亥革命，孫中山從美國回來了，他也治不了國，只能藉助於袁世凱。袁世凱能不能治國？袁世凱從1912中華民國元年到1916年6月6日死去，其間有護國戰爭，有二次革命，每次又都是各省宣布獨立於中央政府。袁世凱死後，天下大亂，軍閥混戰，還是一個國將不國的局面。

　　1928年南京政府成立，理論上宣布統一全國，但只能控制住一部分省份。南京政府在「黃金十年」真正能掌控的不過是長江中下游那幾個省份。抗戰開始后，日軍入侵，國共都在打仗，還是沒有一個政治勢力能夠治國。抗戰結束后，國共和談沒談成，不到一年時間，1946年又開始打內戰，還是沒人治國。從 1800年到1949年前後這麼長的時間，中國面對的首要問題，都是如何解決治國的問題。

　　1949年10月1日中華人民共和國成立，治國的問題看似解決。共產黨在跟國民黨和日本人打仗的時候，實際上有非常多的山頭。這些山頭一直到上世紀七八十年代才抹平。對這個問題，共產黨領導人是很清楚的。從1948年初開始，黨中央就意識到，全國勝利之日就快到了，共產黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統合起來。毛澤東當時有一篇非常重要的文章，叫《建立報告制度》，規定各大根據地和軍隊要定期向中央報告。之後的一系列文章都能看出中央要把共產黨統合起來的努力，包括統一解放軍的番號，統一解放區的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國。

　　從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統起來，把行政、經濟統起來，包括統一財政，建立中國人民銀行、發行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區，既是行政主管，又是軍事主管，各個山頭依然若隱若現。「高饒事件」以後，1955年2月國務院作出《關於全國軍區重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區改劃為十二個大軍區。中國真正統一的標誌恐怕是十二大軍區的成立。

　　黨國體制解決了治國能力問題

　　從1949年建國到1956年建立起一個高度集中的制度，可以說是矯枉過正，而矯枉必須過正。「矯」的是前一百五十年的「枉」——那麼長一段時間沒有人能夠治國，到1956年這個問題終於解決了。全國範圍內，除了台灣還沒解放，香港、澳門還沒收回，不再有割據勢力。中國一百五十年來第一次解決了治國能力的問題，這是歷史性的。

　　今天的人不太在意這些事情，其實這是非常重要的一個問題。當時的政治家們，不管是孫中山、袁世凱，還是蔣介石，考慮的是同樣的問題：國將不國了，中國怎麼辦？一開始他們有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬過來，解決治國的問題。比如孫中山就說，也許我們採用美國聯邦制，就可以把中國治好。甚至毛澤東年輕時也鼓吹，建立湖南共和國。但是他們後來都認識到，用西式聯邦制的方法來解決中國的問題是行不通的，所以才會有1949年以後權力高度集中的制度。

　　現在有些人從理念出發，認為中國當初學的是蘇聯模式，太過了。其實這和蘇聯模式不相干，當時就是要解決中國的問題：能不能治國，有沒有一個政府能夠治理這個有著960萬平方公里土地、6億人口的大國。要治理這個大國，就得有一個權力高度集中的政府。而且從國民黨時期就開始探索，把黨和國家統一在一起；共產黨後來建立的體制，就是一個黨國體制。這個體制你認可也罷，不認可也罷，它確實解決了中國的第一個問題，就是治國能力。到1956年幾乎沒有人再懷疑，中國共產黨建立的這套體制，可以治理這片國土。

　　所以，它是歷史的產物。這個要說清楚，否則大家覺得是從蘇聯舶來的共產黨的理念。它有觀念的因素，但更重要的是歷史的產物，是為了解決能不能治國的問題，才建立了這樣一個黨政合一、高度統一的體制。

　　1956年農業和工商業社會主義改造后，企業基本上都成為國有或集體的，不管是中央所屬還是地方政府所屬。所以，第二個階段的關鍵詞叫 government（政府管理）。治國能力問題解決了，政府開始起關鍵作用，在國家經濟、政治、文化生活中扮演最重要的角色。這也是我們常說的計劃經濟階段。這個階段，經濟是政府管，文化是政府管，總之都是政府管。所有的產業都是國有制或集體制，集體所有的也要服從地方的計劃經濟，統一調配。

