城鄉發展一體化的蘇州經驗 1

城鄉發展一體化的蘇州經驗
時間：2013-07-04   來源： 國研網   
城鄉發展一體化的蘇州經驗
    內容摘要：江蘇省委、省政府將蘇州確定為全省城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區后，蘇州加快推進城鄉發展規劃、資源要素配置、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，把改革創新貫穿城鄉發展一體化的各個環節，從體制改革和制度建設上著手拆除城鄉分割的樊籬，促進生產要素在城鄉之間合理流動，公共資源在城鄉之間均衡配置，推動城鄉經濟社會發展融合度不斷提高。本報告基於對蘇州的長期跟蹤調查，全面總結了蘇州的實踐與創新，分析了蘇州加快推動城鄉發展一體化的經驗及其借鑒意義。
    關鍵詞：城鄉發展一體化，經驗，蘇州
    蘇州農村過去三十多年的變化是中國發達地區農村的一個縮影。改革開放以來，蘇州農村經濟體制改革的成果可以概括為「三大突破」，即上世紀80年代初全面實行家庭承包制、90年代中期以後全面實施鄉鎮企業產權制度改革、進入新世紀以後全面推進農村「三大合作」改革；蘇州農村經濟社會發展的成就可以概括為「三次歷史性跨越」，即上世紀80年代，鄉鎮企業異軍突起，加快了農村工業化進程；上世紀90年代，開發區和開放型經濟蓬勃發展，加速了城鎮化步伐；進入新世紀，農業和農村現代化紮實推進，加快了城鄉發展一體化步伐。
    城鄉發展一體化是黨的十六大以來的10年蘇州經濟社會發展的突出亮點。蘇州市的各級領導和廣大農民群眾，立足蘇州實際，銳意改革創新，科學整合資源，形成了以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉融合的嶄新發展格局，在推進城鄉發展一體化這場具有歷史意義的改革實踐中為貫徹落實中央重要戰略部署創造了有益的經驗。
    2006年以來，國務院發展研究中心成立課題組，對蘇州城鄉發展一體化的實踐進行了長期的跟蹤調查研究，全面總結了蘇州的實踐與創新，在深入解剖改革發展中湧現出的大量典型案例的基礎上，分析了蘇州加快推動城鄉發展一體化的經驗及其借鑒意義。
    蘇州城鄉發展一體化的經驗可以從三個方面進行觀察：首先，促進城鄉經濟社會發展一體化，目的在於適應工業化、信息化、城鎮化、農業農村現代化發展的新形勢，構建平等協調的新型工農城鄉關係，逐步縮小工農城鄉差距，實現城鄉共同繁榮。2011年，蘇州農民人均純收入17225.78元，城鄉收入比降低到1.93：1，遠低於全國3.13：1、江蘇省2.44：1的平均水平，成為全省全國城鄉居民收入差距最小的地區之一，這是蘇州城鄉發展一體化成果的重要體現。其次，黨的十七屆三中全會提出，統籌土地利用和城鄉規劃、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設和公共服務、統籌城鄉勞動就業、統籌城鄉社會管理。這「五個統籌」是破除城鄉二元結構的重大戰略舉措，是促進城鄉發展一體化的重要任務和抓手，是科學衡量城鄉發展一體化水平的主要尺度。蘇州加快促進基礎設施向農村延伸，公共服務向農村拓展，社會保障向農村覆蓋，現代城市文明向農村輻射，在城鄉發展「五個統籌」方面遠遠走在了全國的前列。再次，城鄉一體化既是發展問題，更是改革問題。城鄉發展一體化的要旨所在，就是實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。而要使這一要旨得以實現，關鍵在於加快完善城鄉發展一體化的體制機制。推動形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，既涉及公共財政、就業、土地、戶籍等方面配套，也涉及農村自身的改革。敢於爭先、走前人沒走過的路，是蘇州城鄉發展一體化經驗的精髓。2008年9月，江蘇省委、省政府將蘇州市確定為全省唯一的城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區后，進一步激發全市上下改革創新的熱情，不僅加快推進城鄉發展規劃、資源要素配置、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，而且始終堅持把改革創新貫穿城鄉發展一體化的各個環節，從體制改革和制度建設上著手拆除城鄉分割的樊籬，促進生產要素在城鄉之間合理流動，公共資源在城鄉之間均衡配置，推動城鄉經濟社會發展融合度不斷提高。加快完善城鄉發展一體化體制機制是蘇州經驗的集中體現。
