戶籍制度是怎樣拉大「收入差距」的

2010年06月05日07:55新京報李實 高明勇

李實 社會學家


北京師範大學經濟與工商管理學院教授、收入分配與貧困研究中心主任，1994年獲孫冶方經濟學獎，主撰的《中國人類發展報告2005》獲得聯合國人類發展獎。

「差距」是這樣慢慢放大的

新京報：您在5月24日《人民日報》上發表的觀點，引起了廣泛關注，尤其是「戶籍、出身、企業身份等差別，已成為拉大收入差距的推手」。一個多月前，您曾撰文指出「縮小收入差距是當務之急」，時機成熟了嗎？

李實：解決中國城鄉高度分割和城鄉之間巨大的收入差距，已經刻不容緩。自從上個世紀90年代後期以來，城鄉居民之間的收入差距表現出逐步上升的特徵。據國家統計局對居民收入的定義，城鄉居民收入比率從1997年的2.47上升到2003年的3.23。如一些研究者預計的那樣，如果這一差距持續擴大，即使按照官方的收入定義，中國也可能成為世界上城鄉居民收入差距最高的國家之一。

A、教育 在進入勞動力市場之前：城鄉教育補貼為2：1

新京報：如果從戶籍角度分析收入差距的話，最開始的分歧點應該是教育了。

李實：是的，城鄉戶籍制度，就是一出生就確定了你是城市人還是農村人。城鄉差距不僅僅體現在收入差距上，還體現在公共服務的提供上、教育資源的分配上。在分配過程中，城市教育資源遠遠多於農村教育資源，而農村的學生能夠獲得的教育資源，包括師資力量、教學設備，及其他教育機會，都比城市裡的孩子少得多。在進入勞動力市場之前，他在農村獲得的人力資本不管是數量還是質量，都比城市的孩子要差得多。

新京報：目前在教育補貼上的差距在哪兒？

李實：城鎮居民所獲得的教育補貼大大高於農村居民，這是由於城鄉教育經費籌措渠道不同造成的。農村居民不僅要交納學雜費，還要承擔教育附加費，這也是一種非正規的稅負。但城鎮居民只需要交納學雜費，相對於農村的教育質量來說，城鎮居民所交納的學雜費也是較低的。

並且，農村學生接受高等教育的機會要大大低於城鎮學生，這也導致教育補貼分佈的城鄉差異。我們估計的2002年城鄉居民所享有的教育補貼分別為499元與247元。顯然，城鎮居民所獲得的教育補貼是農村居民的兩倍。

B、就業 進入勞動力市場之後：城鎮的隱性補貼遠高於農村人均收入

新京報：進入勞動力市場之後，最直接的影響就是就業了吧？

李實：農村人在城市就業，有一系列的門檻。首先可能由於你是農村的，城市中很多職業和企業對你不開放，在進入勞動力市場之後的工作選擇上，差距就拉開了，可能你找的工作都是髒亂差的，並且工資也比較低。

找到工作以後，因為你是農村人，工作可能不穩定，因為城市不會按照城市人的標準給你提供社會保障，比如根據調查現在80%以上的農民工都沒有社會保障。還有住房問題，到現在為止，農民工即使在城市裡有了工作，城市的政府也基本上把農民工排除在外面。

新京報：都有哪些社會保障是根據戶籍而定，只有城市人才享有的？

首先是住房公積金。1995年出台實施的《住房公積金管理條例》，原則上覆蓋全部城鎮職工，單位與個人的繳存比例相同，這就意味著城鎮職工個人所享有的住房公積金數量為其實際支付數量的2倍。

其次是養老保險。根據行業統籌企業養老保險繳費比例標準，單位的費率為工資總額的20%，個人繳費大約為工資總額的8%。因此，該項補貼的數量約為職工支付的2.5倍，而該項實際收入為職工支付的3.5倍。

再次是醫療保險。根據1998年國務院《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》有關規定，我們可以認為職工醫療保險中的補貼數量為職工支付的醫療保險費用的3倍左右，該項實際收入為職工支付的醫療保險的4倍。

還有失業保險。根據1998年的《失業保險條例》進行計算，失業保險中的補貼數額為職工支付的保險費用的2倍，該項實際收入為職工支付的失業保險的3倍。此外，還有實物收入等方面的差距。

