美國政府關門為哪般?

政府關門，這對中國百姓來說好像是天方夜譚。在美國，政府關門可不是什麼稀罕事兒，美國聯邦政府從1977年到1996年間關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短的1天，最長的21天。除聯邦政府外，州和縣市政府照樣關門。2005年紐約州和明尼蘇達州政府關門，2006年新澤西州政府關門，2007年賓夕法尼亞州和密歇根州政府關門，2010年紐約市政府關門。

　　1. 為什麼政府會關門

　　美國政府關門是有法可依的。《美國憲法》第一條第九款規定「除依照法律規定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公布」。針對憲法的該款規定，美國1870年通過了《反預算過度法》（ADA），明確了政府應該如何獲得和使用預算，禁止政府超預算花錢，任何聯邦公務員違反《反預算過度法》將被處以最高兩年的監禁並罰款5000美元，當政府提出的預算得不到國會批準時，政府應當關門（緊要部門除外）。

　　說白了，政府關門就是因為「差錢」，把預算花光了，沒錢支付公務員工資，只有關門大吉。

　　美國總統是聯邦政府的大老闆，政府「差錢」，按照中國百姓的理解就是總統「沒本事」向國會要錢。

　　別看美國總統乘「空軍一號」、坐防彈車，到哪裡都是前呼後擁、耀武揚威的樣子，但他是名副其實的「紙老虎」。尼克松說句謊言，柯林頓找個「小三」，這對普通百姓來說沒人過問，可總統就不行，堂堂一個大總統，被法院和國會一次次提審，一個被迫辭職，一個差點被彈劾。

　　美國總統在外「牛」，他可以把巴拿馬總統抓到美國審判，在國內，他就「牛」不起來了。

　　聯合國50周年慶典時，紐約市長為各國首腦舉行了一場音樂會，音樂會開始前，市長居然把柯林頓總統邀請的客人阿拉法特驅逐出了劇場，理由是他是「恐怖分子」，氣得柯林頓七竅冒煙，但他對這位市長也無可奈何，只有代表自己去給阿拉法特賠不是，他代表不了別人，因為沒有公民授權他去給阿拉法特道歉。

　　美國總統到外地考察，地方政府官員沒有陪同的義務，甚至連見都不見，根本不給總統什麼面子。

　　美國任何級別的公務員———哪怕是總統，都沒有財政撥款權，即使花費一美元，也要到國會去申請。前些年，中國財政部代表團訪問美國，美國財政部對口接待，美國財長在招待宴會上說：「國會只批准了菜錢，沒批准酒錢。這桌菜由政府買單，你們吃菜要感謝美國納稅人，酒由我自己買單，你們喝酒要感謝我。」世界上唯一超級大國的「財神爺」因公招待外賓，自己竟連酒錢都批不出來！

　　聯邦眾議員芭芭拉·喬丹講：「作為公僕，我們必須成為這個國家其他人的楷模。」所以，美國公務員就像生活在玻璃房子里，一舉一動接受人民的監督。公務員是國庫的看門人，不能「監守自盜」，把國庫的錢悄悄裝到自己腰包，更不能撒謊，不好好乾工作，天天嚷嚷漲工資。為此，1990年11月5日生效的《聯邦公務員可比性工資法案》（FEPCA）特別規定「聯邦公務員的工資不得高於私企」。

　　可見，在美國，如果一個人想發財，千萬別干公務員，美國沒有人在公務員的職位上發財的。道理很簡單，任何一級公務員都沒財權，接觸不到錢，這就從制度上杜絕了貪污腐敗現象的發生。

　　那政府的錢是怎麼來的呢？在每個財政年度（上一年的10月1日～當年的9月30日）結束前，總統要簽署13個撥款法案，也就是下一財年的政府開支。但有時總統提出的預算在國會通不過，通常情況下是總統的預算開支太大，國會要削減總統的預算。如果總統不同意按照國會的要求削減預算，這就出現了預算缺口。這就需要總統與國會之間的智慧協商，儘快就預算問題達成一致，否則，9月30日過後政府就要關門。

　　美國也有個在這種情況下避免政府關門的補救措施，那就是通過一個短期臨時預算《應急預算方案》，為政府提供經費繼續運轉，為總統與國會繼續磋商提供時間。如果《應急預算方案》到期，正式的預演演算法案仍沒通過，這時，要麼再通過一個《應急預算方案》維持政府運轉，要麼政府關門。