    我國各地自然條件、資源稟賦和經濟社會發展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同。促進城鄉發展一體化，必然是起點有差距、進程有快慢、水平有高低、重點有不同。蘇州的許多發展條件是全國很多地區無法比擬的，但蘇州在城鄉發展一體化方面的理念和創造的好經驗，有重要的借鑒價值。本報告將從8個方面對蘇州城鄉發展一體化的經驗進行總結和提煉。
    一、統籌城鄉產業發展，同步推進農業現代化
    推動城鄉發展一體化，必須統籌城鄉產業發展，按照一、二、三產業協調發展的原則，著力形成城鄉產業分工合理、生產要素和資源優勢得到充分發揮的產業發展格局，走城鄉經濟發展融合之路。過去三十多年，蘇州快速實現了以工業化為主體的經濟騰飛，成為全球重要的製造業基地之一。蘇州以提高自主創新能力為核心，通過大力發展新興產業和高新技術產業，大力實施對傳統產業的技術改造和技術升級，大力淘汰落後產能和低端裝備，有序引導中低端業態向外轉移，積極鼓勵優勢企業對外擴張，從而不斷加快產業結構的優化升級。2011年全市實現地區生產總值過萬億元，製造業形成了電子信息、裝備製造、紡織、輕工、冶金、石化等六大超千億元的主導產業，新能源、新材料、生物技術和新醫藥、節能環保、新一代信息技術、高端裝備等戰略性新興產業產值占規模以上工業總產值的比重接近40%。
    發展現代農業是統籌城鄉產業發展的重要內容。伴隨著工業化、城鎮化的快速推進，蘇州農業賴以生存的土地資源大幅減少，農業在國內生產總值中占的比重越來越低，糧食等一些重要農產品對外部市場的依賴越來越高，農民收入增長轉向越來越依靠非農產業。2011年，蘇州農業在GDP中的比重已降低到2.2%。在工業化、城鎮化快速發展的同時，蘇州把現代農業作為不可替代基礎產業、作為蘇州率先基本實現現代化的重要內容，按照城鄉統籌改革發展新要求，強化現代農業發展的科技支撐和物質裝備條件，全面提升農業的科技化、信息化水平，拓展現代農業的發展空間和功能，優化現代農業發展的制度環境，加快落實以百萬畝優質糧油、百萬畝高效園藝、百萬畝生態林地、百萬畝特色水產為主要內容的「四個百萬畝」產業布局，強化農業「接二（次產業）連三（次產業）」，大力發展農業加工業和農產品現代營銷，不斷延伸農業產業鏈，提升農產品附加值和產出效益，加快農業向集約化、高效化和規模化轉型，成功走出了一條具有蘇州特色的現代農業發展之路。在2011年全省的農業現代化進程監測中，蘇州農業基本現代化得分為80.46分，高出江蘇省監測平均得分8.49分，位列全省首位。
    蘇州現代農業發展的經驗表明，在工業化、城鎮化快速發展過程中，農業的基本功能不斷得到擴展和深化，農業不僅提供我們所需的農產品和就業，還要提供良好的生態系統，提供生活、教育和文化載體等多樣化的功能。經濟發展水平越高，社會越是進步，農業功能的多樣化趨勢越是明顯，農業將愈益起到不可替代的作用。蘇州不斷強化和拓展農業功能定位，建立永久性農業發展區，從2005年開始基本農田保有率一直保持在100%，突出農業生產、生態、生活等多功能性，大力發展有機農業、生態農業、綠色農業，在發揮農業食品保障、原料供給、就業增收等功能的同時，更加彰顯生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能，傳承和展現江南魚米之鄉、優美田園風光，實現了農業經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一，為整個經濟社會全面協調可持續發展提供了可靠的保障。
