【重磅】企業兼并重組大鬆綁（附國務院意見全文）

    兼并重組政策大鬆綁。中國政府網24日刊登《國務院關於進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》（以下簡稱《意見》），力推企業兼并重組，破除體制機制障礙，降低兼并重組成本，大力提升行業集中度。
　　《意見》共分九個部分，第一部分明確了主要目標和基本原則；第二至第八部分為促進企業兼并重組的七方面政策措施，包括審批制度改革、金融、財稅、土地管理和職工安置、產業政策引導、政府加強服務、健全體制機制等；第九部分為組織實施。
　　「市場化力度很大。」昨晚，長城證券收購兼并部總經理尹中余評價，「國務院的角度遠比部委宏觀，《意見》能具體到這樣的地步很不容易。」
　　他對上證報記者表示，高層一直力推兼并重組，如《國務院關於促進企業兼并重組的意見》（國發〔2010〕27號）。此外，去年工信部聯合11部委也出台了《關於加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》。「但這次的《意見》含金量要高很多，明確指導證監會、國資委、商務部加速放權，操作性很強。」
　　兼并重組鬆綁 5大亮點
　　■ 取消上市公司重大資產購買、出售、置換行為審批（構成借殼上市的除外）。
　　■ 地方國有股東所持上市公司股份的轉讓，下放地方政府審批。
　　■ 允許符合條件的企業發行優先股等作為兼并重組支付方式，研究推進定向權證。
　　■ 兼并非關聯企業不再強制要求作出業績承諾。
　　■ 改革上市公司兼并重組的股份定價機制，增加定價彈性。
　　取消審核強化問責
　　《意見》指出，取消下放部分審批事項，系統梳理企業兼并重組涉及的審批事項，縮小審批範圍，對市場機制能有效調節的事項，取消相關審批，而借殼上市等同IPO的標準仍將持續。
　　在「加快推進審批制度改革」項下，《意見》指出，「取消下放部分審批事項。系統梳理企業兼并重組涉及的審批事項，縮小審批範圍，對市場機制能有效調節的事項，取消相關審批。取消上市公司收購報告書事前審核，強化事後問責。取消上市公司重大資產購買、出售、置換行為審批（構成借殼上市的除外）。對上市公司要約收購義務豁免的部分情形，取消審批。」2012年，證監會對要約收購豁免審批曾作出放鬆。明確因30%以上大股東每年2%自由增持行為、50%以上股東增持股份行為、繼承、上市公司實際控制人不發生變更的發行行為引發的要約收購義務豁免不再需要履行行政許可審核程序。
　　「從證監會的實際操作來看，整體方向是與本次《意見》相符的。」尹中余向記者舉例，「比如2012年取消四項要約收購豁免審批，再比如我們做華信石油收購華星化工的收購報告書，不到20天就獲得了批文。」
　　更需一提的，是對於重大資產購買等行為的取消審批。「資產購買、出售、置換達到標準需要審批，這是延續了幾乎有15年的制度。」尹中余說。但在放鬆監管，趨向市場化的同時，《意見》也再次聲明了借殼上市等同IPO的標準。
　　由此衍生的問題是，發行股份購買資產及重大資產重組是否需要審核。一位資深保薦人告訴記者，其所處的保薦業務討論群中對此的一致意見是利用現金作為支付手段的重大資產購買可以豁免審批，但發行股份則不行，「不然《上市公司重大資產重組管理辦法》（《重組管理辦法》）就徹底沒用了。」尹中余也持同樣觀點，「發股的審批環節來自《證券法》的規定。」
　　權力下放呼應國企改革
　　滬深兩市由地方國資委控股的上市公司多達1300餘家，市值佔到全部上市公司的56%。此前，審批鏈條過長等原因會導致項目周期延長甚至失敗。如今，《意見》明確審批權下放，對地方國企併購而言將是重大利好。
　　《意見》另一項重要內容是：地方國有股東所持上市公司股份的轉讓，下放地方政府審批。
　　「實際上，高層對於地方國資轉讓審批權的下放已經討論很久，但遲遲未有明確。當下，國家全力推動混合所有制改革、國資改革，在這樣的施政背景下提出，可以看作一種呼應，意義十分重大。」記者採訪多位國資監管人士均如此認定。
