葉竹盛：維穩大變局

信訪的分流改革加上司法機關的垂直管理，顯示維穩格局將從「單塊多層」轉變為「多塊多層」，行政和司法將成為維穩的不同主體，相互制約，而不再是混淆不清，鐵板一塊。
 　　像往常一樣，2014一開年，一場面向全國政法系統的會議召開了。和往常不一樣的是，這場會議的名稱悄然從「全國政法工作會議」升格為「中央政法工作會議」。升格之後的大會迎來了「史上最豪華」的出場陣容，中共中央總書記習近平和中央政治局常委劉雲山、張高麗均出席了會議，而往年出席大會的最高官員一般是中央政法委書記。
 
　　落幕不久的十八屆三中全會出台了一份全面深化改革的總綱，其中大量涉及政法系統的改革舉措。經濟發展和社會穩定可以說是中國30多年改革開放時代的兩大關鍵詞，但與經濟領域一步步漸進的卓有成效的深化改革相比，維穩機制的改革卻每每舉步維艱。
 
　　1989年後，中央政法委因應維穩的嚴峻形勢而重生，維穩成了政法系統的核心任務。近年來，維穩新思維成了官方、學界和媒體討論的熱門話題，維穩體制改革端倪初現。
 
　　如今，在新一輪全面改革的背景下，求變之中的政法系統將謀定怎樣的維穩新格局？

　　維穩求變
 
　　2008年前後，中國的維穩被推向了「極致」。奧運會、金融風暴、全國「兩會」和60周年國慶，種種重大議程之下，中國從經濟到政治到社會問題，都給「維護大局穩定」帶來了極大挑戰。作為應對，以政法系統為主體的「維穩機器」全力開動，除在各地強力將不和諧因素消滅在萌芽階段以外，一個「水泄不通」的環北京維穩帶也牢牢設立了。
 
　　從結果上來看，「極致」的維穩態勢取得了預定的成果，中國又一次順利闖過了政治、經濟和社會關卡。然而，也因此將運行了20多年的維穩體制中的問題集中暴露出來，各方各界呼籲維穩新思維。
 
　　中國政法大學應星教授，長期研究「維穩」，他歸納出了三種維穩的基本方式，「拔釘子」、「開口子」和「揭蓋子」。分別指強力打壓、給予政策優惠和經濟補償、懲處涉事官員。這些以行政為主導的維穩技術在民眾和官員之間造就了「不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決」的機會主義心理，使維穩陷入了「天價維穩」的困境和「越維越不穩」的悖論之中。在應星看來，這樣的維穩政治學是一把雙刃之劍，雖有短期之效，卻容易陷入死循環，難以自拔。
 
　　更令人擔憂的是，按照學界的通行觀點，官僚機關總有自我膨脹的傾向，維穩雖然是國家層面的核心任務，但卻可能被體制「綁架」，變成實現官員個人和部門利益的「工具」。
 
　　2010年，人民日報社旗下的《人民論壇》雜誌曾對維穩異化的現象做過調查，近八成受調查者認為一些地方政府借維穩名義不作為或亂作為現象「較嚴重」。這些現象包括以維穩的名義瞞報重大事件的信息、干涉司法個案、濫用警力征地等等。
 
　　在機構層面，一些學者也觀察到，維穩可能成為一些部門「養癰自重」的重災區。一個淺顯的邏輯是，因維穩而存在的機構和職位，在越不穩定的環境下，其重要性越突出，獲得的權力和投入也越大。消滅了「不穩定因素」無疑等同於消滅維穩部門自身，這顯然不符合理性計算的結果。這種逆反邏輯之下，更深層的悖論必然會出現。
 
　　《人民論壇》的調查顯示，七成以上受訪者認為異化最嚴重的是維穩的目的，官員「只保自己官帽，不管群眾疾苦」，此外近兩成認為最大的問題是維穩只「重視最後結果，不重源頭」。南開大學周恩來政府管理學院教授徐行分析說，個別地方官員維穩的出發點不是社會穩定，而是「為了保住自己的位置，為了從維穩中撈取更大的經濟利益和政治利益」。
 
　　權利維穩「新思維」
 
　　沉痾待治。2009年的甕安事件和2011年的烏坎事件先後給維穩的主政者敲了一記警鐘。維穩思維在話語層面上也在烏坎事件之後發生了根本改變。如果說北京奧運后，反思維穩主要在強力還是柔性的操作層面上展開，那麼烏坎之後，權利維穩取代了權力維穩，根本上改變了維穩的性質。
 
　　此次中央政法工作會議的召開，傳達出維穩新思維已在最高層成為共識。習近平在大會的講話中提出，促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求。這是一個切中要害的提法。
 
　　近年來，甕安事件等激烈的群體性事件中，司法機關也成為群眾「衝擊」的目標。司法公信力的滑坡是權力維穩的必然結果，法院和檢察院在維穩序列中往往處於被動的位置，這道社會公平正義的「最後底線」，先是被權力借維穩之名突破，再就是不被求告無門的民眾所信賴。
 
　　習近平在大會上提出了四個「決不」：「決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執法犯法造成冤假錯案。」這意味著司法機關受權力主導，以壓制進行維穩的思路，將調整為以權利維護為目標的回應型維穩。
 
