美國會為何善管國家「錢袋子」

作者：胡顯達  

　　若論花錢的慷慨與大度，恐怕沒有哪個國家的官能比得上咱們中國的官了。那些西方國家的官來華公務時，花起錢來，小里小氣，扣得要命，遠不如咱們的那些官敞亮大氣。

　　作為公門中人，同樣是花銷國家的錢，中國與它的域外怎會有這種天壤之別呢？

　　在中國官員的一支筆在自己部門的開銷中，那就是一隻馬良式的神筆，即使是巧立名目、虛列開支，也能把它報銷出去。通過這隻神筆的簽單，中國的「三公消費」就像一匹脫韁的野馬，幾乎沒有誰能攔住它的膨脹。用什麼監管這種大手大腳、揮霍無度的「三公消費」呢？美國的一些經驗也許就是一個很好的借鏡。

　　在美國國家的錢袋子是通過一種分權制衡的政治架構，而由國會的參眾兩院與總統共同掌管它的撥付和使用。美國聯邦財政預算的出台通常都要經歷這樣三個階段：「第一階段自然是總統提出他想花多少錢。每年1月初，美國聯邦政府會提出下一財年的預算計劃。各政府部門想要花多少錢、合理性何在等，都要在方案中詳細報告。當總統的預算方案提交到國會後進入第二階段。從2月份開始，美國國會參、眾兩院圍繞自己的職責範圍舉行聽證會，形成一份初步的預算共同預案，然後再提交眾、參兩院進行表決。國會預算案表決通過以後，預算程序進入第三階段，由總統簽署批准。」（2012、3《中國周刊》第3期）

　　當然，如果總統不滿意國會通過的預算案，他也可以動用自己的否決權把它否決到國會重新議定。但如果國會兩院能夠再次以三分之二的多數通過議案，則可推翻總統的否決，形成最終法案。

　　為什麼國家的錢袋子要通過這種否決權的分立，以及國會與總統之間的討價還價和相互妥協，而共同掌管它的撥付和使用呢？它的一個根本性的目的就是用來遏制政府亂花國家的錢，使其本著合理、夠用、節儉、透明的原則，而把它都花在各種正常的公務開支上。

　　通過這種否決權的分立，也許會讓這種預算的出台損失掉一些決策上的效率，更甚者也還可能因為國會的內鬥以及預算的難產，而讓政府掉進關門的鬧劇之中。2011年奧巴馬政府就差一點因為這種預算的緊縮與難產而關門。

　　這種政府因為手頭緊而關門的鬧劇也許永遠都不會傳染到我們這裡。每一年的財政預算雖然也要經過人大議定這種法定的程序，但我們的政府預算卻不用擔心通不過去。因為在人大之上，也還有一個黨的領導。通過這個黨的領導，政府的預算基本上就是自報自審自批。如此地預算，又怎能不讓它的三公消費打著翻地膨脹下去呢！

　　在我們遠隔重洋看美國政府的關門鬧劇時，也不能不暗嘆它們把這種否決權分置到國會和總統手中確有一定的合理性。如果沒有這種否決權的分置，美國的政府也極可能像我們政府的一支筆簽單消費那樣，花錢如流水，揮霍而無度。

　　也許有人會質疑到，既然美國財政預算中的分權制衡，尤其是國會與總統的相互制衡如此地精妙，而使其政府部門不敢亂花國家的錢，那麼它們政府花的錢為何卻會越來越多呢？這裡的一個根本誘因就導源於美國全球事務的擴張。維護美國的世界霸權，這是它們的一個最至上的國家利益，也是國會兩黨的一個最根本的政治共識。在這種共識的基礎上，美國的國會和政府大都對這種需要提供至關重要的財政支持。這時候，兩者的協商一致也會經常性地壓倒它們之間的制約對抗。

　　但不管怎麼說，美國的國會對政府用於自身享受性的公務消費，不論是事前的控制還是事後的監管，都還是挺摳門、挺鐵面的，以使其在公務消費中不得不輕車簡從和精打細算。

　　從這一點上看，美國的這種預算架構也確實值得我們借鑒一二。如果我們也能在人大的審議與監督上設置出不少程序上的麻煩，而使其政府部門的花錢不能再像以往那樣聽憑自己的一支筆簽單而隨意揮霍了，那麼我們這裡的三公消費也許就不會再這樣一年年地膨脹下去，而讓它的人民不堪重負了。

　　總之，在人大對政府部門預算用途的審議和監管中，最重要的一點就是必須把這種最後的否決權賦予它掌管。人大的這種否決權必須是獨立的，並具有終極、至上的性質。否則，它就仍是一種俯首聽命的橡皮圖章而已。

　　2012年3月31日初稿於論道書齋 胡顯達