新京報：最終研究的結果是什麼？

李實：綜合考慮到各類隱性補貼形式，城鎮居民所獲得的隱性補貼總量為4275元，遠遠高於農村居民所獲得的人均收入水平。

C、成立家庭之後 戶籍讓差距「代際轉移」

新京報：這些「隱性補貼」決定了收入差距越拉越大，而這些差距又影響了下一代的受教育，對吧？

李實：如果你在城市工作生活，孩子也在城市，你的戶籍在農村，孩子的上學問題就非常關鍵。現在畢竟絕大多數農民工子女進城以後都在打工學校、民辦學校。調查顯示，不少民工學校可能還不如農村學校，如果你把孩子帶到城市上學，與其上民工學校不如把孩子留在農村，因為它的教育質量確實不容樂觀。

從這個意義上來說，孩子受教育的機會又和城市的孩子存在一個巨大的差別。這使得整個外來人口進城以後處於二等公民，弱勢人群，低收入群體，很可能通過孩子的教育把這種不公平轉移到第二代身上。

新京報：就是您所說的，工薪階層、農民家庭的優秀子弟通過自身努力「鯉魚躍龍門」、入職高薪管理機構和行業的機會越來越少，這不僅削弱經濟和社會發展中人力資本的效率，也導致收入階層的不斷分化與強化。

李實：這種收入差距目前最大的隱患就是等級觀念的形成和貧富階層的分化。改革開放之初，我國基尼係數在0.3左右，上世紀90年代中期達0.42，但到了2010年，已經達到0.48。如果居民收入差距不斷擴大，收入分配問題不僅影響人民群眾共享改革成果，更事關社會穩定。

二、雙管齊下破除「收入鴻溝」

新京報：如果想消除目前這種收入差距越來越大的局面，還是從體制上下手？

李實：現在當然應該是雙管齊下，一方面要做到公共服務均等化，縮小城鄉之間的差距。同樣城市居民和農村居民，雖然收入不一樣，但享受的公共服務應該是一樣的。這個公共服務是收了政府的錢，政府對於你的公民來說不應該有這種差別性的待遇，不能因為出身農村給他的醫療保障或者水平低一些，城市居民就高一些。

同時，對於轉移出來的農民工和流動人口，應該逐步解決和改善他們的就業工作、公共服務等生存狀況。當然，主要是通過從一些低水平層面提供公共服務，讓他們獲得社會保障，因為現在絕大部分農民工都沒有社會保障。如果他們的生活出現了經濟上的困難，能夠得到城市對於低收入的社會救濟。

另外，他們的子女上學能不能通過擴大城市公立學校規模，把這部分農民工子女都覆蓋進去，這方面我們的財政實力能夠做到。

高明勇記者手記：戶籍制度憂思

「戶籍出身等成為拉大收入差距推手」，這是北京師範大學收入分配與貧困研究中心主任李實教授的研究發現。

5月24日他的文章在《人民日報》發表后，一石激起千層浪，不僅將「收入差距」的問題再次推向前列，更把「戶籍出身」推向輿論的風口浪尖。

輿論認為，這一觀點引起了公眾的高度共鳴。

戶籍出身拉大「收入差距」，嚴格來說應該細分為兩種情況，一種是城市戶籍和農村戶籍導致的收入差別，一種是本地城市戶籍和外來城市戶籍導致的收入差別。

在某種程度上說，後者是前者的轉移、延伸和升級，是城鄉居民收入差距的「升級版」。

中央黨校教授周天勇在接受《新京報》採訪時指出，「正是因為戶籍沒有放開，採取了轉移人口臨時居住證的制度，進入城市的農民工無法正常享受到城市教育、衛生、社保、低保等政府提供的公共服務，而且在就業等方面，受到層層限制。」