　　據統計，滬深兩市由地方國資委控股的上市公司多達1300餘家，市值佔到全部上市公司的56%。「此前，做地方國企併購的案例，審批鏈條過長、國務院國資委與地方政府意見不統一等，均會導致項目周期延長甚至失敗。隨著國資改革深入，地方國企股權轉讓案例將層出不窮，《意見》明確審批權下放，對我們實務而言是重大利好。」不少券商投行負責人對記者說。
　　先看宏觀背景，以混合所有製為核心的新一輪國企改革的頂層設計思路，已在十八屆三中全會《決定》及2014年政府工作報告中明晰。目前，央企改革已隨中石化的「一聲驚雷」而廣為關注；地方國企因監管複雜性、區域特殊性等原因，其改革路徑、周期各有不同。
　　國務院國資委副主任黃淑和此前在接受記者專訪時曾表示：「地方國企和央企有很大不同，改革首先要按照三中全會精神，但必須結合地方實際，發揮各自的優勢。國務院國資委在大方向上有指導，但具體還要各地辦。」
　　另據了解，目前大多數省市均在醞釀國企改革方案，根據進度，將在4月前相繼發布。
　　再看微觀案例，深紡織A3月17日公告，大股東深圳投控擬轉讓公司不低於26%且不高於29%的股權。若本次股份轉讓成功，公司第一大股東將發生變更。
　　深紡織為深圳國資委控股的上市公司。《意見》發布前，根據《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》，深圳投控本次擬轉讓公司股權事項，須經國務院國資委審核批准后才能組織實施。
　　放開業績承諾震動市場
　　對於放開業績承諾條款，有業內人士表示，公司董事會是行家，放手讓它用市場化的方式實現就可以了。與此同時，相關的司法措施應該及時跟上，不然這會成為利益輸送的溫床。
　　對於併購重組中的金融服務，《意見》也用專門的條文作出規定。最引發市場震動的是，「對上市公司發行股份實施兼并事項，不設發行數量下限，兼并非關聯企業不再強制要求作出業績承諾」。
　　據查，《重組管理辦法》曾於2011年8月進行過修訂，新增的第四十一條第二款規定，為促進產業整合，上市公司向獨立第三方發行股份購買資產，發行股份數量不低於發行後上市公司總股本的5%；發行股份數量低於發行後上市公司總股本的5%的，主板、中小板上市公司擬購買資產的交易金額不低於1億元，創業板上市公司擬購買資產的交易金額不低於5000萬元。
　　資深保薦人向記者表示，當時他就認為這條規定沒什麼必要，「上市公司收購，混合支付是很常見的，一定要規定一個發行下限，那萬一交易對方想多要現金怎麼辦？」
　　發行股份兼并非關聯企業是一個「新生事物」，但卻承續了《重組管理辦法》原有針對關聯資產併購的第三十四條「基於未來收益預期的估值方法對擬購買資產進行評估並作為定價參考依據的……交易對方應當與上市公司就相關資產實際盈利數不足利潤預測數的情況簽訂明確可行的補償協議。」
　　對此，多位市場人士均有看法。尹中余表示，收購同行業企業所圖是為進行整合，「一旦進行整合，對併購標的人、財、物進行統一管理，那又怎麼獨立核算呢？其次，一般業績承諾都要求三年以上，但實踐中企業家都看不了這麼長遠的市場形勢。」因此，《意見》取消發行數量下限和非關聯企業強制業績承諾便成眾望所歸。
　　「對於收購，公司董事會是行家，包括證監會在內的其他人都是霧裡看花，放手讓它用市場化的方式實現就可以了。」尹中余認為，「當然，市場化不是放任自流的同義詞。既然董事會有了這麼大的權利，相應的義務也要跟上。如果董事會作出了錯誤的收購決定，中小投資者應該如何挽回自己的損失？建議相關的司法措施應該及時跟上，不然這會成為利益輸送的溫床。」
　　創新重組交易機制
　　針對《意見》首次提出的「將定向權證等作為兼并重組支付方式」。資深保薦人分析，加入權證以後可以大大豐富交易結構。比如業績對賭，如果超過預期，完全可以向標的資產管理層發放認股權證，在重組同時進行股權激勵。
