南海爭端 兩岸如何共同面對

                           南沙太平島:兩岸應共同維護中國主權。


                                 兩岸可否在南海進行戰略合作？


　　中評社香港8月5日電／中國人民大學國際關係學院副教授林紅博士在《中國評論》八月號發表專文《兩岸如何共同面對南海爭端：和平發展與合作開發》。文章認為：「兩岸同為南海主權的聲索方，同在南海地區控制著一定區域，兩岸如能在當前的『一個中國』原則基礎上，尋找到一種有效可行的互動模式，致力於建立政治與軍事上的合作互信、經濟上合作開發等目標，這無疑將有助於維護中國在南海地區的主權和海洋權益。」文章內容如下：

　　最近以來，南海主權爭端問題再次引起世人關注。這一次的關注起因於一系列對抗性事件。今年3月10日，菲律賓總統阿羅約簽署《領海基線法案》，把中國中沙群島中的黃岩島和南沙群島部分島礁列為菲律賓所屬島嶼；之前的3月5日，馬來西亞總理艾哈邁德.巴達維登陸中國南沙島嶼的彈丸礁宣示主權。而在這南海風雲突變之際，美國人的身影也如人們所熟悉的那樣出現了，美軍「無暇號」出現在中國南海水域並偵察中國海軍基地，甚至發生了與5艘中國船隻對峙的近年少見的事件。為了維護中國海洋利益，中國政府在表示強烈抗議的同時，派出兩艘漁政船赴南海水域執行漁政管理任務，宣示中國主權。與此同時，低調多年的台灣當局也正式以「中華民國政府」的名義，明確重申對南海主權和南海爭端的立場。

　　南海問題一如往常的複雜難解，但與以往有所不同的是兩岸目前的關係。在以前的歷史時期，南海問題和兩岸關係問題作為中國國家發展戰略中的重大議題，在戰略選擇上二者是少有交集的。但是，當前階段，兩岸步入了和平發展的良性發展軌道，經貿合作漸入佳境，和平協議甚至軍事互信等議題也開始有所考慮。面對南海風雲再起，兩岸在一個中國的共識之下，是否有可能共同面對中國主權和海洋權益的新挑戰？兩岸「並肩作戰」對於南海問題的處理，對於兩岸本身的和平發展有何意義？  

　　　　兩岸在南海問題上進行戰略合作的現實可行性

　　兩岸同為南海主權的聲索方，同在南海地區控制著一定區域，兩岸如能在當前的「一個中國」原則基礎上，尋找到一種有效可行的互動模式，致力於建立政治與軍事上的合作互信、經濟上合作開發等目標，這無疑將有助於維護中國在南海地區的主權和海洋權益。中國政府早已提出在兩岸結束敵對狀態後，兩岸可以「共同維護中國的主權和領土完整」。事實上，在和平協議簽訂之前的較長時期中，由於諸如釣魚島問題、南海問題等主權爭端隨時可能惡化，如條件可得，兩岸更應該在邁向共識和互信的過程中共同維護中國主權。那麼，當前兩岸在南海問題上進行合作的戰略可能性，即兩岸合作的戰略基礎有哪些呢？

　　1、一個中國的共識

　　南海海域和島礁主權的聲索方目前共有六國七方1，中國大陸和台灣是在中國主權框架內的一國兩方，台灣是其中的不擁主權國家地位的聲索方。民進黨執政時期，雖然表面上仍在「一個中國」框架內，仍以「中華民國」名義主張對南海主權，但當局已將「務實外交」、「南海政策」與台灣在南海問題上的國際參與相聯繫，與相關國家進行利益交換，為其走向「台獨」尋求國際支持和國際空間。在這種缺乏「一個中國」的共識作基礎的兩岸關係中，南海主權爭端只能成為兩岸在國際上進行抗爭的一個領域。中國大陸對待南海問題的基本立場是 「擱置爭議，共同開發」，拒絕在有關對話中列入主權議題，因此對於有著明顯分裂主權意圖的民進黨當局，更是全面防範。也正是出於防範「台獨」的需要，中國政府在陳水扁當政時期一直拒絕將南海問題與台灣問題聯繫在一起。

