審計「八年抗戰」，屢戰屢敗

審計「八年抗戰」，屢戰屢敗
文/孔善廣

     李金華——國家審計署審計長、2004CCTV中國經濟年度人物獎和年度人物大獎兩座獎盃的眾望所歸的獲得者，連續幾次掀起「審計風暴」的焦點人物。
　　2006年9月12日審計署最新公布的42個部門單位2005年度預算執行審計結果表明，挪用或擠占財政資金、私設小金庫、違規投資、虛報多領預算等問題依然嚴重，也是近年來屢審屢犯的主要問題。難怪李金華說：「審計機關到任何單位審計，一點問題都沒有的單位幾乎找不到，很多問題年年審計年年有。」[1]其一針見血地指出存在的問題。

　　事實上，從1999公開（2003年全文公布）審計報告、公開點名曝光到現在已經八年，但依然出現觸目驚心的數字，審計屢審屢犯，審計的八年「抗戰」依然不能取得重大勝利。

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  　歷年「審計風暴」的回顧

　　——1999年6月，向九屆全國人大常委會所作的年度審計報告，對水利部挪用水利建設資金等問題點名道姓直接披露；對國務院53個部門和直屬單位的審計發現，43個部門擠占挪用財政資金31.2億元人民幣，查出違法違規金額164.05億元。

　　——2003年6月，首次全文公布審計報告，點了4個中央部委的名，曝光了一批大案，被媒體稱為有史以來措辭最為嚴厲的審計報告，「審計風暴」一詞在媒體和社會上不脛而走。

　　——2004年6月，「審計風暴」揭開我國現行體制六大軟肋。國家林業局、國家體育總局、國防科工委、科技部等中央單位虛報、挪用預算資金的違規事實都被披露。淮河災區、雲南大姚災區有關地方政府虛報、挪用救災資金以及原國家電力公司領導班子決策失誤造成重大損失，調查結果讓社會一片嘩然。

　　——2005年審計報告依然觸目驚心，虛報多領預算資金、轉移挪用或擠占財政資金、私設賬外賬和「小金庫」這些問題可謂屢審屢犯，水利部、國家體育總局、18所重點大學、北京市重點醫院等部門和單位發現嚴重違規行為。

　　——2006年審計報告問題依然重大，一些省（區、市）對中央稅收返還和補助收入的7733億元中有一半以上沒有納入地方財政預算，完全脫離了人大的監督，有的甚至脫離了政府的監督。審計48個中央部門，發現違法違規問題55.1億元；審計中央部門所屬單位違法違規問題42.44億元；審計機關調查的6個省的80個開發區，2003年以來共減免企業稅費123億元。

　　從各年度的審計報告里，虛報、隱瞞、截留、轉移、擠占、挪用、私分、賬外賬、私設小金庫，濫發錢物、違規收費、貪污受賄、興建樓堂館所、招待費開支、建宿舍等字眼不斷出現。歷年的審計風暴披露出觸目驚心的數字是沉重的，但暴露出屢查屢犯的問題就更加沉重，不得不令人深思。

　　事前審計監督的缺失

　　我國的《預演演算法》規定，各級政府財政部門應當在本級人大會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人大有關的專門委員會或者根據本級人大常務委員會主任會議的決定提交本級人大會常委會有關的工作委員會進行初步審查。國務院在全國人大舉行會議時，向大會作關於中央和地方預算草案的報告，地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關於本級總預算草案的報告，由全國人民代表大會、地方級本級人民代表大會審查和批准。[2]

　　但由於中央預算由中央各部門（含直屬單位）的預算組成，地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位）的預算組成，也即由各本級各部門編製預算匯總，在編製預算的過程缺乏公開性和透明性，不要說是普通民眾難以了解到預算的編製過程及相關內容，就算是各級人大也沒有參與編製過程的監督。而預演演算法規定審計機關職責是「對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監督。」也就更沒有預算編製過程的監督權力。這樣就造成各部門在編製預算過程中不可避免會摻有部門的利益，難以達到預算的合理性、公共性。