　　值得注意的是，在重組定價機制、支付工具創新等內容上，《意見》提出，「改革上市公司兼并重組的股份定價機制，增加定價彈性」。目前，發行股份購買資產的定價由《重組管理辦法》第四十四條規定「上市公司發行股份的價格不得低於本次發行股份購買資產的董事會決議公告日前20個交易日公司股票交易均價」。
　　《意見》還提出了「允許符合條件的企業發行優先股、定向發行可轉換債券作為兼并重組支付方式，研究推進定向權證等作為支付方式」。
　　其中，定向權證這一提法為首次。前述資深保薦人告訴記者，併購重組的支付手段確實需要更新，「加入權證以後可以大大豐富交易結構。比如現在最常見的併購業績對賭，現在對於如果業績超預期，獎勵的支付並沒有統一的處理方式。日後完全可以向標的資產管理層發放認股權證，在重組同時進行股權激勵。另外，如果支付的是認沽權證，則是對標的資產原股東利益的保護。」
　　關於上述改革舉措，全國兩會前夕，證監會在例行新聞發布會上也做過重點闡述，將繼續推進上市公司併購重組市場化改革，配合相關部門消除制度障礙。
　　「由於相關措施涉及《上市公司收購管理辦法》、《上市公司重大資產重組辦法》等法規規章修改，目前我們正在推動此項工作，預計在履行相關程序后即可推出。」證監會相關人士對記者說。（上海證券報/郭成林、黃世瑾）
 
附：國務院發布企業兼并重組文件（全文）
國務院關於進一步優化企業兼并重組市場環境的意見
國發〔2014〕14號
續下

附：國務院發布企業兼并重組文件（全文）
國務院關於進一步優化企業兼并重組市場環境的意見
國發〔2014〕14號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
兼并重組是企業加強資源整合、實現快速發展、提高競爭力的有效措施，是化解產能嚴重過剩矛盾、調整優化產業結構、提高發展質量效益的重要途徑。近年來，我國企業兼并重組步伐加快，但仍面臨審批多、融資難、負擔重、服務體系不健全、體制機制不完善、跨地區跨所有制兼并重組困難等問題。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央和國務院的決策部署，營造良好的市場環境，充分發揮企業在兼并重組中的主體作用，現提出以下意見：
一、主要目標和基本原則
（一）主要目標。
1.體制機制進一步完善。企業兼并重組相關行政審批事項逐步減少，審批效率不斷提高，有利於企業兼并重組的市場體系進一步完善，市場壁壘逐步消除。
2.政策環境更加優化。有利於企業兼并重組的金融、財稅、土地、職工安置等政策進一步完善，企業兼并重組融資難、負擔重等問題逐步得到解決，兼并重組服務體系不斷健全。
3.企業兼并重組取得新成效。兼并重組活動日趨活躍，一批企業通過兼并重組煥發活力，有的成長為具有國際競爭力的大企業大集團，產業競爭力進一步增強，資源配置效率顯著提高，過剩產能得到化解，產業結構持續優化。
（二）基本原則。
1.尊重企業主體地位。有效調動企業積極性，由企業自主決策、自願參與兼并重組，堅持市場化運作，避免違背企業意願的「拉郎配」。
2.發揮市場機製作用。發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快建立公平開放透明的市場規則，消除企業兼并重組的體制機制障礙，完善統一開放、競爭有序的市場體系。
3.改善政府的管理和服務。取消限制企業兼并重組和增加企業兼并重組負擔的不合理規定，解決企業兼并重組面臨的突出問題，引導和激勵各種所有制企業自主、自願參與兼并重組。
二、加快推進審批制度改革
（三）取消下放部分審批事項。系統梳理企業兼并重組涉及的審批事項，縮小審批範圍，對市場機制能有效調節的事項，取消相關審批。取消上市公司收購報告書事前審核，強化事後問責。取消上市公司重大資產購買、出售、置換行為審批（構成借殼上市的除外）。對上市公司要約收購義務豁免的部分情形，取消審批。地方國有股東所持上市公司股份的轉讓，下放地方政府審批。