　　最為系統性的思維轉變，則在於對「法治方式和法治思維」的強調。法治維穩方式區別權力維穩方式的關鍵在於兩點，首先自然是摒棄結果導向的權力思維，這種思維只要能夠達到穩定目標，則不擇手段。此次政法工作會議提出了「法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越」的概念，中央政法委書記孟建柱稱之為「底線思維」，不能以違法的手段追求維穩的目標。
 
　　其次是不能單純以政治性的眼光來看待社會不穩定的問題，法治維穩的思維要求將民眾合理合法的利益訴求當作法律問題，通過司法的途徑解決。這就進一步要求區分政治穩定和社會穩定問題，而即便是政治穩定問題，也可以尋求法律途徑的解決。中央黨校教授張恆山認為，維穩思維的轉變，對於「徹底擯棄傳統的階級鬥爭思維、突出維護人民群眾的合法權益具有重大意義」。
 
　　維穩的新思維已經越來越清晰，已經取代了舊的官方話語，但觀念的轉變只有配合以體制的變革，才能迎來新的格局。
 
　　政法委之變
 
　　從十八大到今年的中央政法工作會議，眾多有關政法機關的改革方案擺上了檯面，一些已經落實，另一些則正在制定詳細方案和時間表，蓄勢待發。種種跡象表明，配合維穩新思維，在制度層面上的一次「二十載未遇之大變局」即將開啟。
 
　　先是運行了近60年的勞教制度被廢除。勞教一度被認為是「維穩利器」，由公安機關一家主導，包羅了眾多說不清道不明的「口袋罪」，也因此具備很大的「靈活性」。在正式「廢勞」之前，全國許多地方已經實際上停止了勞教。儘管新的替代性制度，例如《社區矯正法》等還未出台，但在近一年的「制度真空期」內，中國的維穩形勢並未惡化，甚至據統計，維穩經費和群體性事件雙雙降低。
 
　　另一個悄然發生的變化是，自2012年起，各地政法委書記大多已不再由公安局長兼任。一個超脫於公檢法三家之上的政法委書記，將更可能帶領政法委回歸統籌協調政法工作這一宏觀職能，而不只是倚重公安局一家。據著名法學家李步雲發表在媒體的文章回憶，卸任公安部長後接任中央政法委書記的孟建柱有一次會上和他說起取消勞教制度時表示，「過去是公安部門反對取消勞教，我是公安部長不好說話，現在我不是部長了，就要提出勞教制度改革」。
 
　　去年年初的全國政法會議上，孟建柱對中央政法委的領導們說：「領導們就不要對具體個案做出批示了，讓各個司法機關放手去做就行了。」
 
　　2013年以來，由中央政法委牽頭，公檢法等司法機關「聯動」的事例增多，例如在政法委的協調下，「兩高」出台了打擊食品安全犯罪的司法解釋，聯合發布了打擊環境污染的司法解釋，公檢法司四部門聯合發布了《關於依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》，回應了社會關切的食品安全、環保和嫖宿幼女等熱點問題。
 
　　另一涉及維穩的改革指向的是信訪領域。2013年起，在中央政法委的主導下，信訪部門不再受理涉法涉訴信訪，改由政法機關統一受理。國內多地已先後展開了試點工作。北京市的統計數據顯示，2013年以來，北京市政法機關受理的初信初訪中，已有50.1%的案件導入法律渠道。
 
　　此外，中央政法委正在制定涉法涉訴信訪終結制度，將分別由中央和省級的政法機關做出終結信訪的裁決。以往信訪工作主要由黨政部門主導，涉法信訪除了在個案可能影響司法終局判決的權威性以外，還給黨政干涉司法開通了「合理」的制度渠道。信訪的「分流」改革，「行政的歸行政，司法的歸司法」，顯然將有助於司法機關獨立地行使職權，確立法律上裁判的最終權威。
 
　　如果說以上改革主要發生在體制的橫向安排的層面上，那麼全面深化改革方案中提出的地方司法機關在人事和財政上脫離地方的改革，由於涉及維穩體制的垂直層面，則可能帶來更為深遠的影響。
 
　　垂直管理的改革落實后，地方司法機關相對獨立於同級黨政機關，具體到中觀層面，則意味著地方黨政主導下編織出來的各項維穩工作指標，將無法直接影響到司法機關日常運作。以往哪怕是一個行政部門也能向法院、檢察院下達某項工作的考核指標，由於牽扯到人事和財政的安排，兩院只得被納入到當地的維穩體系中。
 
　　信訪的分流改革加上司法機關的垂直管理，顯示維穩格局將從「單塊多層」轉變為「多塊多層」，行政和司法將成為維穩的不同主體，相互制約，而不再是混淆不清，鐵板一塊。
 
　　就像中國其他領域的改革一樣，觀念的障礙不再像改革之初一樣頑固，不再成為改革的根本阻力。經過20多年的發展，頗大的維穩機器早已深入中國的政治、社會和經濟肌理，利益網路盤根錯節，難以剝離，更難以回歸單純的為了公平正義的價值目標。讓維穩新格局成為可能需要更堅決的行動，正如習近平在是次大會上要求堅定掃除政法領域腐敗的講話，強調要以「最堅決的意志」、「最堅決的行動」，「堅決清除害群之馬」。