　　現各級政府預算收支科目只有100多條，龐大的收支金額只是薄薄的幾頁或十多紙，只見大類總數，不見具體明細，無法準確地了解每個支出項目的具體支出額，甚至部門和地方政府也不清楚自己得到的財政撥款究竟來自於哪個預算科目，這就是所謂的「外行看不懂，內行說不清」。但卻要在短期的人大會議表決，根本難以了解預算的公共性、真實性和合理性，這如何能夠監督政府的真實收支？

　　本來政府預算對社會各階層的公共利益影響極大，社會公眾應該有機會表達自己的意見。因此，有必要把政府預算的全過程置於公開、透明的陽光下，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算編製和決策過程，更需要有獨立於行政部門的專業機構參與。如在財政部門編製的預算草案報政府審查前，可先由審計部門進行預算審計，並將預算審計意見一併提交人大、政府審查等。

　　法律法規的缺陷和缺乏嚴肅性

　　審計機關職責是「對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監督。」但《審計法》同時規定「審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告」。「地方各級審計機關分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結果報告。」[3]這樣的設置使審計機關缺乏獨立性，難以發揮獨立的審計監督作用，制度安排存在缺陷。

　　對於《預演演算法》雖然規定「各級政府財政部門必須依照法律、行政法規和國務院財政部門的規定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行」。「預算收入徵收部門，預算收入上繳任務的部門和單位不得截留、佔用、挪用或者拖欠」。[4]但對於違反該法的「法律責任」條款卻不是追究法律責任，因為條款內容是：「各級政府未經依法批准擅自變更預算，使經批准的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批准的預算中舉借債務的數額增加的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任」。「違反法律、行政法規的規定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責令退還或者追回國庫庫款，並由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分」。「隱瞞預算收入或者將不應當在預算內支出的款項轉為預算內支出的，由上一級政府或者本級政府財政部門責令糾正，並由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分」。[5]

　　違反一部經全國人大通過的國家法律，其中規定的法律責任卻只是對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任，「由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分」，失去了法律的嚴肅性，使違反該法律的政府部門和官員從中可以逃避法律責任的追究，從法律上不能制止屢查屢犯現象的發生。

　　公共財政建設的滯后

　　但我國是由計劃經濟向市場經濟轉軌，原來實施的趕超戰略，財政的職能主要體現為建設性財政，因而經濟轉軌過程中，依然包括了龐大的經濟建設費支出，歷年來占國家財政支出比例最大，加上歷年來政府體制改革走不出「黃宗羲定律」的怪圈，行政管理費支出不斷增長，導致公共產品方面的支出缺失。

　　1979-2004年我國GDP年均增長率為9.6%，政府的財政收入更連續多年來高於GDP增長速度（甚至有超過20%）。從1978年到2004年，財政支出總額增加25倍多，但是，僅僅是政府的行政管理費支出卻增加超過100倍，經濟建設支出占財政支出的比例在1978年打64%，到2003年下降到30%，但按財政功能性質支出中佔比例仍然最大，財政功能性質支出中佔比例仍然最大，而對普通老百姓生活影響最大的社會文教費支出占財政支出比例從1992年至2004年卻基本不變，按只維持在26-28%之間。[6]

　　二十多年的市場經濟化改革過程，政府似乎不斷將眾多事務交給了市場，但並沒有解決市場經濟存在的「外部性」缺陷，有的名為市場化改革，但相當部分只是為了減輕財政負擔，只看重GDP的增長帶來政府財政收入的增加和政府自身的開支，對提高國民的整體收入、對公共產品和公共服務並沒有承擔應有的責任。而以政府自身參與經濟建設為主的財政政策，以經濟建設費和行政管理費為主的財政支出結構，在調節收入分配差距和促進充分就業等方面缺乏力度，並導致以提供公共服務產品為主的公共財政體制建設滯后，公共產品的缺失正嚴重製約著中國經濟和社會的發展，暴露出嚴重的社會問題。

