傅蔚岡：全世界最嚴厲的標準為何會失敗

2012年04月24日08:02南方網

傅蔚岡 上海金融與法律研究院研究員

鉻超標藥用膠囊事件引起社會廣泛關注，廠家的黑心行為當然在媒體的痛斥範圍之內，但是除此之外，令公眾反應更為強烈的莫過於政府監管部門的失職：為何這麼巨大的監管漏洞，非要到媒體曝光才出現，在此之前監管部門做了什麼？甚至有人會質疑政府，之所以膠囊中會有重金屬超標，是不是因為中國膠囊的標準過低，從而導致這種行為發生？

公眾之所以會發出這樣的疑問，大概是因為幾年前媒體對「世界最低的乳製品標準」還心有餘悸。公眾的心情可以理解，但是這回倒是冤枉相關部門了。因為有專家表示，中國的膠囊標準是全世界最嚴格的！

據國家藥典委員會首席專家錢忠直研究員介紹，對於鉻的測定，美國藥典和日本藥典都沒有規定，只有歐洲藥典才有限度要求，它的規定是10ppm (毫克/升)。而中國藥典規定的限值時2ppm，之所以要以2ppm為限值，本意就是要杜絕工業皮革的下腳料混入製造膠囊的原料。問題是，這個2ppm限值的規定在實際中為何產生了鉻金屬超標的膠囊，甚至那些自稱「良心藥，放心藥」的廠家也未能倖免？

為什麼這個全世界最為嚴苛的標準最後卻產生了鉻超標的醜聞？監管部門沒有按照相關標準對生產廠家進行抽查當然是一個因素，但問題是，如果一個市場的運轉都需要依賴於監管部門的嚴苛執法，那麼成本也未免過於高昂了。

首先，這是因為並不是每個地區的監管部門都具備相關的檢測儀器。根據我國的藥典規定，膠囊生產企業必須「出廠檢鉻」，但是最便宜的檢測設備也要200多萬元一套，那些年銷售額只有幾百萬元的小企業不可能配備，葯監部門更不可能配備這樣的設備。於是，這樣的嚴苛規定在實際的運作中就只是一個制度擺設。而在很多時候，類似的檢測機構往往會成為政府向企業攤派的依據，就像去年雙匯事件中的瘦肉精檢測，最後這些檢測只成為了不少部門牟利的工具，而與公共安全無關。

其次，有限的行政經費也無法將企業的行為都納入監管範圍。即便每個企業都有類似的設備，它也不可能保證對所生產的任何一個批次膠囊都進行檢測，出於成本因素的考量，它往往會省卻相關步驟。就像媒體所披露的，「但一些企業做賊心虛拒絕檢測，為了行業自律，協會規定一個月必須有若干次送檢記錄。有些廠家就只把事先準備好的合格產品送檢，一邊繼續違規操作。」而有限的監管部門能夠將這些都納入監管範圍嗎？這根本就是一件不可能的任務。

最後，監管過嚴導致監管不足。實踐中經常會遇到的一個問題是，越高的標準往往會導致越來越多的違規。為何會發生這樣一個悖論？因為監管是有成本的，而企業的合規也需要成本，越嚴苛的標準往往意味著越高的成本。當標準高到一般的企業無法正常盈利的時候，大面積的違反規則行為就會發生。毒膠囊事件的發生，在某種程度上也與標準過高有關。據新昌縣膠囊協會會長王偉良透露，膠囊行業平均利潤率只有6%-7%。小企業進入這個行業之後，按照正常的標準它根本無法盈利，於是只好以次充好，賺取黑心利潤。

如果以上論證得以成立，那麼我們就會發現，此前媒體所說的通過提高標準和加強監管來解決食品和藥品安全的途徑根本就不能夠成立：在有限的監管經費下，政府無法對市場上眾多的個體做出快速反應。既然政府沒有辦法，那麼怎麼辦？

其實市場本身有更好的辦法。一般而言，對風險的治理存在市場和政府兩種路徑，對應到法律制度上，就是事後的侵權法和事先的政府監管。政府監管對於國人來說已經很熟悉，就是政府通過設定相關行為的准入門檻、行為標準、要求強制披露風險活動的信息等方式來達到減少風險的目的。那麼什麼是侵權法的治理方式呢？就是通過讓加害人承擔侵權責任，對受害人進行賠償，威懾潛在加害人，使其提高活動的注意程度，從而減少風險程度。在相當長一段時間內，私人之間的侵權訴訟是控制風險的主要手段。

私人之間侵權訴訟最大的好處是給市場上無數的個體予以激勵，讓其有動力來揭露產品或者服務提供方的品質。假設這些產品或者服務有瑕疵，那麼消費者個人就有權獲得賠償。而廠家往往會因為賠償的緣故提高其行為的注意程度———當潛在的加害人必須內化由其自身活動而產生的損害成本時，便會激勵他們在一個有效的水平來為安全進行投資。換句話說，侵權法的目的就是要通過對潛在加害人的威懾，避免損害的發生。假設消費者知悉毒膠囊就可以獲得賠償，甚至會產生專門的機構來買設備檢測市場上的膠囊，從而向相關廠家主張賠償。而廠家也會忌憚於諸多對手而不得不提高安全水準。

但是在我國，由於計劃體系的影響，企業的生產活動在很大程度上依賴於政府，對企業分線的監管也是依賴於各種政府監管，而本該發揮主導作用的侵權法體系總是受到種種限制，消費者既很難對廠家提起集體侵權訴訟，也很難獲得巨額賠償。於是在發達國家居於輔助作用的監管體系在我國倒是成了最為主要的控制風險的方式，而最為主流的侵權法訴訟則居於次要地位了。

如果侵權訴訟不在控制風險的活動中起到主要作用，那麼政府監管標準再嚴厲也無法提高活動的安全程度，毒膠囊事件給我們上了生動的一課，請那些主張「加強監管」者考慮。

「監管過嚴導致監管不足」 神馬 P話！