環保總局孤軍深入，「區域限批」威力不夠

柳如

       近日，國家環保總局祭出類似古代「連坐」制的「區域限批」政策，意在對無視國家環保政策和法律的地方和行業違法行為進行區域性限制。此舉一經推出，即獲得好評。環保總局也再現了利用落實科學發展觀契機，大膽創新的風格。但從1月底環保總局副局長潘岳通報的執行情況和媒體的報道看，仍然有相當一部分地方和企業根本無視環保總局的處罰，沒有關停整頓有關項目，中央電視台新聞節目中有關企業仍然黑煙直冒的鏡像，說明作為一項新制度，「區域限批」即無法律文本的直接支持，更無中央政令的保駕，清晰地顯現出人治社會狀態下制度創新的軟肋——如果沒有高層的命令，像「區域限批」這一類部門創造物，在地方現有政績觀面前，只能停擺。
   
    面對此種屢見不鮮的困境，國家環保總局似乎除了決心之外再無其他良策。1月31日，潘岳對媒體強調，今後「區域限批」與「行業限批」的內容與範圍將進一步擴大。下一步對未按期完成「十一五」二氧化硫總量和水污染物總量削減目標的地區或行業，對超過污染物總量控制指標、國家主要控制斷面不能滿足環境功能區劃要求的河流流域，對多次發生特大重大環境污染事故、環境風險隱患突出的行政區域，都將採取「區域限批」與「行業限批」政策。
   
    這一擴大的範圍，直指環境保護的核心工作，可見雖然尚有部分地方和企業無視「區域限批」的存在，但國家環保總局還是從大部分地區和企業的遵守中看到了希望。問題是希望究竟有多大，實在是一個難以判斷的問題。目前來看，潘岳的強調似乎更多地是在展示一種信念和決心。但國家環保部門的信念再堅定，決心再堅強，也難心撼動以GDP為核心構築的堅固政績保壘，更難以撼動他所指稱「特殊利益集團」所構築的堅固的現實利益鏈條：這條鏈條在製造著污染的同時，更把官員、企業和部分公眾鎖在一起，就算公眾處於獲利的未端和利益的最微小部分，但在目前的處境下，他們也寧願獲得那麼一點鈔票而不是美好的環境——許多環境事件暫時以贖賣結束糾紛而污染卻在繼續說明了這一點。
   
    當然，雖然公眾在自我短期利益面前可能會暫時選擇鈔票，但整個社會的環保氛圍正在形成，環保的確擁有來自公眾的支持，這也是環保部門面對利益集團的打壓而能夠屢掀風暴屢敗屢戰的另一個原因。潘岳自己也承認，「限批只是手段，落實科學發展觀，確保中央政令暢通，促進傳統產業升級，實現又好又快的可持續發展，才是我們真正的目的。『區域限批』最終能否變成宏觀調控的有效手段，取決於各部門的聯合行動，取決於地方政府和企業的觀念轉變，取決於地方環保部門和總局的齊心合力。否則，『限批』只能起一時之效而不能收長久之功。從更深的層面來講，『限批』只是環境監管部門行政權力的最大化使用而已。中國污染現狀的根本改變，中國環境問題的最終解決，不在於一個部門的幾次執法和幾項新政策，而在於體制與法律的真正改革，在於公眾監管力量的真正形成。環保總局將於春節后出台一系列促進公眾參與的法規，正是對這一目標做出的不懈努力。」
   
    這肯定是對的。但正如他的無數次分析一樣，對的並不一定就是有效的，尤其是像法律地位和公眾參與這種機制，非一日之功，而環境污染卻是一刻也沒有停滯，危機也正在爭分奪秒的形成甚至爆發。這個時候，雖然我們從理論上批駁人治社會的種種不好，但現實就是現實，中國環境問題的應急性解決，還是有賴於現實中英明的人治。僅有環保部門的孤軍奮戰，不可能收到太好的效果，正如南方周末的資深記者所說的：「在這嚴峻時刻，中央政府應該做點什麼了。」