城鄉一體化的「國家樣本」

2013年05月07日15:08 來源：財經界 　　本刊記者/ 王海蘊

　　早在6 年前，為推動城鄉一體化建設，國家就在一些地區啟動了率先嘗試的戰略部署。

　　2007 年，國家正式批准重慶、成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，要求這兩個城市在重點領域和關鍵環節率先突破；2010 年， 國家發改委將蘇州列為城鄉一體化發展綜合配套改革試點聯繫點，希望其在城鄉一體化道路上率先嘗試，成為排頭兵。

　　先行先試，結果如何？作為推動我國城鄉一體化的「先頭部隊」，蘇州、成都和重慶三地在城鄉統籌探索中取得了哪些成績，積累了怎樣的經驗和辦法，又遇到了什麼樣的困難？ 圍繞這些問題，本刊進行了詳細梳理。

　　蘇州

　　城鄉居民收入比為1.93:1，全國最低

　　2012 年，蘇州農民人均純收入達到19396 元，連續八年實現兩位數增長，城鄉居民收入比連續多年保持在2 ︰ 1 以內，在全國發達地區差距最小。

　　蘇州還是我國首個全面實現社保城鄉並軌的地區。《2012 年蘇州市國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，蘇州城鄉居民養老保險和居民醫療保險覆蓋率均達到99% 以上。城鄉老年居民享受社會養老保險待遇覆蓋率達到100%。企業退休人員月人均增加基本養老金165.5 元。城鄉居民最低生活保障標準由每人每月500 元提至570 元。

　　蘇州的成績，不僅為正奔赴城鄉一體化道路上的其他兄弟省份帶來極大的信心，更為後來者提供了很多可借鑒的成功經驗。

　　自明確方向，蘇州就邁出破除城鄉二元結構的堅定腳步，先後出台推進農村土地使用制度、深化農村投融資制度改革、強化公共財政支農、統籌城鄉就業社保、建立生態補償機制等40 多個政策意見，努力推動先進生產要素向農村流動、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播。

　　有了政策的「保駕護航」，蘇州在城鄉一體化道路上便不斷向前，積極探索出一條創新之路。

　　「三集中」是蘇州重要的創新實踐之一，影響最為廣泛，逐漸成為很多地區推動城鄉一體化的有效途徑。其具體做法是，工業向規劃區集中、農民向社區集中、農用地向規模經營集中，促進城鄉空間融合、資源優化配置。在實施「三集中」 的過程中，同時推進「三同步」，即工業向規劃區集中與資源節約、環境保護同步推進，農民向社區集中與就業、富民同步實施，農用地向規模經營集中與現代農業發展同步進行。

　　為打破原有土地管理制度對城鄉一體化的根本性制約，蘇州進行了「三置換」的率先嘗試，即以承包土地置換土地股份合作社股權、宅基地置換商品房、集體資產置換股份，實現城鄉土地資源優化配置。此後的實踐證明，「三置換」 不僅為城鄉空間布局優化提供了可能，還為農民脫離土地轉變為城市居民、為農業的規模化經營創造了條件。

　　蘇州還積極推動「四對接」，即城鄉基礎設施、城鄉公共服務、城鄉社會保障和城鄉社會管理的對接。通過「四對接」，實現公共產品在城鄉之間公平合理配置，體現以人為本的發展理念，從而在更高水平上實現城鄉一體化發展。

　　放眼國際，發達國家的城鄉一體化建設無不與農業現代化關係緊密。為此，蘇州確立了「生態、生產、生活、生物」的農業功能新定位， 將保護和發展「四個百萬畝」作為推進城鄉一體化改革發展的重要戰略舉措。同時，圍繞農業現代化的目標，蘇州還積極完善各種保護機制。比如，積極創新農業支持保護制度，在江蘇省率先探索建立了基本農田保護和生態補償機制；積極推進農村金融制度改革，率先建立農業擔保體系和政策性農業保險，有效提高農業保護力和發展支撐力。

　　經過幾年的不懈探索和實踐，蘇州目前已初步形成了城鄉發展規劃、資源配置、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理一體化的新格局，城鄉一體化發展取得了明顯的進展。

　　——全市農民集中居住率達48%，工業企業向園區集中的比例達90%，土地規模經營比例達88%。

　　——全市行政村班車通達率99%，城鄉公交一體化覆蓋率90% 以上，所有鄉鎮都能在15 分鐘內上高速公路。

　　——近幾年來，全市投入近400 億元建設新農村示範村和新型社區，有98% 以上的行政村建成新型社區服務中心；農村小學、初中全部達到教育現代化評估標準，所有公辦高中達省三星級辦學標準；城鄉醫療衛生服務加快聯動，90% 以上鄉鎮和村建成衛生服務中心（室）。