周天勇把這界定為「中國走上了一條給未來積累巨大社會風險的城市化道路。」

1：教育 父母北京納稅，子女高考受罪

「戶籍出身這些因素不僅拉大了收入差距，還有可能耽誤幾代人。」40歲的吳范（化名）憤憤不平地說。

吳范來自某中部省份，在北京擔任某文化公司的高層，他和妻子每年的收入加起來將近二十萬，在北京買了房，買了車，生活接近小康。

然而，最近孩子上學的問題困擾得他幾乎難有言笑。

吳范的兒子今年15歲，馬上就要升高中。「孩子成績連續排第一，特長也很豐富，去某重點高中聯繫，負責招生的老師讚不絕口，然而就因為戶口不是北京的，被拒之門外。兒子不理解，為什麼一紙戶口就這麼大反差？」

問題在於，很多成績和特長並不如他兒子的學生，卻如願被那些重點高中相中———差別就在於他們有北京戶口。

「僅此一項，意味著我要至少付出20萬。」吳范算了一筆賬，現在孩子面臨三個選擇，一個是花錢到普通高中讀書，但恐怕耽誤孩子前程；一個是到某些國際高中讀書，三年學費差不多要二三十萬元；要麼就是交錢去某些重點高中，但是托朋友一打聽，沒有幾十萬下不來。

「那樣的話，我可能要考慮賣房了，肯定會從小康跌入貧窮。」吳范進退兩難。

尤其是最近幾天，馬上全國高考了。這種「糾結」的心態，讓吳范想到不久前《中國青年報》的一則報道，那個《我在北京納稅 我兒高考遭罪》的標題更是讓他深有體會，因為這也是他三年後必將面臨的尷尬境地。

這種因「戶籍出身」帶來的收入落差，在《新京報》相關調查那裡得到印證，26.7%的網友表示戶籍出身拉大「收入差距」的體現之一，就是「子女上學困難」。

之前，有媒體報道，北京2009年年末的常住人口為1755萬人，其中外來人口為509.2萬人，占常住人口的比重為29％。

這兩個接近的比例，表明了飽受戶籍之痛的外來流動人口群體之眾。「我們能計算的是這幾十萬，無法計算的是孩子成長的機會成本，一紙戶口影響一個人的一生，你說這值多少錢？能用錢來計算嗎？」吳范的拷問或許是這一群體的心聲。

周天勇說，讓外來務工子女返回原籍高考，主要是目前高考制度設計的問題，「完全沒有必要把高考名額分到各個省份和地區」，這仍然是計劃經濟的做法。

有學者指出，這些現象表明戶籍與出身這些與生俱來的東西，正在成為中國貧富差距和階層差距的根本因素，「而這是一個非常不好的信號」。

2：住房 房子已成兩極分化的分水嶺

京城房貴，居之不易。

周天勇的一項最新研究表明，阻礙農民向城市永久轉移非常重要的因素，是農村剩餘勞動力和人口固定遷入城市后居住成本的高低。

他指出，拆除城中村，限制城郊租房，不允許貧民窟存在，農村人口無法低成本遷入城市；城市的房價漲幅遠遠高於農民工工資，而目前的經適房和廉租房政策又無法惠及外來人口。

比如，《北京市城市廉租住房管理辦法》明確規定，「申請人必須具有本市城鎮戶籍，在本市生活」。《北京市經濟適用住房管理辦法(試行)的通知》明確規定，「申請人須取得本市城鎮戶籍時間滿3年，且年滿18周歲。」

其實，幾乎在所有城市，有當地戶籍就有條件購買經適房，而沒有，對不起，只能選擇商品房了。

而在北京，同樣的地理位置，如果是經適房，每平方米只要幾千元，而商品房則要數萬元。一套房，兩者相差以百萬元計。

「僅這一項，足以形成兩個階層。」他對本報記者進一步解釋，「可以說，房子已經成為兩極分化的分水嶺。並且，這一因素會產生『馬太效應』，以後的各大中小城市會出現兩個階級，一個是實力階層，一個是交租階層」。

根據周天勇的研究，一個社會，人口大部分如果不是由於休閑、旅遊和商務而流動，而是因住宅和工作地分離、夫妻分離、代際分離、頻繁尋找工作等原因劇烈並大規模流動，加上收入分配不公和貧富不均，這個社會發生動蕩的危險程度會極高。「實際證明，許多動蕩發生於人口的這種非和諧和大規模的流動之中。」