　　第二個階段的好處在於，它把非常有限的資源集中起來。當時中國很窮，哪怕所有的人都節衣縮食，按最低標準生活，積累也還是很少。國家發展要打基礎，需要大量的資源，不管是人力的、物力的，還是財力的。這個時候，靠市場來調節是沒有可能的，基本靠政府來進行強制性的積累，把各種人力、物力、財力資源集中起來，集中力量辦大事。

　　1956年到80年代中期，中國辦了很多大事。比如，建立了一個基本完善的工業和交通體系，在農村進行了大規模的水利建設和農田基本建設。中國8萬多個水庫絕大多數是在這個時期修建的，農田基本建設絕大部分也是在這個時期完成的。

　　還有一件更重要的事，就是人力資源，健康和教育。新中國剛剛成立時，人的健康水平很低。1949年以前人均預期壽命只有35歲，嬰兒死亡率非常高。只有10%左右的人識字。也是在前30年，中國的人力資本有了巨大改善。人均預期壽命從35歲提高到68歲。這是一個了不得的成就，印度今天也沒到68 歲。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面積普及，在冊中學生的數量在1978年達到頂峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，讀書的技能、做事的技能，這是了不得的成就。

　　新中國前30年打下的基礎相當雄厚。這個恰恰可以和很多發展中國家對比，尤其是和發展中大國對比。打基礎是政府的事，政府集中力量辦大事，用黨政合一的方式動員各種資源，全力以赴提升中國的國力。當時出於軍事的目的、政治的目的，當然也有經濟的目的，都要舉全國之力提升國力，國家要富，國家要強。

　　更早以前的思想家就講富強。嚴復講富強，孫中山、蔣介石、毛澤東都有這個夢想，再到鄧小平。所以，這個階段由政府全面管理國家，也不完全是理念的產物。不僅僅是共產主義理想，不僅僅是學了蘇聯，更重要的是，中國在這個階段需要強大的政府力量把基礎打好。沒有這個基礎，后30年的起飛基本是不可能的。

　　國家治理與國家能力

　　第三個階段的關鍵詞是governance（治理）。上世紀80年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權力下放給所謂的公民社會，下放給私營企業。這個理念從20世紀80年代中期開始在中國蔓延，到1996-1997年被廣泛使用。意思是，不要什麼事都政府管，也要讓其他力量來管，這就叫「治理」。

　　中國的所有制結構發生大規模變化是在1997年鄧小平去世后。鄧小平去世前，公有經濟——國有和集體，仍然佔中國經濟的大半江山。這時候開始國企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國的經濟結構發生巨大變化。政府不用全面管理經濟、經營經濟了，政府只需要規劃。以前中國沒有多少活躍的社團，這時候開始出現大量的社團，還有所謂的民間非營利性機構，如養老院。這種理念一直延續到今天。

　　這當中也有世界大勢。這三個階段中，中國在相當程度上與世界是同步的。不同的是，中國是在一個政治勢力的主導下走過了這三個階段。第一階段中國共產黨通過武裝鬥爭，建立起一個統一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統管的方式，為建設一個富強的國家打基礎。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發展。這種轉折不能說非常平穩，但是在一個政治體系下，就是在中國共產黨領導的體制下，完成得是不錯的。

　　2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂部，目前人均GDP（按匯率計算）是中國的2倍。但是看宏觀指標，中國和土耳其已經差不多，甚至更好，比如人均預期壽命，中國已經超過土耳其。土耳其7000萬人口，中國將近14億人口，是他們20倍。中國在這麼短的時間裡快速發展起來，他們現在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強。這樣來看中國的發展水平，不僅可以和印度等發展中大國比，和 OECD中的低端國家都有得一比，這是值得驕傲的。

　　共產黨解決了治國能力的問題，這是非常關鍵的。在中國今天有這個能力的時候，如果我們假設這個能力不重要，這是非常錯誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題，解決不了這個問題就不能達到第二個階段，因為如果沒有一個政治力量能夠治國，就更不可能有一個有效的政府來管理國家。有了一個有效的政府才能過渡到治理階段，在這個前提下，國家管一些必須管的事之外，不必大包大攬一切事情。

　　現在強調國家治理體系和治理能力現代化，提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，這是非常重要的。總結國際國內正反兩方面經驗，在20世紀80年代之後，一方面全世界都在講，國家要少管，讓其他力量來管，但是另一方面又出現了一個國家能力的問題。就是說，國家可以放權，但是放權必須有度；超過一定的度，就存在很大的危險，即國家基本能力被削弱。