　　馬英九執政以來，兩岸重建「一個中國」的共識。「一個中國」原則的意義既在於為兩岸和平發展與在各領域的合作建立基礎，也在於為未來兩岸應該追求的目標指明方向。南海問題在法理上涉及維護中國國家主權利益的重大問題，堅持「一個中國」原則尤為重要。到底誰才是南海主權的真正代表者，是中華人民共和國還是「中華民國」，兩岸難有共識，但這個建立在民族國家意義上，體現共同的文化基因與傳統印記的「一個中國」概念，在南海問題上實際上可以具體化為一種共同利益思想。這種思想指的是，兩岸都認識到中國南海權益是關係到兩岸共同利益的問題，中國南海權益的得與失，不是兩岸任意一方的得與失，任一方的利益受損，都是對中華民族總體利益，對中國總體利益的損害。只有在合作成為可能的條件下，兩岸才能爭回更多的南海權益，才能共同分享現在被他國佔有的利益。因此，正如國內一些學者所建議的那樣，2兩岸共同面對南海問題的應有目標，應該是合作起來共同對外，在南海權益爭執中用一個聲音說話。  

　　2、事實上的存在和有效的主權行使

　　兩岸在南海地區不僅堅持自己的主權主張，利用各種形式進行主權宣示，而且也保持著對主要海域和島嶼的實際控制，行使著中國主權，這為兩岸在南海問題上進行合作的事實前提。

　　 350萬平方公里的南海海域大部分是中國的歷史性領海、領土，其中，約150萬平方公里為他國侵佔，兩岸控制著其餘的約200萬平方公裏海域。中國政府自1959年3月起，在西沙群島的永興島設置「西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處」，並於1988年後開始派軍駐守著南海群島中的永署礁、赤瓜礁、東門礁等島礁。西南中沙辦事處自駐島行使主權以來，組織開發建設工作，加強了對西南中沙群島島礁及其附近海域的行政管轄。1988年9月，因海南建省，辦事處更名為「海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處」，仍駐永興島。

　　台灣則對東沙、中沙兩群島行使著管轄權，同時，自上個世紀五十年代以來一直在南沙群島的最大島嶼太平島上駐紮軍隊防守。太平島在行政設置上隸屬高雄市旗津區中興里，是南沙群島中唯一有淡水資源的重要島嶼。台灣當局除了派駐軍隊之外，還多次以太平島為目標進行過主權宣示活動，比如派出巡邏艇遠征太平島，實施年度性南海巡航任務，在太平島上修建機場，重要政治人物登陸太平島等。

　　南海諸島及海域主權歸屬中國，行政管轄權由中國海南省或台灣地區高雄市具體控制。但是，這一地區畢竟在地理上與祖國大陸的距離相對遙遠，在實施有效管轄方面確有一定難度，這就給了周邊國家覬覦中國權益的機會。其實最早在1948年，菲律賓人克洛瑪聲稱發現了「既無所屬又無居民」的「無主自由土」，即「卡拉揚群島」（包括了南海群島中重要島嶼如南威島、太平島嶼、中業島等），就是因為當時的中國政府無力進行實際的管轄所導致的。1988年之前，中國的版圖雖然南達南海的曾母暗沙，但實際上沒有佔據南海群島的任何一個島嶼或島礁，中越南沙海戰之後才收復了被侵佔的永署、赤瓜等6個島礁，填補了中國對南沙群島實際控制的空白。可見，只有主權主張而缺乏實際管轄的國家主權是易受攻擊的，象徵性的主權宣示和事後的外交抗議遠遠不夠，必須有足夠強的國家實力，保障在該地區的軍事與政治存在。

　　因此，台海兩岸在南海特定島嶼與海域的軍事存在和行政管轄，既是國家主權的重要象徵，也是國家利益的有效保障。這種實際的主權行使，不僅是維護中國主權的基礎，也是兩岸合作的基礎。假設台灣並沒有管轄著南海諸島中的任何地區，所謂的兩岸合作就無從談起，因為缺乏應有的物質條件。

　　3、共同維護中國主權的合作經歷

　　兩岸在共同維護南海權益方面有過多次默契與合作，這為兩岸未來的合作提供了很好的歷史條件。

　　 1988年，在中國收復被越南佔領的南沙島嶼的激戰中，中國南海艦隊編隊到達南沙群島海域。在編隊行至太平島附近海面時，拉響了汽笛，向駐守太平島的台灣海軍官兵致意。經國民黨駐太平島守軍的默許，編隊所有艦艇在島上停住一個星期，補充了淡水和主副食品，並藉此瞭解越軍在各礁盤上的活動情況，尋找登礁和應敵的突破口。

　　實際上，不管是台灣方面對東沙、中沙兩群島和南沙的太平島行使主權（以「中華民國」的名義），還是中國政府對西沙群島行使主權，雙方都沒有就對方的行為表示抗議，對於其他南海周邊國家在南沙群島搶奪島礁和提出所謂