3：就業 外地戶籍工作機會上受到歧視

戶籍出身拉大了「收入差距」嗎？在新京報的調查中，高達63.5%的網友選擇了肯定的答案，並認為「影響越來越大」。這一壓倒優勢的答案，並不讓人感到多少意外，從某種程度上說，也是對李實那個「戶籍出身等成為拉大收入差距推手」觀點的呼應。

而在這種差距的體現上，也出現了趨同的一幕，參與投票的網友中，26.7%認為子女上學困難，25.5%認為社會保障一般，21.9% 認為收入福利不高，21.7%認為發展機會受限。

近乎均等的投票數，說明了戶籍出身拉大了「收入差距」，已經嚴重滲透到日常生活的方方面面，而這也讓戶籍「含金量」在日益增加。

北京律協不久前就出台了一個規定，要求只有檔案在北京的才能在北京的律所實習，這意味著那些辛苦通過司法考試但沒有北京戶口的人，被擋在了首都的大門之外。在最應該講法治和公平的行業，卻公然發生著戶籍和出身歧視，令人匪夷所思。

一年前，為取得北京戶口，20多歲的央視女記者張某被假冒「國情局局長」騙財、騙色，而北京戶口遲遲未辦成，當時曾震驚輿論，而背景就是北京戶口在「黑市」一度被炒至數十萬。

有專家指出，之所以有人願意花幾十萬去買一個北京戶口，說明了北京戶口帶來的「利益」是要超過這個成本的，有需求才會有價格，「這也是從方面說明了戶籍對收入差距的影響。」

國家發展和改革委員會社會發展研究所所長楊宜勇研究員指出，在導致收入差距的因素中，城鄉二元制的「貢獻」佔到60%左右。

周天勇表示，首先要做到「在城市中工作和居住達到法定時間的所有人口，都享受同一城市均等的公共服務，不得有身份的制度性歧視。」

尤其是在就業和工作機會上要完全平等。比如，公務員的考試和錄取，不能以畢業學校的本地生源和外地生源，或者本地大學畢業和外地大學畢業為由，對學生報名、考試和錄取設置障礙。

4：保障 被遺忘的群體，被遺忘的權利

外來流動人口的生活缺乏保障。這種保障有兩方面含義，一是有些實實在在的補貼根據戶籍發放，與流動人員無緣，其二是流動人員生存狀態尚缺乏制度層面的關懷，和研究層面的關注。

不少專家學者也擔憂：「一旦放開戶籍限制，將會有越來越多的外來務工人員進入城市，該怎麼辦？」

一方面，他們坦言即使不取消戶籍限制，仍然會有大量的外來人口進入城市，尤其是一線城市。「這是趨勢，無法阻擋。」

另一方面，對於「戶籍出身拉大收入差距」，到底多大程度上拉大了這種差距，這種差距究竟體現在哪些環節，並沒有人能給出明確的數字。

一位學者透露說，研究「本地城市戶籍和外地城市戶籍導致的收入差別」的專家幾乎沒有。「沒有專門的課題經費，就沒人會去做專門的調查研究。對於有些專家來說，研究這種話題，還不如去做幾場報告來得更實際一些。」

楊宜勇在接受採訪時說：「現在不少人都在關注外來流動人口的實實在在的權利，卻忽視了那些隱性的權利，比如選舉權與被選舉權，而後者是前者的來源。每年北京市的兩會上，有多少人大代表是這些流動人口的代表？沒有自己的代言人，一些權利就很難得到保障。」

因此，每年北京兩會期間，鮮有人大代表站出來為外來流動人口的公平問題呼籲，倒是有某些人大代表走向另一個極端。比如，曾有人大代表建議「外地人員在北京購買商品房應該繳納北京地方稅」，並呼籲「北京本來就不是誰想來就來的」。

從啟動至今長達6年時間、已經6次易稿的《關於加強收入分配調節的指導意見及實施細則》有望今年出台，楊宜勇作為諮詢專家曾多次參與討論該文件的起草工作，他告訴記者其核心就是縮小收入差距，理順分配關係。