　　中國也有這個情況。20世紀80年代中期走向治理階段后，政府曾一度誤認為，市場導向的改革意味著由個人和家庭承擔各類風險（如失業、患病、養老等），從而漠視了自己在這方面的責任。有段時間政府放得太多，把醫療放給市場管，把教育也放給市場管。但後來發現這樣做有很大的問題，原以為政府可以將這些社會責任放給其他力量來承擔，其實是一種不切實際的假設，於是開始糾正。進入新世紀以後，這種狀況發生改變。在短短十年的時間裡，在最低生活保障、醫療保障、養老保障等方面，建立起一整套福利體系。這個巨大的進步，沒有國家的參與是根本不可能的。

　　所以，談國家治理問題，一方面政府要放權，讓其他力量參與管理；另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現亂局；才能實現國家治理體系和治理能力現代化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

　　我從1991年就開始談國家能力問題，這與當時全球流行的觀念是相悖的。是因為當時我去了一趟俄羅斯，看到蘇聯和東歐國家雖然轉型了，但是國家一塌糊塗，一片亂象。1993年我和胡鞍鋼一起出版了《中國國家能力報告》，那時候沒有多少人講國家能力。曾經一度堅稱「歷史已經終結」的福山在2004年寫了《國家構建》一書，也講國家能力問題，其實就是我90年代初那些認識。

　　「小康階段」的中國夢是共同富裕

　　新一屆中央領導集體提出「兩個一百年」目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，這使海內外渴望中國強大的炎黃子孫深受鼓舞。可以說，中華民族百年來的奮鬥歷程，就是中國共產黨帶領中國人民不斷追求實現夢想的歷程。1949年，中華人民共和國成立，標誌著千千萬萬人民英雄為之浴血奮戰的解放夢終於實現了。在新中國成立以來的60多年裡，中國已經跨越了兩個歷史發展階段，取得了舉世矚目的成就，實現了自立自強和脫貧致富的夢想。現在，中國處於第三個歷史階段，正在努力實現共同富裕的夢想。

　　新中國的第一個階段，我稱之為「匱乏階段」，從1949年到1978年。按2012年國際不變價格計算，在這個階段，中國的人均GDP從400美元持續攀升，但一直低於1000美元（見圖1）。「匱乏階段」的中國夢是自立自強。面對西方列強的敵視和封鎖，中國不得不勒緊褲腰帶。但是，依靠自力更生、奮發圖強，社會主義建設取得了輝煌的成就。且不說建國后僅3年，經濟就迅速恢復到戰前最高水平（其間還與世界頭號強國在朝鮮打了個平手），從1953年到 1978年，GDP年均增長率也達到6.5%。更重要的是，在這個階段，中國從無到有，從小到大，建立起一個完整的現代國民經濟體系，並為後來的發展奠定了硬（基礎設施）、軟（勞動力的健康水平與受教育程度）兩方面堅實的基礎。

　　1979年，中國人均GDP達到1000美元上下，進入第二個階段——「溫飽階段」（見圖1）。與此同時，中國開始走上改革開放之路。「溫飽階段」的中國夢是脫貧致富：一方面千方百計扶貧減貧；一方面促進經濟發展，提高大多數人的收入與消費水平。

　　

　　

圖1

　　如果按世界銀行的貧困標準計算，從1981年到2004年，中國貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。而在同一時期，全球發展中國家貧困人口的絕對數量只減少了4億。也就是說，如果排除中國，發展中國家貧困人口數量不僅沒有減少，反倒增加了。難怪世界銀行在一份報告中讚歎說：中國「在如此短的時間裡使得如此多的人擺脫了貧困，這對全人類來說是史無前例的」。

　　在經濟發展方面，從1978年到2001年，中國GDP年均增長9.6%，大大高於前30年的6.5%。作為一個十幾億人口的超大、超複雜經濟體，中國連續20多年高速增長，這在人類現代史上是絕無僅有的，是名副其實的「奇迹」。

　　2002年，中國人均GDP達到約4000美元，進入第三個階段——「小康階段」。到2012年，中國人均GDP已跨越10000美元大關（見圖 1）。1950年，中國的人均GDP不到美國的3%，現在這個比值已超過20%，並仍在快速攀升。「小康階段」的中國夢是共同富裕。為了實現共同富裕，國家對那些能切實改善大多數人福利的領域（如公共衛生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生態保護、基礎設施、文化藝術、科學技術）加大了公共投入，通過再分配的方式，儘力將與人類生存權相關的領域進行「去商品化」。