　　儘管蘇州在城鄉一體化的率先探索中成績斐然，但不可避免地也碰到機制、資源、資金等諸多制約。比如，在城鎮化和城鄉一體化建設過程中，由於土地徵收整理后具備上市條件的周期較長，一般歷經5 年左右，存在的「時間差」讓項目墊付的資金量大、時間長。此外， 因融資缺乏有效抵押物，有些項目用途在國家的信貸政策中尚屬空白，貸款較難，手續較繁， 一定程度上影響了安置房建設進程。

　　這些亟需解決的問題，成為蘇州城鄉一體化道路上的障礙，但並沒有影響其闊步向前的決心。按照今年蘇州一號文件制定的目標，到2015 年，農村居民收入增長超過城鎮居民， 人均純收入突破2.8 萬元，力爭達到3 萬元， 其中財產投資性收入佔比超過43%，力爭達到45%，城鄉居民收入差距縮小到1.9 ∶ 1 之內。

　　如何達到這個目標？在日前召開的蘇州市城鄉一體化改革發展大會上，突出改革創新、「三個集中」、「四個百萬畝」、強村富民、生態優先、固本強基等六個方面工作，成為其提升城鄉一體化發展水平的重要路徑。

　　成都

　　不斷縮小差距，將試驗區建成示範區

　　成都的城鄉一體化探索，已連續多年不斷深化，目前進展顯著。

　　在過去的一年裡，成都圍繞著力構建統籌城鄉發展的體制機制、破除城鄉要素自由流動和資源均衡配置的制度障礙，不斷推動重點領域和關鍵環節的改革。

　　在農村產權制度改革方面，成都進一步完善農村產權登記管理系統和農村產權登記服務機構，健全農村產權登記規則，加強和優化農村產權權屬登記的常態化管理。同時，積極探索農村產權管理服務模式，試點組建了鄉鎮農村產權管理服務中心。

　　成都也在不斷深化生產要素自由流動改革試點，具體做法包括，推動市場化手段實施土地綜合整治，鼓勵農民自主開發利用集體建設用地，積極開展農村產權抵押融資，促進農村產權股份合作，加快完善農村產權流轉「支撐體系」。

　　2012 年，成都戶籍制度改革成績斐然。不僅全面建立起戶籍、居住一元化管理的體制機制，促進新遷入城鎮落戶的農村居民和進城務工勞動者向城鎮居民轉變。而且，針對自由遷徙的利益敏感點，特別是在土地整理、產權流轉和征地過程中，切實尊重農村產權制度改革確權頒證成果，完善確認手續，充分保護群眾權益。

　　在推進都市現代農業「一線一品」打造、以及新農村建設方面，成都也取得顯著成效。據悉，目前，正在推進的8 個「小規模、組團式、生態化」的新農村綜合體示範點項目已全面啟動，預計總投資8.33 億元。

　　總結多年的創新實踐，成都城鄉一體化幾點經驗意義重大。

　　一是推動「三項制度改革」。開展農村產權制度改革，讓農民帶著財產權利進城；推進社會保障制度改革，建立城鄉一體的基本養老保險、醫療保險、住房保障和社會救助體系； 推進戶籍制度改革，出台《關於全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》及14 個配套文件，消除附著在戶籍上的城鄉居民就業、社保、住房等9 項權利、待遇的不平等，實現城鄉居民在全域成都範圍內依法自由遷徙。

　　二是堅持「三個集中」。即推進工業向集中發展區集聚，鼓勵引導農民分層次向城鎮和新型社區集中，推進土地向適度規模經營集中。

　　三是推進「六個一體化」。打破規劃體制障礙，推進城鄉規劃一體化；打破產業體制障礙，推進城鄉產業發展一體化；打破市場體制障礙，促進生產要素在城鄉之間自由流動，推進農村投融資體制改革，拓展農村金融服務， 培育農村市場主體，推進城鄉市場一體化；打破基礎設施建設體制障礙，推進城鄉基礎設施一體化；打破公共服務體制障礙，推進城鄉公共服務一體化；打破管理體制障礙，推進城鄉管理體制一體化。

　　如何合理徵用土地、化解土地糾紛，始終是我國城鄉一體化道路上的難題。對此，成都進行了積極嘗試，並建立了一套行之有效的土地管理模式。

　　成都地處都江堰自流灌溉核心區，擁有600 多萬畝耕地。據介紹，為保護好耕地資源和糧食生產能力，成都堅持嚴格的規劃和土地用途管制，並在全國率先建立耕地保護基金， 以市縣兩級的土地增值收益為主要來源，每年籌資28 億元，按每畝300—400 元的標準為承擔耕地保護責任的農民購買社保提供補貼，惠及全市170 多萬農戶。同時，成都還運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，在城鄉資源之間搭建市場化的互惠共享機制，合理分配土地增值收益，有效調動市場和農民的積極性，共同推進農村土地整理和綜合整治，實現了城鄉發展的「雙贏」。