「同城同權」和「同工同酬」，是楊宜勇破解這種收入差距的「藥方」。

同時，他也表示：「不是一個文件就能夠解決好所有的問題，現在很多人都等改革，等文件，光等是沒有用的。各種社會主體都要全方位參與互動，應該有一種更加強烈的參與感。」

農村孩子受教育的機會和城市的孩子存在一個巨大的差別，使得整個外來人口進城以後處於弱勢人群，低收入群體，很可能通過孩子的教育把這種不公平轉移到第二代身上。

一個社會，人口大部分如果不是由於休閑、旅遊和商務而流動，而是因住宅和工作地分離、夫妻分離、代際分離、頻繁尋找工作等原因劇烈並大規模流動，社會發生動蕩的危險程度會極高。

秦暉：戶籍問題本質是人權問題
2010年03月18日04:40南方網

秦暉 清華大學教授

一個貧苦的外地農民「流入」城市，最初是以農民身份被歧視，後來以外地人身份被歧視，而現在以窮人的身份被歧視。因此戶籍問題應該從人權、公民權角度加以全面考慮，把農民當成公民。

兩會召開前夕，中國十一個省市的十三家報紙發表「共同社論」，呼籲兩會「運用手中人民賦予的權力，敦促有關部委廢除一九五八年頒布的《戶口登記條例》，加快戶籍制度改革」。在中國，像這樣民間輿論以「共同社論」方式發言，是前所未有的。它一方面反映了中國改革以來在開放言路方面確實有進步，另一方面也反映了現行「戶籍制度之害」確實到了人們難以繼續忍耐的程度。

但眾所周知，所謂「戶籍制度」絕不僅僅是「流動人口管理」那麼簡單。它實際上涉及到官府權力侵奪公民權利所造成的一系列問題。遷徙權、財產權等等先不說，就以「生存權」為例，官方認為它第一重要，以致為了它可以犧牲許多其他權利，而一些批評者則認為這樣的人權觀太低下，是「豬權」。其實，「生存權」作為一種權利確實非常重要，而在中國這也並非不是問題。要知道，「生存權」不等於生存著。例如豬生存著，但不能說它有「生存權」，因為豬只是依飼養者的意志而「生存」，如果飼養者要屠宰它，它就不能生存了。所以，生存權是不能貶斥為「豬權」的。過去在專制時代，臣民雖然生存著，而且有的（寵臣寵妃寵奴之類）還生存得很滋潤，但仍然不能說他們有「生存權」，因為他們的生存也並非基於自己的權利，而是基於主子的好惡，「君要臣死，不得不死」嘛。

而我們的「外來人員」又是怎樣地「生存著」？在強制收容時代，街頭隨意盤查農民工「三證」、無證就抓走，是很平常的都市景觀。於是有了蘇萍，有了程樹良、黃秋香、張正海、朴永根……等等一樁又一樁慘案，有了「六零四次列車上跳車逃跑摔死的女民工」和寶安區囚車上「下餃子似的一個個摔下」死傷的「外地人」等不知名的冤魂。「收容」之網越撒越大，從流浪乞討、賣淫嫖娼而「三無人員」，從農民工而大學生，從「盲流」而「非法上訪者」，直到二零零三年大學畢業而且有正式工作的孫志剛也死於「收容」之禍，以至釀成群情激憤，上達天聽。這次事件引起的不滿導致「收容惡法」被廢除，這無疑是中國人權方面的一個進步。

可是廢除后的這幾年，人們仍然不時聽到「外來窮人」在城裡遭遇權力暴力的事。尤其是培訓教材《城管執法操作實務》關於「城管」抓小販時出手要狠，「不能輕易放過」，要幹得「乾淨利落」，「將所有力量全部使用上」，做到「臉上不見血，身上不見傷，周圍不見人」的說法在網上披露后，引起輿情嘩然。過去的暴力收容多以檢查居民證件的名義：改革前就叫「查戶口」（那時連「暫住證」都還沒有，農民因事進城都要一事一開「證明」，否則就有作為「盲流」被抓的危險），改革后允許非本地戶籍者持證「打工」了，就叫「查三證」（通常指暫住證、務工證和計劃生育證），兩者都可以說是直接與「戶籍」有關。而現在的「城管」、「拆違」暴力則以維護「市容」為名，以「無證攤販」和貧民窟（我們叫「違章建築」）為對象，可以說與「戶口」本身並沒有直接關係。可是大家都知道，其實受害者基本上還是那些人。這就是說：一個貧苦的外地農民「流入」（我們反正不承認他是移民）城市，最初他是以農民身份（「農村戶口」）被歧視，後來他以外地人（「暫住」者）身份被歧視，而現在他以窮人的身份（沒有高尚職業的「無證攤販」或沒有高尚住宅的窩棚客）被歧視。