　　「主權要求」的行徑，雙方也共同地嚴加譴責和抗議。3這本質上就是對一個中國原則的共識。

　　在印尼邀請中國大陸參加南海會議期間，中國就對台灣希望介入南海事務的問題清楚表明了態度，即基於南海會議為民間性質的安全對話機制這一現狀，在台灣屬於中國的組成部分這一諒解下，同意台灣參與會議。最後，在中國的同意下，台灣得以參與非官方的「南海會議」和「南海技術工作小組會議」。

　　4、南海政策與立場的相似性。

　　在目前兩岸分治的情況下，雙方在由誰代表中國行使南海主權這一問題上一直沒有共識。但是，在一個中國原則之下，雙方在南海問題上的具體立場和主張都很接近，這是雙方進行合作的重要政策基礎。

　　陳水扁時期，台灣當局強調南海資源的保護，目的希望以一個獨立的「主權國家」身份參與南海對話與合作，因此，對中國的南海主權並不強調，少有以「中華民國政府」名義申張主權。國民黨重新執政後，調整了對南海事務的立場，不斷重申「中華民國」對南海的主權與共同開發立場，這是一個積極的信息。兩岸在政策上的相似性表現在，都聲明自己代表中國來主張對南海的主權，認為「南海歷史性水域界線內的海域為中國管轄的海域，中國擁有一切權益。」對於出現的主權和其他爭端，都主張以和平方式解決。東盟國家由此認為它們所面對的是「一種對立的立場」，而不是兩種立場，都傾向於將二者定位為一國兩方。

　　在南海問題上，海峽兩岸都表示在維護中國主權原則下，可以與相關國家合作開發這一海域。中國政府處理南海問題的基本依據是鄧小平的「主權在我，擱置爭議，共同開發」的思想，1990年中國正式提出了「擱置爭議，共同開發」的主張，反對將主權問題列入各種官方磋商機制或非官方論壇。而台灣「外交部」也在1992年5月正式表示要「以國際共同開發方式，充分運用南海資源，至於主權問題，則可避而不談」。41994年台灣《南海政策綱領》中的立場是，主張中國在南海歷史性水域內擁有主權，堅持主權的前提下支持以合作、和平方式解決南海爭端，這與大陸的基本原則是一致的。在這之後，台灣地區領導人也多次表示台灣將以共同開發資源的方式，設法消除南海潛在衝突因素，5提出撇開主權問題，以合作方式，由各相關國家共同出資組成一個公司形態的組織，共同發展。6

　　在以化解南海領土爭端、探討合作途徑為主旨的國際間非官方論壇上，兩岸都是積極而重要的參與者。兩岸同時參與了「南海會議」，「南海會議」上達成的共識應該也反映了兩岸共同的判斷，即合作區域以整個南海為範疇，各方代表同意避開主權爭議而共同開發。台灣因不具有「主權國家」的地位被排除在《南海各方行為宣言》之外，但通過和平理性的協商，防止區域內武力衝突等宣言宗旨也是符合台灣利益的，其領導人也曾發表過講話，接受《南海各方行為宣言》，希望參與正在研擬中的《南海行為準則》。

　　　　兩岸在南海問題上的合作開發模式

　　當海峽兩岸重新回到一個中國框架內之時，它們原本分別面對南海爭端的情形現在有了轉變的契機。然而，南海問題高度複雜，不同性質、不同層次的問題交織其中，兩岸合作應該具有層次性，應該區別不同性質的問題。尤其是海峽兩岸對中國主權的基本立場不同，國際法律地位不同，談兩岸在南海問題的合作更應該考慮兩岸的地位和相互關係狀況。兩岸在南海問題上的合作有兩層涵義：一是共同維護中國主權；二是南海資源的合作開發。

　　中國（大陸與台灣）與周邊國家之間的南海爭端，主要涉及領土主權歸屬和經濟權益合理劃分兩個層次的問題，兩岸之間的合作模式應該基於這種層次性而謹慎設計。一方面，在領土主權層次上，兩岸內部在互不否認對方和承認分治現狀的前提下，保留關於主權代表者的分歧，但必須堅持「一個中國」的基本原則，以保障南海主權在歸屬問題上的對外一致性，即對外堅持南海主權歸屬中國。至於主權的行使由兩岸之間的哪一方主持，那是兩岸之間的事務，與他國無涉。在這?，必須注意的是，台海兩岸的國際法律地位已從法理和事實上表明，唯有中華人民共和國政府才有資格代表中國維護中國的領土權益，在兩岸沒有達成相關協議之前，台灣當局的對於全中國主權的任何主張都是中國政府不能支持的，也不能被已經同中國建交的相關國家接受。因此，台灣作為中國的一個特殊地區不能代表中國發揮國際法的作用，即便它希望維護國家主權，堅持南海歷史性權益，它單方面（以「中華民國」名義）對南海地區的主權主張都難以得到國際社會的承認。