（四）簡化審批程序。優化企業兼并重組相關審批流程，推行並聯式審批，避免互為前置條件。實行上市公司併購重組分類審核，對符合條件的企業兼并重組實行快速審核或豁免審核。簡化海外併購的外匯管理，改革外匯登記要求，進一步促進投資便利化。優化國內企業境外收購的事前信息報告確認程序，加快辦理相關核准手續。提高經營者集中反壟斷審查效率。企業兼并重組涉及的生產許可、工商登記、資產權屬證明等變更手續，從簡限時辦理。
三、改善金融服務
（五）優化信貸融資服務。引導商業銀行在風險可控的前提下積極穩妥開展併購貸款業務。推動商業銀行對兼并重組企業實行綜合授信，改善對企業兼并重組的信貸服務。
（六）發揮資本市場作用。符合條件的企業可以通過發行股票、企業債券、非金融企業債務融資工具、可轉換債券等方式融資。允許符合條件的企業發行優先股、定向發行可轉換債券作為兼并重組支付方式，研究推進定向權證等作為支付方式。鼓勵證券公司開展兼并重組融資業務，各類財務投資主體可以通過設立股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金、併購基金等形式參與兼并重組。對上市公司發行股份實施兼并事項，不設發行數量下限，兼并非關聯企業不再強制要求作出業績承諾。非上市公眾公司兼并重組，不實施全面要約收購制度。改革上市公司兼并重組的股份定價機制，增加定價彈性。非上市公眾公司兼并重組，允許實行股份協商定價。
四、落實和完善財稅政策
（七）完善企業所得稅、土地增值稅政策。修訂完善兼并重組企業所得稅特殊性稅務處理的政策，降低收購股權（資產）占被收購企業全部股權（資產）的比例限制，擴大特殊性稅務處理政策的適用範圍。抓緊研究完善非貨幣性資產投資交易的企業所得稅、企業改制重組涉及的土地增值稅等相關政策。
（八）落實增值稅、營業稅等政策。企業通過合併、分立、出售、置換等方式，轉讓全部或者部分實物資產以及與其相關聯的債權、債務和勞動力的，不屬於增值稅和營業稅徵收範圍，不應視同銷售而徵收增值稅和營業稅。稅務部門要加強跟蹤管理，企業兼并重組工作牽頭部門要積極協助財稅部門做好相關稅收政策的落實。
（九）加大財政資金投入。中央財政適當增加工業轉型升級資金規模，引導實施兼并重組的企業轉型升級。利用現有中央財政關閉小企業資金渠道，調整使用範圍，幫助實施兼并重組的企業安置職工、轉型轉產。加大對企業兼并重組公共服務的投入力度。各地要安排資金，按照行政職責，解決本地區企業兼并重組工作中的突出問題。
（十）進一步發揮國有資本經營預算資金的作用。根據企業兼并重組的方向、重點和目標，合理安排國有資本經營預算資金引導國有企業實施兼并重組、做優做強，研究完善相關管理制度，提高資金使用效率。
五、完善土地管理和職工安置政策
（十一）完善土地使用政策。政府土地儲備機構有償收回企業因兼并重組而退出的土地，按規定支付給企業的土地補償費可以用於企業安置職工、償還債務等支出。企業兼并重組中涉及因實施城市規劃需要搬遷的工業項目，在符合城鄉規劃及國家產業政策的條件下，市縣國土資源管理部門經審核並報同級人民政府批准，可收回原國有土地使用權，並以協議出讓或租賃方式為原土地使用權人重新安排工業用地。企業兼并重組涉及土地轉讓、改變用途的，國土資源、住房城鄉建設部門要依法依規加快辦理相關用地和規劃手續。
（十二）進一步做好職工安置工作。落實完善兼并重組職工安置政策。實施兼并重組的企業要按照國家有關法律法規及政策規定，做好職工安置工作，妥善處理職工勞動關係。地方各級人民政府要進一步落實促進職工再就業政策，做好職工社會保險關係轉移接續，保障職工合法權益。對採取有效措施穩定職工隊伍的企業給予穩定崗位補貼，所需資金從失業保險基金中列支。
六、加強產業政策引導
（十三）發揮產業政策作用。提高節能、環保、質量、安全等標準，規範行業准入，形成倒逼機制，引導企業兼并重組。支持企業通過兼并重組壓縮過剩產能、淘汰落後產能、促進轉型轉產。產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換。