拆遷的進步與租戶權利

不能說這三者的演進沒有體現這些年來的某種進步：這個人在改革前幾乎是根本不能進城的。後來可以來「暫住」打工，但你要隨身「持證」，否則就會遇到麻煩（雖然持證了也未必就不會遇到麻煩）。現在假如你混得好，有高尚職業與住宅，被「查證」遇暴力的機會就少了。但是假如你仍然窮愁潦倒，那你就有損於「市容」而為「市」所不容。然而問題在於：窮愁潦倒就是罪過嗎？沒有人願意窮愁潦倒，如果在家鄉能夠富裕，他們不會「賴」在城裡；但如果不能，我們的城市為什麼就容不下窮人呢？

現代城市當然要有規劃、講管理。「違章建築」的概念不是不能使用，但必須在尊重人權的前提下。筆者認為這包括三個條件：首先這「章」不能只是利益有關一方（例如想給自己的官員找地方蓋豪宅的某衙門）下個「紅頭文件」就算，像扒房趕人、甚至燒房抓人這樣事關基本人權的事，怎麼能不立法？而且立法過程也應該有各方參與，無論代議制還是聽證制，都應該有「流動人口」的聲音。其次，這「章」也應該合乎常人情理。至少立「章」者要回答：如果不違這個「章」，「暫住者」能在哪裡安身？最後，這「章」還應該有點嚴肅性，不能朝令夕改而且改了還追溯既往，不能我想用苦力就讓你蓋棚子算是「安置」，用完了你這棚子就算「違章」了，或者我沒打這地的主意時不管你，我想用這地賺錢了就說你「違章」了。

必須指出：這還不僅僅是個產權問題。中國的強制性「徵地拆遷」問題近來雖然還未完全解決，在公眾不滿的壓力下還是有所改進的。雖然仍非市場交易，但在許多財力雄厚、地價高昂的大城市，近幾年「拆遷補償」的標準還是大幅提高了。包括由本地戶籍「農民」為房主的所謂「城中村」，在「城中村改造要讓村民滿意」的提法下也產生了許多「拆遷致富」的「村民」。應該說，如今這種「改造」存在的主要問題已經不是「村民」權益受到損害的問題（雖然這類問題並未完全解決，尤其在一些財力不那麼雄厚的「二線城市」，這種問題仍很突出）。但是眾所周知，如今「城中村」幾乎都是外來打工者聚居的廉租私屋區，本地戶籍的房主常常不住在這裡，這裡實際就是中國式的「貧民窟」，其「外來」貧苦租戶人口常常數倍乃至數十倍於房主「村民」。他們才是「城中村改造」中最主要也最龐大的利益相關群體。但是「拆遷補償」與他們毫無關係。他們與過去一樣，仍然是被無條件驅逐的。甚至在不少情況下，「城中村改造」的第一步就是以「查證件」等方式先把租戶趕走，使這些房子失去「生財」功能，以削弱房主的要價能力。

深圳前些年在「關外」大規模「梳理」棚戶區，趕走的「流動人口」據說達百萬之眾。由於中國實際上禁止「外來者」在「空地」上自建棚戶，這些遠郊棚屋其實也是戶籍居民建了出租給他們的（有的甚至只出租了一塊地皮，由租戶自行搭棚）。當時深圳當局說這是「違法出租」所以實行無償拆除，不像城中村那樣給予補償。因此引起許多批評。其實，補償不補償都只是對戶籍居民而言，而對於那些貧苦租戶，無論是從「城中村」被趕走還是從「關外」棚戶被趕走，都沒有絲毫補償。但他們從城中村到「關外」再到更邊遠偏僻之地，生活質量是明顯下降，受打擊不可謂不沉重。而且，如果說現今對於拆遷不公的批評呼聲已經頗大，但基本都是就本地戶籍房主權益受損而言。真正受損害最嚴重的、被驅趕的貧苦租戶—「外來」打工者，沒什麼人替他們說話。有人悲哀地稱之為「百萬人的失語」！

