鄭永年：中國體制改革為何困難？

來源：搜狐博客

2013-08-26 08:23
  無論從哪個角度來看，中國的體制改革越來越迫切。中國領導層提出了「改革就是紅利」，就是要通過繼續的改革求得可持續的發展。不過，人們也發現，體制改革越來越困難了。為什麼需要改革但又改革不動？歸根到底，人們所要回答的問題就是：為什麼體制改革變得那麼困難？只有回答這個問題之後，人們才可尋找下一步改革的路徑。對改革的困難，人們一般都指向中國的既得利益。儘管誰也不會否認這一點，但仍然需要人們進行一些具體分析。至少可以從高層、中層和社會底層三個層面來分析改革的難度。
　　在高層，改革出現困難主要有兩大因素所致，即改革目標和權力運作。改革的目標屬於頂層設計。幾年來頂層設計出現了大問題，主要指的是改革沒有了明確的大目標。中國共產黨體制是一個動員型體制，這個體制的一大特點，就是做什麼都首先需要有一個大目標，有了這個大目標，然後再去做動員，動員各方面的力量來實現這個大目標。改革開放以來就是這樣一個發展進程。1980年代進行了各方面的改革，但經過了整整十多年，到中共十四大才確立了「社會主義市場經濟」這個大目標。這個大目標的確立，有效推動了十四大之後的各方面的改革和進步，包括內部的各項經濟制度改革，例如稅收制度、中央銀行制度和國有企業和外部的加入世界貿易組織等。

　　但現在則沒有這樣的大目標。儘管在中共十六大之後，領導層逐漸地把社會建設和社會政策，納入其重點改革議程，但並沒有成為改革的頭等大事。各級政府儘管也開始強調社會建設，但其重點仍然放在經濟發展方面，社會改革對大部分官員來說，只是經濟改革的一個補充。可以預見，除非再一次找到像「社會主義市場經濟」和「加入世界貿易組織」那樣的目標定位，高層要作大規模的政策動員已經非常困難。

　　第二，除了改革目標不夠明確，沒有找到突破口之外，政策的執行也出現了問題。頂層設計，地方執行，這一直是中國的政策模式。但現在執行層面的問題越來越突出。這裡有兩個相輔相成的因素，即強人政治時代的結束和官僚階層的抵制。官僚階層的抵制下面再談，這裡先談強人政治這個因素。所謂的政治強人，指的就是那些可以超越既得利益並且能夠克服既得利益，把自己的政策轉化成為現實的政治家。應當強調的是，那些通過各種強權，意在維護現狀的政治人物並不是政治強人。在任何時候，既得利益的存在是常態。政治強人的優勢，在於其可以動員足夠的支持力量來實現的政策目標。毛澤東和鄧小平就是這類政治家。

　　

　　政治強人時代已過去

　　

　　在中國，這類政治家是長期革命的產物，他們不僅在長期的革命過程中擁有大量的支持者，而且也善於作必要的政治動員。當然，更為重要的是，這些政治家具有一個大的政治格局，就是說，他們考慮問題能夠超越個人、家庭和政治小圈子的利益，而是從社會和國家的整體利益出發。政治強人並不是說他們不會犯錯誤，但即使他們犯了錯誤，社會也仍然普遍認同他們，因為他們所做是為了社會和國家的利益。

　　現在，政治強人時代已經過去，中國政治開始進入一個常人政治時代。領導層各方面所受制約越來越多，有時候不免受制於各種利益集團的影響，因此經常難以開創政治大格局。因為缺少如來自「革命」那樣的「天然」的合法性，新領導人要開創一個新大局，必須超越諸多的利益制約，這需要比政治強人更強有力的政治意志。

　　中層又是如何呢？唐朝的柳宗元對當時的中國社會做了一個三分法，社會的頂層是「皇帝」，中層是「大戶」，底層是「民」。把這個分類法放到今天的中國社會，這裡的中層就指的是官僚既得利益集團。即使在柳宗元那裡，「大戶」也被認為是改革的阻力。柳宗元認為，如果「大戶」阻礙改革，皇帝就要和「民」結合起來來推進改革。實際上，在任何國家，中層官僚機構大都是和改革對立的。上世紀80年代，英國的撒切爾革命和美國的里根革命，主要的一項內容就是通過公共部門的私有化，大力消減官僚既得利益集團對改革所構成的阻力。

