大部門體制改革切中時弊 權力適度集中保障效率

北京，西城區月壇北街25號，臨街的白色小樓剛剛粉刷一新。這裡是中國拍賣協會和中國商業聯合會的駐地。上世紀90年代前，這裡是權重一時的物資部所在地，在計劃經濟時代，物資短缺，物資部管著全國的物資調運和分配。如今物資調配主要由市場自身調控，物資部已經在1994年被合併到其他部委。


  
來往於拍賣協會和商業聯合會的，多是相關行業的商企人員。拍賣已經成為越來越多的政府購買以及民間高檔物品交易的一個重要方式，中拍協目前的主要工作就是組織加入協會的拍賣企業制定出一套有效的行業標準。

月壇北街25號小樓的變化，正是國家部委改革調整的一個縮影。隨著市場經濟的發展，把政府的部分職權分離出來交給社會，加快行政體制改革、合併部委已是政治體制改革的一個方向。

十七大報告提出「加快行政管理體制改革、建設服務型政府。加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。」根據報告精神大部門改革已作為發展民主政治、推動政治體制改革的重要一環。

大部門體制改革：切中時弊

改革開放30年來，國務院已經進行了五輪政府機構改革，分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行。這幾次改革都致力於由傳統計劃經濟體制下政府管理模式轉向市場經濟時代強化社會管理和公共服務的模式。精簡部門，放權於社會機構是貫穿於五輪機構改革的一個精神。然而，幾輪改革下來，國務院的部門機構相較於英、美、法、日等國政府仍然偏多。而且一度陷入精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的怪圈。

現在國務院組成部門有28個，特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業單位14個，另外還有100多個議事協調機構。可是在市場經濟發達的國家，政府組成部門一般都沒有這麼多。比如美國的部級機構只有15個、英國18個、加拿大19個、澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。

中國人民大學法學院李元起教授認為，中國人口雖然多，但政府機構的數量並不與人口成正相關比例，一般而言，政府機構數量與社會經濟發展程度成正相關比例。相較於市場經濟發達國家，我國政府機構過多已成為黨和政府以及社會各界的共識。

李元起從三個方面概括了當前行政體制存在的問題：機構重疊，人員冗雜；權責不清，行政成本高；各部門重自身利益，缺乏全局和長遠眼光。三個方面存在的問題導致了政出多門，無人負責，對部門有利益的事務搶著管，沒利益的事務視而不見。

就醫藥產業而言，衛生部門可以管，產品質量監督部門可以管，甚至交通運輸部門也可以管。再比如，出了一起交通事故，公安部門可以管，公路交通部門可以管，高速公路管理部門也可以管，甚至為了收取罰款，曾經出現過公安部門和高速公路管理部門爭著管的事情。然而當面臨百姓急需解決而又和部門利益無關或者需要承擔責任的時候，各個管理部門就會紛紛退縮，松花江污染事件暴發后，工商、環保、稅務等部門的聲音一度消失，就是一個極端的例子。

李元起認為，行政部門歷來較多的一個重要原因就是中國傳統文化中有一種觀念：認為天下事都應由政府管理、主持。這種觀念與蘇聯計劃經濟思想結合后，就出現了建國後部委眾多的歷史現實。而前幾次精簡部門，如同行業協會一樣的公共服務機構尚未建立是行政機構精簡后又得以膨脹的現實原因。

大部門體制改革：在規劃中前行

如同治療一個創口，首先需要消炎，這能最為迅速地滿足傷者的止痛需求，也是進一步治療的基矗目前國家正提倡建立服務型政府，政治體制改革也必然選擇與人民利益最密切的地方下手。相對於權力和司法機構，整個政治體制改革中，行政與人民利益關係最為密切，因此政治體制改革將先在行政體制改革方面著力最大。

就經濟層面而言，從外部講，我國2001年加入WTO，WTO本身大體上就是一套推進自由貿易和自由市場的規則體系。這些規則旨在為貨物、服務、人員、資本在全球範圍內的自由流動創造條件，這要求中國加速行政體制改革。大部門改革通過精簡機構可以有效減少政府對微觀經濟領域的干預。

從我國經濟領域的市場化而言，隨著發展程度越來越高，需要政府對市場的監管作到統籌規劃、總攬全局。就如當前調控房價問題，如果規劃、建設、國土部門各行其政，看似都為房價下降而努力，卻可能導致房價只調不降，而如果加強不同部門的協調和溝通，這種問題就可以化解。再比如長期以來難以管好的食品安全領域，就是因為有衛生部、農業部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局等部門多頭管理，政策之間不能良好配合，甚至相互抵消。大部門改革利於宏觀、長期、穩定政策的出台。

國家行政學院公共行政教研室主任汪玉凱認為，大部門改革，就是把業務相似、職能相近的部門進行合併，集中由一個大部門統一行使。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和許可權衝突，簡化公務手續；另一方面也可以減少橫向協調困難，裁撤議事協調機構，有利於建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。

十七大報告提出「抓緊制定行政管理體制改革總體方案」的要求，也提出了改革的基本原則是轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能。而改革的總體目標則是形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，大部門改革無疑與這一思路吻合。

針對大部門改革，有專家建議多種部委整合模式：設立國土建設部整合原有的區劃、規劃、建設、國土資源部門；設立大農業部整合農業、糧食、林業部門；設立大交通部整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政等部門；設立能源部，整合國家發改委、國資委、國土資源部、水利部、電監委中有關能源的職能，以及統領中石油、中石化、中海油、國家電網等國有能源巨頭。事實上，2003年國家設立商務部，將原外經貿部、國內貿易部以及原國家計委、國家經貿委的部分職能整合組建，有評論認為是國家機構大部門改革的先聲。

大部門體制改革：可以參考的原則

大部門改革，有哪些原則可以參考？李元起認為應遵循的一個重要原則是部門整合應遵循憲法和法律的程序，把改革、精簡、合併的精神和原則以及相關精神形成法律條文一以貫之，不因政府和國家領導人的更換而改變，這樣可以保證改革的穩定性、長期性和成功的可能性。

此外，大部制改革的精神要明確，管得少而恰當的政府才是好政府。改革會觸及體制內的深層次問題，涉及諸多部門利益以及公務員隊伍的穩定，所以不能一蹴而就，應堅持漸進式的改革思路，把握改革時機，成熟一項推出一項。尤其要引導、加強社會組織機構建設，讓社會組織逐漸承擔起被精簡的政府機構職能，如果社會組織沒有發展起來，並承擔起應有的使命，那麼被精簡、合併的機構仍然有重新膨脹的可能。

大部門改革作為行政體制改革的一部分，李元起認為應放在整個政治體制改革範疇內思考，權力、司法機構改革應配合行政體制改革逐步推進。從行政體制改革開始逐步推進整個政治體制改革是個可行的思路，反過來講，單一的行政機構改革，沒有相應的權力、司法機構改革配合，這樣的改革最終也是很難成功的。

值得一提的是，大部門無疑意味著權力的集中。李元起教授認為集權不等同於專制，也不等同於暴政，一定程度的集權是效率的保障，也符合馬克思主義民主集中制的思想，只是權力也需要受到有效的制約。十七大報告這樣論述完善權力的制約和監督機制：「堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」。可以想見，加強對權力的制約，特別是對領導幹部、人財物管理使用等關鍵崗位的監督和制約，也將是大部門改革需要考量的一個重要方面。(劉善偉)

（中國青年）