城鄉統籌的陷阱

中國如今許多城市都說城市建設要顧及農民利益，尤其是被作為「城鄉統籌」試點的幾個城市作為「改革前沿」，出台了不少惠及當地「農民」的舉措。應該說其中的一些舉措力度（很重要的就是提高拆遷補償與安置標準）還是可圈可點，值得讚賞。但是所有這些「城鄉統籌」其實都是就本地戶籍中的「農民」與非「農民」差別的縮小而言。這當然也應該。但是說實在話，在中國「流動工人」制度已經如此發達的今天，主要依靠「外來打工者」的血汗而讓本地「農民」也得到好處，並不是什麼難事。像外來打工者數倍至十倍於戶籍人口的廣東東莞等地，戶籍人口中可以說早在十年前已經消滅了「城鄉差別」，當地「農民」由於分享高額級差地租，實際境況往往還優於不少「市民」。但是本地戶籍人口與外來打工者的身份壁壘卻非常突出。如果今天的「城鄉統籌」只是重複這種現象，就很難說有多少「前沿」性。

不僅如此，由於這些「改革前沿」城市成敗的評價標準仍然是：如果城市充滿比其他城市更為豪華壯麗的通衢廣梗那就是成功，如果出現很多窮人街區，那就是失敗。所以，這些城市都還比一般城市更起勁地大拆大建、「改造城中村」、建設「花園城市」，甚至使用仇和式強權手段進行「鐵腕改建」。雖然如前所述的「城鄉統籌」新舉措可以照顧到本地「農民」的利益，但那些貧苦租戶—外來打工者的處境會更好嗎？

顯然，中國的「戶籍制度之弊」並不僅僅是戶籍本身的問題，也不可能僅僅通過取消「農業戶口」來解決（雖然這也是該做的）。由於我們這個制度歧視的不僅是「農民」，而且越來越更重要的是歧視「外地人」，尤其是外來「窮人」。后兩個問題不解決而僅僅是取消「農業戶口」，並無太大意義。

農轉非也可能造成歧視

事實上，近年來隨著官商結合搞「圈地運動」之風大盛，許多地方已經出現了「反向的」戶籍政策，即強迫農民「農轉非」、「（行政）村改居（委會）、鎮改街（道辦事處）」。一旦「村改居」了就可以把農民的土地收走——因為官家規定你已經不是農民了，而按我們現行的土地制度，只有「農地」可以由「農民」「集體所有」。而「非農土地」鐵定就是「國有」的。所以你「農轉非」了就得失去地權。於是不少地區農民反而為扞衛「農業戶口」而抗爭！

顯然，在沒有公民權利維護機制和權力制衡機制的情況下，取消「農業戶口」和設立「農業戶口」一樣都可能造成歧視。前些年，中國某大城市有官員曾針對外國記者的提問「貴市將來會不會出現貧民窟」予以斷然否認，主要理由是中國農民工大都是「兩棲人」，即把家庭留在鄉村，自己在城裡住集體工棚，打工到三十多歲就回鄉自生自滅，這樣城裡就不會有大量窮人家庭形成的「貧民窟」。可是同一位官員，一年後他又一改對「兩棲人」的津津樂道，提出「兩棲人」的土地使用方式不經濟，必須促使他們變成市民。人們初看上去以為他是要讓「外來農民工」成為市民了，仔細一看不是的：原來他只是要求本地戶籍農民交出土地變成「市民」。

於是，如果他要你打工，你不管願不願都得當「兩棲人」，但他一旦看上你的地了，你想當「兩棲人」也當不成。戶籍改革如果變成這樣，就太糟糕了。

因此戶籍問題應該從人權、公民權的角度加以全面考慮，實行土地制度、社會保障制度、遷徙居住制度的配套改革。就一個城市而言，戶籍制度改革不僅要善待本地戶籍的「農民」，還要善待「外來人」尤其是外來貧民。而就國家而言，改革目標應當是：把農民當成公民，把農民的土地當成公民財產，把「農民工」當成工人（而非「流動工人」），把「返鄉農民工」當成（需要保障的）失業工人。■（秦暉是清華大學歷史系教授）