　　另一方面，在海洋權益合理分配的層次上，可考慮兩步合作模式：第一步，確定原則。根據區域地理的界線，在中國主權範圍內的中國大陸與台灣地區，根據有關國際公約規定，堅決維護「南海諸島嶼及其12海浬領海範圍」內的海洋權益，不存在與他國分享的問題；對於「U形線內的歷史性水域」，兩岸作為一方，按照歷史證據的輕重，享有有關海洋權益的優先權，在與他國存在爭端的地區，「擱置爭議」，尋求「共同開發」。而對於「U形線」之外的其他南海區域，根據《聯合國海洋法公約》，兩岸和其他爭議國完全平等地參與海洋權益的分配，共同開發。7第二步，具體合作。兩岸基於共同利益，優先對漁業資源進行共同管理，進而對非生物資源進行合作開發。南海資源主要有兩大類，一是作為生物資源的漁業資源，一是作為非生物資源的石油、天燃氣資源。前者較易在兩岸與南海周邊國家之間進行合作，漁業資源具有洄遊性和再生性，如果某一方過度利用則資源就有可能枯竭，這點共識較易獲得，因此對生物資源進行合作性質的養護和管理具有可行性和迫切性。而後者具有獨佔性和不可再生性，勘探和開發行為具有敏感性和衝突性，在缺乏互信和諒解的情況下，合作極不易實現。8兩岸首先應該在相互之間建立互信與共識，才談得上對這種非生物資源的合作開發。

　　這種分層次、分步驟的合作模式要獲得成功，必須建立兩岸間的共識，這包括，（一）要建立共同維權意識。維護中國在南海地區的主權，需要兩岸共同努力，有默契，有配合，以一種聲音說話。不過，鑒於台灣特殊的國際地位，它在這方面的作用相當有限，在維護國家主權層次上的兩岸合作應以中國大陸為主導。（二）要建立共同利益思想。台灣要正視中國大陸在開發合作中的主導地位，大陸則應該充分考慮台灣在這一地區的經濟利益和資源分享權，必要時，大陸方面應有所相讓；畢竟台灣和大陸一樣急需南海的漁業資源和南海的石油、天然氣資源。

　　在兩岸南海合作問題上，國內有學者建議，在兩岸關係步入和平發展的軌道以來，海峽兩岸應該將南海問題列入兩岸協商議程，共同成立「南海事務協調小組」，共同維護中華民族利益、維護中國的主權和領海完整，對兩岸關係自身的發展而言，還可以化解敵意，為兩岸軍事安全互信機制的建立創造條件。9考慮到當前時期兩岸關係和南海問題的不同形勢，類似建議對於兩者健康正向的發展都是有意義的。

　　　　複雜性的考量

　　南海問題與兩岸關係問題是兩個非常複雜和敏感的戰略性問題，將兩個存在著重大對抗性關係的問題聯繫在一起處理，是否是一個明智的做法，這需要進行風險評估。無疑，這兩個問題都是中國政府需要慎重處理的，對於中國的和平發展都具有重要意義。在兩岸關係對抗時期，南海問題與兩岸關係問題分開處理可以分解壓力、避免不良的情形更加惡化。而在兩岸關係緩和好轉的時期，從戰略效度而言，可以同時推動兩個問題朝好的方面、積極的方面發展。畢竟，南海問題和兩岸關係事實上已經不可避免地聯繫在了一起，我們在戰略思維上難以把它們完全隔離開。

　　然而，不管是南海問題還是兩岸關係問題，都必須放到中國整體發展戰略中去考慮。

　　一方面，要清醒認識南海事務在兩岸關係中的地位。

　　兩岸關係問題是在中國主權框架內處理的內部事務，南海問題則涉及中國主權與他國主權之間的多邊爭端，問題的性質不同，層次不同，有必要區別處理。中國的南海主權只是兩岸之間可能達成共識和尋求共同利益的領域之一，兩岸關係在政治、經濟、軍事甚至涉外事務等其他方面有許多重大問題需要解決，因此應該著眼於兩岸關係中的最重大問題，兩岸在南海事務中的合作必須依據有利的時機、條件和可能性而展開；應該具有相當的彈性，充分考慮到台灣政治生態的特點，對未來兩岸關係的可能變化要有所準備。