　　以往政府的財政來源中，納稅主體的是國有企業，財政支出以經濟建設和政府行政管理為主，與公眾的直接利益相關不大，在普通民眾心中財政的概念即等於是政府「收錢」與「花錢」，但現在的納稅主體正向個人轉移（如私營企業、合資企業和個人的所得稅）。從「十五」末年稅收數據看，公有制經濟（包括國有企業、集體企業及聯營企業中的國有控資企業、股份公司中的國有控股公司、涉外企業中的國有控資企業）完成稅收收入13235.90億元，佔全部稅收收入的43.7%，不到一半，而整個「十五」私企稅收增長最快，年均增幅45.3%。[7]也就是說，目前納稅主體已經是非公有制經濟，財政收支直接牽涉到公眾的利益，社會公眾對公開透明的財政收支訴求越來越高，要建立真正公共財政體制，有賴於納稅人權利的回歸、公眾權力的回歸。

　　政府收支的「全面質量管理」

　　多年來的審計不斷還出現「風暴」，不斷出現政府在公共服務領域中所謂「中介獵食者」的暗箱操作和腐敗現象，造成「取之於民易，用之於民難」，足以說明我們對財政收支的監督是只有簡單的體制而沒有完善的「機制」。

　　李金華說，「有些問題雖然是制度和體製造成的，但審計機關必須提出來，不能說目前問題解決不了就不提出來，有些問題要喊3年至5年，可能才有點回應。比如部門細化預算，審計機關整整喊了5年，最後才得到全國人大、國務院和有關部門的採納。」

　　2006年2月20日財政部印發了《政府收支分類改革方案》[（財預[2006]13號）以「公正、公開、細化、透明」等原則，自2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革，希望原則和方案能得到落實。更重要的是，有必要在不違反《中華人民共和國保守國家秘密法》的基礎上，將政府收支公之於眾，接受公眾的監督，實現真正的陽光財政。

　　從有關報道得知，李金華曾經在工廠干過13年，這13年的工作經驗對他今後的審計工作有極大的影響，但他更應該清楚：產品質量不是檢驗出來的，而是生產出來的！質量檢驗只是起到監督與反饋的作用，關鍵是在原材料供應到生產過程中嚴格控制。而審計部門的工作也只是「成品質量檢驗」的工序，必須實行「全面質量管理」，讓財政收支和政府行政處於公眾的參與監督之下，政府「質量」才能全面合格。否則，審計的屢審屢犯——即屢戰屢敗！

　　（本文是完整稿，刪節后以《審計風暴何以尷尬》為題發表在《新青年.權衡》雜誌2006年第11期））

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　　[1]、李健：《中央的錢流到村裡渠道長「滲水」多》、《為什麼審計問題屢查屢犯》，中國青年報2006年6月4日。

　　[2]、《中華人民共和國預演演算法》（1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，1995年1月1日施行）第三十七條。

　　[3]、《中華人民共和國審計法（2006修訂）》（發布日期2006-02-28生效日期2006-06-01）第十七條。

　　[4]、《中華人民共和國預演演算法》（同[2]）第四十五條、第四十六條、第四十七條。

　　[5]、《中華人民共和國預演演算法》（同[2]）第七十三條、第七十四條、第七十五條。

　　[6]、孔善廣：《調整財政支出結構，加大公共產品供給--並論啟動國內消費需求》.《政府轉型與社會再分配》，中國經濟出版社，2006年3月，P265-266。

　　[7]、國家稅務總局2006-03-10季統：《各類型企業共同發展　稅收多元化特徵明顯》。國家稅務總局網，2006-03-10，http://www.chinatax.gov.cn/view.jsp?code=200603101424042143

同感。什麼時候也開個聽證會。

我們這裡的審計局現在反而讓老百姓很反感
自身問題多多.只要是送審必定要罰款