（十四）鼓勵優強企業兼并重組。推動優勢企業強強聯合、實施戰略性重組，帶動中小企業「專精特新」發展，形成優強企業主導、大中小企業協調發展的產業格局。
（十五）引導企業開展跨國併購。落實完善企業跨國併購的相關政策，鼓勵具備實力的企業開展跨國併購，在全球範圍內優化資源配置。規範企業海外併購秩序，加強競爭合作，推動互利共贏。積極指導企業制定境外併購風險應對預案，防範債務風險。鼓勵外資參與我國企業兼并重組。
（十六）加強企業兼并重組后的整合。鼓勵企業通過兼并重組優化資金、技術、人才等生產要素配置，實施業務流程再造和技術升級改造，加強管理創新，實現優勢互補、做優做強。
七、進一步加強服務和管理
（十七）推進服務體系建設。進一步完善企業兼并重組公共信息服務平台，拓寬信息交流渠道。培育一批業務能力強、服務質量高的中介服務機構，提高關鍵領域、薄弱環節的服務能力，促進中介服務機構專業化、規範化發展。發揮行業協會在企業兼并重組中的重要作用。
（十八）建立統計監測制度。加強企業兼并重組的統計信息工作，構建企業兼并重組統計指標體系，建立和完善統計調查、監測分析和發布制度。整合行業協會、中介組織等信息資源，暢通統計信息渠道，為企業提供及時有效的信息服務。
（十九）規範企業兼并重組行為。嚴格依照有關法律法規和政策，保護職工、債權人和投資者的合法權益。完善國有產權轉讓有關規定，規範國有資產處置，防止國有資產流失。採取切實措施防止企業通過兼并重組逃廢銀行債務，依法維護金融債權，保障金融機構合法權益。在資本市場上，主板、中小板企業兼并重組構成借殼上市的，要符合首次公開發行條件。加強上市公司和非上市公眾公司信息披露，強化事中、事後監管，嚴厲查處內幕交易等違法違規行為。加強外國投資者併購境內企業安全審查，維護國家安全。
八、健全企業兼并重組的體制機制
（二十）完善市場體系建設。深化要素配置市場化改革，進一步完善多層次資本市場體系。加快建立現代企業產權制度，促進產權順暢流轉。加強反壟斷和反不正當競爭執法，規範市場競爭秩序，加強市場監管，促進公平競爭和優勝劣汰。行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職責的組織，應嚴格遵守反壟斷法，不得濫用行政權力排除和限制競爭。
（二十一）消除跨地區兼并重組障礙。清理市場分割、地區封鎖等限制，加強專項監督檢查，落實責任追究制度。加大一般性轉移支付力度，平衡地區間利益關係。落實跨地區機構企業所得稅分配政策，協調解決企業兼并重組跨地區利益分享問題，解決跨地區被兼并企業的統計歸屬問題。
（二十二）放寬民營資本市場准入。向民營資本開放非明確禁止進入的行業和領域。推動企業股份制改造，發展混合所有制經濟，支持國有企業母公司通過出讓股份、增資擴股、合資合作引入民營資本。加快壟斷行業改革，向民營資本開放壟斷行業的競爭性業務領域。優勢企業不得利用壟斷力量限制民營企業參與市場競爭。
（二十三）深化國有企業改革。深入推進國有企業產權多元化改革，完善公司治理結構。改革國有企業負責人任免、評價、激勵和約束機制，完善國有企業兼并重組考核評價體系。加大國有企業內部資源整合力度，推動國有資本更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。
九、切實抓好組織實施
（二十四）進一步加大統籌協調力度。充分發揮企業兼并重組工作部際協調小組的作用，解決跨地區跨所有制企業兼并重組和跨國併購中的重大問題，做好重大部署的落實，組織開展政策執行情況評估和監督檢查。各有關部門要按照職責分工抓緊制定出台配套政策措施，加強協調配合，完善工作機制，紮實推進各項工作。
（二十五）切實加強組織領導。各地區要按照本意見要求，結合當地實際抓緊制定優化企業兼并重組市場環境的具體方案，建立健全協調機制和服務體系，積極協調解決本地區企業兼并重組中遇到的問題，確保各項政策措施落到實處，有關重大事項及時報告企業兼并重組工作部際協調小組。


國務院
2014年3月7日
（此件有刪減）