　　台灣當局在南海事務中一度比較低調，但近期言行較為活躍。這一變化的戰略意味是什麼，需要認真考量。一直以來，台灣將參與南海問題的解決與參與合作開發等事務，定位在關係到台灣未來生存空間的拓展這一戰略高度。台灣的南海政策始終是以維護「國家安全」為戰略目標，希望通過參與南海區域合作，提升台灣在東南亞區域的影響與地位。這種戰略思路，即便是在馬英九執政時期也不會有太大改變。

　　此外，還有一個情況值得注意，即美國因素的介入。台灣和南海周邊一些國家如菲律賓等國之間就南沙主權有過爭執，但在美國有意推動下，台菲之間卻維持緊密的航空、航海協議。如台灣空運專隊每隔半年即往返於台菲之間，作為空軍戰略後方；而航海方面，台灣戰艦每年通過菲國水道，以熟悉周邊水域。10美國安全研究中心亞洲研究部還曾向台灣當局發出一份內部報告，警告「中國大陸可能奇襲台灣附屬小島」，這份帶有挑撥性質的報告，致使台灣軍方十分緊張，考慮是否要加強太平島的防務。11

　　總的來說，南海事務並非當前兩岸關係中的最重大、最緊迫議題；台灣的南海政策有著以「國家安全」為核心的歷史延續性，台灣與南海周邊國家保持既對抗又合作的歷史關係，而美國因素的捲入更增加了該地區的複雜性。對於這些情況，我們在推動兩岸合作的過程應該有清醒的認識。

　　另一方面，冷靜考量南海主權爭端中的重大主題。

　　在南海問題上，中國要面對的最重大問題不是兩岸關係，而是如何妥善處理與東盟國家關係。兩岸關係的和平發展有助於中國在南海問題上更強有力地以一種聲音說話，但中國在南海事務中增強影響力和發言權的同時，更應該考慮如何保障中國國家利益，如何解決與有關國家的主權爭執和利益糾紛。

　　南海局勢涉及東盟地緣政治、美日強權介入、戰略航道控制，戰略物資開發等重大問題，每項問題後面都包含著極其複雜的戰略利益。中國面對的最主要困擾，是在強權有意操縱下，菲律賓、越南、馬來西亞等國對中國南海主權的挑戰，以及各方對爭端解決方案的意見分歧。事實上，中國提出的「共同開發」策略遠沒有落實到戰略執行層面，南海仍然是各種民族主義情緒宣洩的平台，仍然交織著各種外交糾紛、政治衝突甚至軍事對抗。

　　就中國國家整體發展所需要的周邊環境而言，中國與東盟的關係、包括南海問題的妥善解決至關重要。中國與東盟經濟關係日益緊密，與東盟進行武力對抗對中國並不利，因此，從國家利益的需要出發，中國並不希望使得問題擴大化、嚴重化，南海問題的解決重心在經濟、政治和外交，軍事行動只是一種等而下之的手段，中國始終認為最後問題的解決還是要通過談判解決。正是基於這種考慮，中國在今年年初派出漁政船而非軍艦到南海宣示主權，同時為漁船護航。

　　中國在南海爭端中面對的重大挑戰，是如何既維護中國在南海的主權和海洋權益，同時又能對南海資源進行合作開發，繼續維持中國與東盟之間緊密的經濟關係。在這個挑戰面前，兩岸關係的和平發展有助於推動南海問題向積極的方向發展，但其作用並非決定性的。

　　1 黃嘉樹、林紅：《兩岸「外交戰」——美國因素制約下的國際涉台問題研究》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第215頁。

　　2 吳士存、朱華友：《聚焦南海 地緣政治.資源.航道》，北京：中國經濟出版社，2009年,第226頁。

　　3 戎振華、鄒琿，「台灣南海政策評析」，載於《艦載武器》，2004年第一期，第80頁。

　　4 台灣《世界日報》，1992年5月28日。

　　5 台灣《聯合報》，1993年4月1日。

　　6 台灣《經濟日報》，1994年11月9日。

　　7 傅崑成：《中國與南中國海問題》，台北：問津堂書局，2007年，第337頁。

　　8 吳士存、朱華友：《聚焦南海 地緣政治.資源.航道》，北京：中國經濟出版社，2009年，第241頁。

　　9 王建民：「台當局強化南海主權立場 兩岸合作維權有助互信」，中國網2009年4月1日。

　 10 張友驊：「從台灣視角看南海風雲」，《南方人物周刊》，2009年4月2日。

　 11 鄭澤民：「太平島嶼建機場，台灣當局又耍新招」，《世界知識》，2006年第4期，第47頁。

兩岸共用太平島的話, 南沙群島的防禦問題將迎刃而解....

兩岸關係的和平發展有助於推動南海問題向積極的方向發展