　　實踐證明，這一舉措不僅大大提高了耕地水平，更促進了社會公平，保護了農民權益。

　　更值得一提的是，在「5·12」汶川地震災后重建中，成都創造性提出「四性」的規劃建設原則：發展性，突出產業支撐和持續增收； 多樣性，確定多樣形態避免千村一面；相融性， 注重與環境和生產生活相融；共享性，讓公共服務向農村輻射。通過「四性」原則，成都打造出一大批新農村現實樣板。

　　自2003 年探索至今，成都城鄉一體化改革日益步入「深水區」，一些問題也逐漸顯現， 不容忽視、且極具普遍性。

　　據介紹，目前，成都市城鄉一體的總體規劃已經完成，縣城、重點鎮等的控制性規劃也已完成，但廣大農村特別是村一級高質量的規劃編製和管理還需要進一步加大力度。未來， 成都應如何發揮好規劃的先導作用，推進城鄉經濟社會發展「四化同步」？

　　如何更好地推動城鎮化是成都當前面臨的另一個重要問題。儘管其已作出率先探索，並取得顯著成效，但現代農業發展水平仍然有待提高，促進農民向城鎮轉移定居的辦法和渠道尚需進一步健全和完善，農民收入持續增長的機制還需進一步探索。此外，隨著農民向城鎮的轉移增加，城鎮，特別是一般城鎮的基礎設施建設亟待加強。

　　值得重視的是，成都在推動城鄉一體化的實踐中日益「觸摸」到一些深層次矛盾。比如，農村土地、房屋等要素的流動受國家現行一些規定限制；現行征地補償政策與農村產權制度改革要求征地拆遷按產權賠償有矛盾；集體建設用地的自主開發還受到某些限制；參與農村產權抵押融資的金融機構偏少，且融資手續煩瑣、條件要求較高等。要解決好這些問題，顯然需要在重點領域和關鍵環節改革進行深化突破。

　　機遇往往與挑戰並存。當前，國家對城鄉一體化高度重視，並進行了重大部署。在這樣的背景下，成都將乘勢而上，著力抓好城鄉規劃統籌、城鄉產業統籌、城鄉基礎設施統籌、城鄉公共服務和社會管理統籌，進一步將試驗區建成示範區。2013 年成都政府工作報告更對此設定了量化指標，成都農村居民人均純收入要增長14.5%。

　　重慶

　　在西部率先實現全面建成小康社會的目標

　　作為西部地區唯一的直轄市，重慶城鄉二元結構十分典型：農業戶籍佔到全市的72％，城鄉收入差距高於全國平均水平。

　　可以看出，重慶的城鄉一體化探索對全國意義重大。

　　2009 年4 月底，國務院正式批准重慶的統籌城鄉綜合配套改革總體方案，要求到2012 年， 其在重要領域和關鍵環節改革取得重大進展，統籌城鄉發展的制度框架基本形成。

　　在此後的幾年裡，重慶緊緊圍繞「城鄉經濟社會協調發展、勞務經濟健康發展、土地流轉和規模經營」3 條主線推進統籌城鄉改革發展，重點領域和關鍵環節改革不斷取得突破，基本建成制度性框架，實現了「發展有新成就、改革有新突破、結構有新調整、民生有新進步」，城鄉、區域差距明顯縮小，2012 年底，重慶城鄉居民收入比由2007 年的3.6:1 降到3.1:1。

　　梳理重慶城鄉一體化發展路線圖，多項改革發揮了積極作用。

　　為了促進城鄉協調發展，重慶出台一系列主城區幫扶「兩翼」，即渝東南、渝東北區縣的政策；在財政上，規定市級支出不超過財政總支出的25%，超過75% 的財政支出要放到區縣。截止到目前，重慶新啟動450 個、累計實施1166 個貧困村整村扶貧，已有716 個貧困村實現整村脫貧，110 萬農村人口擺脫貧困。

　　2008 年12 月，經國土資源部批准，以地票交易為主體的重慶農村土地交易所掛牌，重慶成為全國首個在省級行政區範圍內進行城鄉建設用地增減掛鉤的城市。經過不斷完善，重慶現已逐步夯實地票交易基礎，完善相關制度，健全了地票收益全部用於「三農」的分配政策、制度和機制。2012 年新交易地票1.73 萬畝，價款36.83 億元， 累計交易地票10.59 萬畝、212 億元。啟動了地票價款直撥工作，實現地票凈值收益直補農民和農村集體經濟組織。擬定了《重慶農村土地交易所系統建設方案》，信息化建設順利起步。