    蘇州發展現代農業的重要經驗是，在工業化、城鎮化達到相當程度后，必須由農業支持工業、為工業提供積累轉向工業反哺農業，加強對農業的保護和支持。蘇州在健全工業反哺農業的政策保障機制上進行了有益的創新。一是強化財政投入，增加對農業基礎設施投入力度、對農業科技、農業技術推廣、農產品質量安全以及農業服務體系建設等支持力度、對農業龍頭企業和農業專業合作組織扶持力度。二是加大以生態補償為主的政策補貼力度。在積極落實國家糧食直補、農資增支綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼等惠農政策的同時，以基本農田、水源地和重要生態濕地、生態公益林為生態補償重點，通過財政轉移支付，對因保護和恢復生態環境及其功能，經濟發展受到限制的地區給予經濟補償。三是扶持新型農業規模經營主體。張家港市從2006年開始，對流轉土地按每年每畝300元給予補貼，一定10年不變，標準逐年增加；崑山市的補貼標準達到每畝400元，其他市區也都出台了相關的扶持政策。四是創新農業投融資體系。蘇州注重培育適應「三農」發展需要的各類新型金融組織，積極探索政策性保險金融對農業發展的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，充分發揮財政資金的導向功能，有效引導外商資本、民間資本、工商資本等多渠道、多形式、多層次籌集農業建設資金引導更多信貸資金和社會資金投向「三農」。

二、統籌城鄉就業創業，提升農民就業質量和創業能力
    就業是民生之本。推動城鄉發展一體化，必須把農村勞動力就業納入整個社會就業體系，逐步實現城鄉勞動者就業政策統一、就業服務共享、就業機會公平和就業條件平等。在工業化、城鎮化快速發展過程中，蘇州農民就業創業渠道不斷拓寬，農民收入結構發生根本性變化。全市近90%的農村勞動力實現穩定非農就業。2011年農民人均工資性收入11250.19元，人均工資性收入占農民人均純收入比重的65.3%。蘇州在推進城鄉一體化過程中，認真貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，不斷優化城鄉勞動力就業結構，拓寬就業創業渠道，積極探索建立城鄉平等的就業制度。
     一是建立城鄉一體的就業和失業管理制度。蘇州將農村勞動力就業納入整個社會就業管理體系，建立健全了城鄉勞動力資源調查制度和就業、失業的界定標準體系，規範了就業和失業登記管理，完善了城鄉一體的就業和失業管理制度。
    二是實行城鄉統一就業促進政策。對勞動年齡內有就業願望和就業能力的農村勞動力，發放統一的《就業登記證》，鼓勵各類培訓機構為農民開展多層次、多形式職業培訓，提供免費的職業介紹和職業培訓服務。
    三是建立統一的城鄉就業困難人員援助機制。蘇州市以創建充分就業社區和充分就業村為載體，以城鎮零就業家庭、農村零轉移貧困家庭等困難群體為重點，將城鎮就業再就業援助優惠政策向農民延伸，援助就業困難的農村勞動力和被征地農民就業。對農村就業困難對象，發放《再就業優惠證》，通過提供社保補貼鼓勵用人單位吸納農村就業困難人員就業。農村就業困難人員通過初次技能鑒定，可申領一次性職業技能鑒定補貼。拓寬公益性崗位的範圍和規模，把農村「四保一協」（保潔、保綠、保通、保安和勞動保障協理員）的崗位納入公益性崗位範疇，公益性崗位優先安置農村零就業家庭人員等就業困難對象。積極發展勞務合作社，主要吸收被征地農民和有勞動能力、有就業願望、但難以找到合適工作崗位的農村剩餘勞動力參加，對外提供勞務、承接工程、參與社區服務等。
    四是充分發揮失業保險對預防失業、促進就業的保障作用。蘇州開展擴大失業保險基金支出範圍試點，從失業保險基金節餘部分提取資金，用於職業介紹補貼、職業培訓及技能鑒定補貼、社會保險補貼、就業崗位補貼，以及小額擔保貸款貼息等，進一步提高了失業保險基金使用效益。