　　2. 奧巴馬面臨政府關門危機

　　由於奧巴馬總統向國會提交的2011財年預算方案會造成15000億美元的財政赤字，在2010財年結束時也沒得到國會的批准，所以，從2010年10月1日起，美國政府一直在《應急預算方案》的支持下運轉，而這個預算3月4日到期，也就是說，到3月4日24時如果議會與總統達不成一致，那從3月5日零時起，政府的錢就花光了，不得不關門。

　　為了避免政府關門，總統與國會進行磋商，雙方都希望對方在預算問題上有所妥協。共和黨控制的眾議院要求總統在本財年剩餘的7個月里，把預算削減610億美元，平均每天削減2.9億美元，總統則認為削減幅度過大，這對醫保改革、就業和刺激經濟復甦都會帶來過大負面影響，為此，總統與國會之間一直未能達成一致。

　　為了避免政府關門，3月1日，眾議院又通過了一個為期兩周的《應急預算方案》，要求奧巴馬總統必須在政府現有的開支水平上削減40億美元，平均每天削減約2.9億美元，削減幅度與眾議院當初提出的削減幅度沒有變化。

　　參議院民主黨領袖亨利·里德3月１日表示，參議院民主黨議員儘管不贊成共和黨主張，但為了避免聯邦政府關門，他們將投票通過這一臨時預算方案。

　　3月2日，參議院投票通過眾議院提出的《應急預算方案》，當天下午，奧巴馬總統無可奈何地簽署了這個方案，使之成為法律。這樣，美國聯邦政府3月5日關門的危機算是度過。但是，如果在3月18日前正式預演演算法案不能在國會通過，奧巴馬政府將再次面臨政府關門危機。

　　面對美國15000億美元的財政赤字，共和黨參議員湯姆·戈本說：「我們國家現在正患嚴重的疾病，而且患的是癌症，它要讓我們失去自由。」

　　參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾說：「目前美國債台高築，已嚴重損害了美國經濟，奧巴馬政府執政以來，美國財政赤字增加了3萬億美元，可我們卻失去了300萬個工作崗位，可以說，這是政府管理的最糟糕的方式，我們必須制止。」

　　獨立參議員伯尼·桑德斯則認為，共和黨提出的如此巨大的預算削減，將會損害中產階級、窮人、老年人、病人和孩子的利益，因為很多針對這些人的福利項目將無法實施。民主黨警告共和黨，過分削減預算將妨礙美國經濟復甦，損害美國的長期競爭力。

　　美國公眾對政府關門好像習以為常，筆者為寫本文，給美國朋友打電話讓他們談談看法，他們對此沒有表現出任何擔心，有的甚至不知道政府關門這回事兒。不過，《華盛頓郵報》在2月24日～27日針對政府關門危機進行了民意調查，調查顯示，36%的人認為如果政府真的關門那是共和黨的錯，35%的人認為是奧巴馬政府的錯，17%的人「各打50大板」，認為雙方都有過錯，12%的人沒有表態。

　　3. 美國歷史上時間最長的政府關門

　　1995財年結束時，按照柯林頓總統提出的預算，美國需要提高財政赤字的最高限額，眾議院議長紐特·金里奇則堅稱，拒絕提高財政赤字最高限額，以避免讓國家陷入債務危機。開始，紐特·金里奇議長認為柯林頓總統會對此讓步，削減預算，結果總統否決了國會提交的預演演算法案，使總統與國會之間的這場博弈持續了很久，並導致聯邦政府在1995年11月14日～11月18日、1995年12月16日～1996年1月5日兩度關門。

　　由於預演演算法案沒有通過，從10月1日開始，政府只能依靠《應急預算方案》運轉。11月13日是《應急預算方案》到期的最後時刻，柯林頓總統和金里奇議長、戈爾副總統、眾議院共和黨發言人迪克·阿姆尼和鮑勃·多爾參議員再次磋商，設法解決預算分歧。

　　柯林頓總統這樣描述這次磋商：「阿姆尼粗暴地對我說，如果我不向他們屈服，他們就讓政府關門，我的總統一職也就干到頭了。我厲聲回擊說，我將永遠不會讓他們的預算成為法律（總統不簽字，預算不能生效），我寧肯在民意測驗里降5個百分點。如果你們想通過你們的預算，那你們就要讓別人來當白宮的主人！毫無疑問，我們沒有達成一致。」

　　於是，從11月14日開始，聯邦政府宣布關門。後來，總統與國會都作了些讓步，又通過了一個《應急預算方案》，11月19日開始，政府重新運轉起來，但柯林頓總統與議長的分歧仍未彌合，臨時預算12月15日到期，從而導致迄今為止美國歷史上時間最長的一次政府關門，80萬聯邦僱員無薪放假。政府關門期間，正趕上聖誕節，柯林頓總統不得不自己掏腰包付白宮的電費，讓美國第一聖誕樹的燈光沒有熄滅。