　　龐大的官僚既得利益集團有幾個一般特徵。首先，就是他們缺少進取心，安於現狀，抵制改革。其次，官僚的一般心態或者通病是避免風險，他們按既定的規則辦事，只向上負責，而不對下負責。第三，官僚層面有時也會有一些「改革」動作出現，但實際上很難說這些是真正的改革，而是為了追求一些具體利益而進行的「改革」。經常的情形就是：官僚部門要追求部門利益的時候，他們往往會以「改革」的名義進行。結果，改革越多，問題就越多。

　　今天中國的官僚階層就處於這樣一個局面。當然，中國的官僚階層還應當包括國有企業、事業單位（大學、研究院）等西方稱之為公共部門的機構。作為既得利益集團，他們追求自己的利益的時候竭盡全力，但對社會整體利益毫不關心。任何改革一旦觸及到他們的利益，就會全力抵制。最典型的是大學和研究機構的改革。這些年來，中國社會上對改革的強烈呼籲，就產生於基於大學和研究機構的知識群體。但一旦改革涉及到他們的利益，他們照樣不能超越自己的利益。很顯然，來自這個領域的阻力並不比其他任何部門弱。

　　這些年來，各個官僚機構也不時出現改革的動作，發改委、教育部等等部門，幾乎每年都在出台改革措施。但毫無疑問，這樣那樣的改革主要是為了增進他們本身的利益。因為官僚機構是政府的主要制度機構，這樣就導致了政府和社會之間的嚴重利益對立。

　　

　　民眾的改革疲乏症

　　

　　中國社會底層和改革的停滯不前又有什麼關聯呢？自1980年代到1990年代中期，在分權分利的制度條件下，中國的改革使得大多數民眾獲益，社會普遍對改革抱正面的支持態度。但近十多年來，社會大多數沒有從改革中獲得好處或者獲得足夠的好處。在很多方面，改革甚至已經演變成對民眾利益的剝奪。最明顯的證據就是：一方面，中國取得了非常高的發展速度，創造了世界經濟增長史上的奇迹，政府的稅收也有同樣速度的快速增長。另一方面，社會收入分配越來越不公平，收入差異不斷擴大，社會分化也越來越嚴重。

　　這種情況已經對改革產生了一些非常消極的癥狀。第一就是社會產生了強烈的改革疲乏症，就是對改革沒有什麼熱情。第二就是對改革的高強度不信任症。這也導致了政府和民眾之間缺失基本信任。政府是通過改革和發展同社會發生關聯的。如果改革和發展不僅不能為民眾帶來利益，反而有損於民眾的利益，民眾很難對政府發生信任。民眾對政府的高度不信任，已經發展到懷疑一切的程度。現在的情況是，政府也的確想做一些對民眾有利的改革，儘管民眾也可以從這些改革中獲取利益，但民眾已經不再信任政府。在缺失民眾基本信任的前提下，政府的每一個改革舉動，必然遭致社會的強烈反彈。結果，任何改革變得不可能。

　　這裡還需要指出一點，即所謂的公共知識分子在其中所扮演的作用。批評政府政策、監督政府是公共知識分子的責任，這無可非議。公共知識分子的產生和發展，也是中國社會進步的表徵。不過，中國的很多公共知識分子，大都具有過高強度的意識形態傾向性，善於表達主觀偏好，但沒有足夠的專業知識對具體的政策做出理性的分析，他們往往根據已有的教科書式的概念，而不是中國的實際情形，不分青紅皂白，什麼政策都批評。無論是極左還是極右，公共知識分子都是拿著一些既定的概念來評判政策，為了批評而批評已經成為中國公共知識分子的最主要特徵。

　　不過，他們對民眾具有很大的影響力，很多民眾對政府政策的認知，大多來自這些公共知識分子。另一方面，那些傾向於為政府說話的知識分子，在民眾中間也沒有任何吸引力，他們高度依賴於政府，為了辯護而辯護，沒有任何能夠超越政府本身的話語。更為嚴重的是，中國嚴重缺失獨立的、能夠對事物作出客觀分析的知識分子。民眾不相信政府知識分子，但又沒有其他的可以選擇，因此只好選擇相信偏激的公共知識分子。這使得政府的政策沒有一種有效的話語的支持和論證，更難在民眾中間獲得支持。

　　要推進改革，必須對體制改革的困難有足夠的認識。很顯然，這種困難是綜合性的。從頂層到基層的各個層面都可以找到改革的阻力。不過，這也不僅僅是中國的現象，世界各國都是如此。但這並不表明改革不可能，深刻認識體制改革的複雜性和困難，目的就是要找到可以促成改革的動力。體制改革動力何處找？這是需要專門討論的問題。

　　

　　作者是新加坡國立大學東亞所所長

　　來源: 聯合早報網