　　2010 年7 月28 日，重慶市政府召開統籌城鄉戶籍制度改革工作會，全面啟動戶籍改革，當時引起社會高度關注，甚至被一些媒體稱為「中國戶籍改革的破冰之旅」，成為重慶土地改革之後的又一亮點。如今，重慶農民工戶籍制度改革已轉入常態化。2012 年全年新增40 萬人轉戶， 累計轉戶人數達到359 萬人，戶籍人口城鎮化率達到40% 左右。參加各類養老保險的轉戶居民人數與去年年底比較增長25%；參加醫療保險人數增長近6%；全市超過15 萬名轉戶居民享受到城市最低生活保障；超過4 萬名轉戶居民和農民工成功申請到公租房。

　　近幾年，重慶農村「三權」抵押融資得到穩步推進。編製《關於進一步推進農村「三權」抵押融資工作的意見》，「三權」抵押貸款風險補償機制不斷完善，由市、區縣兩級財政對金融機構開展「三權」抵押貸款損失給予35% 的風險補償，已到位8000 萬元風險補償專項資金。累計發放農村「三權」抵押貸款310.7 億元，2012 年新增130.7 億元，增長73%。

　　此外，重慶在一些專項改革上也有新的突破。如農村產權制度改革。據介紹，重慶市農村土地流轉面積已達1223 萬畝（按確權后新口徑）； 以土地股份合作為基本形式的農村新型合作社發展勢頭良好，已形成「2+10」配套政策體系， 強化財政、金融、稅收、綜合服務、人才培訓五大支持，有效推進了資源、資本、技術等生產要素的有機整合。截至目前，重慶市專業合作社、股份合作社分別達到1.6 萬個和1230 個。

　　「百尺竿頭更進一步。」根據總體方案兩階段目標，從2013 年到2020 年，重慶將深入實施「一統三化兩轉變」戰略，深入推進統籌城鄉綜合配套改革，加快完善城鄉發展一體化體制機制，逐步縮小城鄉差距，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係，基本建成城鄉統籌發展直轄市，在西部率先實現全面建成小康社會的目標。

　　要順利實現這個目標，2017 年是關鍵年。重慶力爭當年全面小康實現程度95% 以上，城鄉收入差距縮小到2.5 左右，圈翼人均GDP 之比達到2:1 左右。

　　對重慶來說，任務顯然十分艱巨。重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區於一身，城鄉之間、區域之間差距極大，特別是改革推進到現在， 已經進入深水區，阻力和困難無疑將越來越大。

　　因此，重慶迫切需要國家加強改革的頂層設計。指導各地推進一批重點改革，同時加快相關法律的立法進程，制定、完善相關法律法規， 確保改革探索、法制建設、依法行政的有機統一。同時，由於當前的改革面臨許多系統性複雜性的問題，單就一個或少數幾個部門難以解決， 況且現實中許多改革是部門自己拿方案、推改革，改革的效果很大程度上會受到影響，因此亟需機構和機制上強化改革的協調力，真正協調各方共同推進改革。

　　2007 年，國家正式批准重慶、成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，要求這兩個城市在重點領域和關鍵環節率先突破；2010 年， 國家發改委將蘇州列為城鄉一體化發展綜合配套改革試點聯繫點，希望其在城鄉一體化道路上率先嘗試，成為排頭兵。

結果大出意外，原來非計劃中的蘇州，遠遠好於成都及重慶。只能把蘇州也列入規劃。

無疑。在共富上，蘇州是做得最出色的城市之一。農民人均純收入連續10年實現了兩位數增長，在2012年達到19396元。城鄉差距為1.93:1.。我不知道哪裡比蘇州做得更好。

2011年工業產值超萬億15個城市+2012年最大懸念：蘇州工業能否超上海？   

江北才子a

發表於 2013-1-1 18:39:41  
1、上海 31987.4
2、蘇州 28212.8
3、天津 20857.7
4、深圳 20404.8
5、佛山 17396.2
6、廣州 15806.8
7、無錫 14813.2
8、北京 14242.8
9、杭州 12230.3
10、煙台 12209.4
11、重慶 12038.5
12、青島 11897.6
13、寧波 11848.2
14、瀋陽 11679.0                    
15、南京 10352.3   
                                                                                                                                                                                             工業經濟 2012年最大懸念：蘇州工業能否超上海？其次是武漢能否達一萬億。蘇州在上半年略多於上海，說明上海已經在加速產業升級轉型不在依賴工業經濟為主。牛比的南京依然不到蘇州工業的一半。煙台名氣不如南京重慶青島寧波瀋陽，工業牛比的一塌糊塗+++