　　後來，通過了第三個《應急預算方案》，美國政府從1月6日開始開門辦公。在1996年1月6日～4月26日期間，美國聯邦政府一直在幾個《應急預算方案》下運轉。

　　針對這次政府關門，共和黨與總統互相指責，但公眾比較同情柯林頓總統，民意測驗顯示，柯林頓總統的民意支持率達到了他上任以來的最高點，共和黨的支持率逐步下降。

　　紐特·金里奇議長一次對媒體記者透露，他之所以強迫政府關門，是因為總統曾粗暴地讓他和鮑勃·多爾參議員坐在空軍一號飛機的後面，他感到受到了總統的羞辱。金里奇對記者無意說的這句話，使他失去了道義上的支持。

　　4. 政府如何關門

　　根據《反預算過度法》，行政管理和預算局（OMB）負責聯邦政府關門的管理、協調工作，人事局（OPM）則為政府各部門提供人事管理的技術支持，尤其是政府關門期間公務員的工資和福利管理。

　　政府關門並非所有部門都關門，根據法律，在政府關門期間，「在緊急情況下，如果某個部門不履行職責，會造成對人民生命和財產的直接危害」，這些部門要保持運轉。政府關門期間，以下部門和人員不受影響：

　　負責國家安全及與國家安全或人民生命財產有關的外交部門公務員；對一些預算沒用完的政府合同；醫院負責治療、護理、門診及公共健康的醫護人員；維護空中管制和其他交通安全、保護交通設施的人員；邊境警衛和海岸巡邏、保護聯邦政府的土地、建築、河流等財產的安全人員；獄警和其他被監禁人員的看守；維護社會治安和犯罪偵查人員；急救和救援人員；發電站和供電部門；聯邦政府的貨幣儲備系統、稅收和財政部門；政府科研機構的安全警衛人員。

　　政府關門期間放假回家的公務員是沒有工資的，但公務員的健康保險在關門期間繼續有效，聯邦政府支付政府應付的保險費，公務員自己支付自己應付的保險費，或者在政府關門期間暫時欠著保險費，當復工時從工資里扣除。

　　5. 政府關門的後果

　　讓政府關門雖然「教訓」了政府，讓政府「長了記性」，時刻提醒政府花錢時一定要精打細算，避免浪費，但社會也要為政府關門擔負一些成本。

　　2004年9月20日，國會調研局（CRS）就政府關門的原因、程序及影響向國會提交了一份報告，該報告對1995年12月16日～1996年1月5日政府關門造成的影響進行了評估。

　　健康衛生。一些政府財政支持的醫療機構不接受新病人，疾病預防控制部門也停止了檢測，609個有毒廢棄物搜集點的消毒、搜集工作停頓，2400名聯邦政府的搜集有毒廢棄物的工人被打發回家。

　　公共安全。酒類、煙草、武器和爆炸物品的申請程序延緩或停止，對3500件破產案的審理暫停，包括400名邊境巡警在內的聯邦司法人員的徵募、培訓、考試工作取消，對犯罪兒童的救助及矯正工作暫停。

　　公園、博物館、紀念館。關閉了368個國家公園的景點，耽誤了700萬遊客對這些景點的參觀，每天損失1420萬美元旅遊收入，關閉的博物館和紀念館也損失了200萬參觀者。

　　簽證、護照。每天有2萬～3萬個簽證無法處理，20萬份護照申請延誤，給旅遊業和民航業造成巨大損失。

　　印第安人。所有13500名內政部印第安人事務局的公務員放假，對53000名印第安人的救助工作延遲，25000名印第安人沒有收到燃油和燃氣補貼。

　　退伍軍人。對退伍軍人的健康、福利、財政和旅行等服務縮減。

　　聯邦合同。在華盛頓180億美元的聯邦合同中，有37億美元由於撥款缺口受到影響，負責執行這些聯邦合同的僱員因放假沒有工資。

　　公民服務。40萬名新加入老年醫保體系的人因政府關門推遲登記，11.2萬名新加入社保體系的人沒有辦理手續，21.2萬張新發、換髮的社保卡沒有簽發，36萬次診所就醫被延誤，80萬次免費電話醫療諮詢沒有應答，政府提供的8億美元對中低收入家庭的貸款延期。

　　政府關門是由美國的國家政治制度決定的，是「三權分立」、互相制衡的結果。政府關門也是兩難選擇，是人民給政府一個「下馬威」，這是美國人民馴服政府、把政府這隻老虎關進籠子里的具體措施，以保持林肯提出的「民有、民治、民享」的政府本質。