中國之路--三農問題篇

作者：黨國英　　
　　紀念鄧小平南方講話十五周年
　　中國之路之三農問題篇
　　改革就是解放生產力，這是標準的官方改革哲學信條。解放生產力的重要方面是解放勞動要素或勞動者，這是經濟學的邏輯。
　　中國農村改革正是解放農民、減弱政府對農民和農村的直接控制的過程。農村發展的一切成績皆因解放農民；一切問題則皆因這種解放程度還很不夠。
　　農民的解放甚至成為中國經濟向前狂奔的最重要的引擎。改革產生的最大的資源配置效益就是因為農民從低效益的農業部門走到了現代城市經濟部門。農民工的工資由供過於求的國內勞動力市場決定，但城市經濟部門的產出收益卻由世界市場來決定，由此產生的巨大收益已經支撐中國經濟20年，再支撐20年也不算難。
　　爭論一直在低調進行
　　農村事務的低調門爭論有好處，也有壞處。好處是農村政策大體保持了連續性，學者的某些浪漫主義觀點不至於影響國家政策；壞處是某些農村政策的保守性也不容易得到糾正。
　　然而，除了有關政治家、官員和農村事務學者，其他領域的高端人士所關注的多是金錢堆積的領域，農村事務的爭論似乎成了技術含量低的小兒科話題。
　　中國農村改革爭論總在意識形態層面和技術化層面相結合的領域展開，有時候意識形態氣氛濃一些，有時候技術性強一些。但和其他領域的爭論相比，一個明顯特點是爭論調門不高。可以說關於農村改革的爭論與「第三次改革大爭論」沒有直接關聯。低調爭論原因在我看來頗有意思。農業是一個傳統產業，沒有多少官員們會說自己不懂農業，於是，學者的爭論不大能明顯影響政策。曾經有學者對某一時期糧食政策和農村金融政策提出不同看法，最後結局竟是學者緘默不語。金錢堆積的金融領域就不同了，因為政府不那麼自信，學者的調門就高了起來；調門高了可以從政府那裡爭到注意力。農村事務的低調門爭論有好處，也有壞處。好處是農村政策大體保持了連續性，學者的某些浪漫主義觀點不至於影響國家政策；壞處是某些農村政策的保守性也不容易得到糾正。
　　從1978年開始，對農村改革性質的根本懷疑從來沒有消除過。有幾位大學教授堅持認為人民公社制度似乎不那麼壞，土地承包制不那麼好。他們的主要理由是兩個：一是說人民公社時代有農田基本建設的輝煌成就；二是說現在有那麼幾個富裕村並沒有搞土地承包制。我們不敢恭維這種觀點。中國農民為學大寨付出了多大的代價？在我看來，考慮到那種巨大代價，我們寧願不要那些成就。至於富裕村的成因，還是資深農村政策專家段應碧先生說得好，富裕村之所以富裕不是因為他們沒有搞承包制，而是因為他們有了工業基礎后可以支撐集體耕作方式的低效率。顯然，反對改革的人士一旦被權力幻覺蒙住了雙眼，基本邏輯也完全不顧了。
土地承包制就完美無缺么？自然不是。我把承包制改革叫做「半截子」產權改革。據有關人士的回憶，前任人大常委會委員長萬里先生在推動安徽承包制改革之初，就打算下一步改革要把耕地還給農民，形成農民完整的土地財產權。幾年前黨內還有幾位退下來的老同志呼籲建立多元化的土地財產權，其中包括將宅基地和耕地的永久使用權劃歸農民所有。但是，目前農村土地政策還沒有進一步調整的跡象。留美經濟學家文貫中近些年撰文詳盡分析過建立農民土地財產權的好處，回答了一些持反對態度人士所提出的疑問，我看他的意見很有說服力。文貫中先生問我：這樣一種利國利民的政策為什麼就不能採用呢？是啊，誰能回答他呢？也許是漸進改革的步子還未能踏到這一步？
　　中國改革輝煌成就的一部分是農村變化和農民整體生活水平提高，其中土地承包制改革功不可沒。在啟動農村改革后的20多年裡，我國主要農產品大幅度增長，貧困人口由5億人以上減少到2000萬人左右。農村經濟結構調整取得顯著成績，重要糧食生產基地已經穩固形成，一大批農業龍頭企業迅速崛起，農業專業化獲得長足進步。近幾年城鄉經濟關係發生重大變化，農村城市化的速度顯著加快，農村人口的絕對數量按照每年1.6%的速度減少。這樣一個成就為世界歷史所罕見。
　　否定改革的先生們難道看不到農村的變化么？支持他們觀點的主要詰難之一是改革開放以後城鄉收入差距的擴大。是的，這是不好的現象。可是能用這個現象否定改革么？我看不能。我以為，城鄉收入差距擴大的根源在於農民隱性失業問題嚴重，農民有效工作時間大大少於城市居民。據我匡算，城鄉勞動力在勞動時間上的差距要大於收入上的差距，由此產生的收入差距本身是必然的。不合理的方面在於我們沒有採取更積極的城市化政策，沒有下力氣打通城鄉勞動市場的分割。所以，城鄉收入差距的擴大不是改革的失敗，而是改革的不夠。
　　中國農村在1988年開始試行村民自治制度，1998年全國人大正式通過了村民委員會組織法。這項改革從學術研究領域到社會大眾，從基層官員到高端決策者，有不少人付出了辛勤勞動，也取得了可觀成績。但同樣在這些範圍也有相當大的意見分歧。有位經濟學家平時幾乎不關注農村問題，但卻在一個場合否定村民自治的意義。還有人拿一些地方農民對選舉的冷漠與賄選現象的發生來否定這個改革的意義。這種意見受到研究者的批評，也為現實所否定。說實話，中國農民對新事物的理解和接受能力與城市居民並沒有重要差異，所以，否定中國農民對民主政治的需求和行動能力，就是否定在全中國發展民主政治的可能性。
　　中國農村改革對農村社會穩定的作用是積極的，還是消極的？這也是一個大是大非問題。正如一些學者的調查報告所反映的狀況，農村社會穩定形勢比較麻煩，有的地方形勢比較嚴峻。但平心而論，我們絕不能說改革之前的農村社會局勢更值得稱道。那種高度緊張型的穩定只有表面的平靜。改革之後我們感受到的不安定，重要原因是農民有了更多的表達自己權利的機會和空間，少數農民開始訴諸行動。例如，土地權利維護是農村社會衝突的一個重要方面，但我們該知道，在改革之前我們的政府佔有農民的土地何曾給過農民補償？
　　近些年關於農村改革還有一些技術層面上的爭論，如糧食生產平衡問題、農村環境問題、快速城市化的社會經濟承受能力問題等等。限於本文篇幅，這裡不再一一討論。
　　農村改革還有什麼難題？
　　農村事務看起來複雜，但換個角度看也很簡單，它歸根到底是一個農村生產力要素進一步解放的問題。土地、勞動和資本的市場沒有形成是一切問題的癥結所在

我們肯定農村改革的成就，絕不是說農村沒有問題。相反，農村改革任務還相當緊迫，要解決的問題還很多。農村事務看起來複雜，但換個角度看也很簡單，它歸根到底是一個農村生產力要素進一步解放的問題。土地、勞動和資本的市場沒有形成是一切問題的癥結所在。記得在幾年前的一次討論會上，一位資深農村研究學者竟說農村問題成堆是因為市場化改革搞壞了。我的看法剛好相反。試問，農村幾大生產要素哪一種被「市場化」了？國家的許多農村政策難落實，不得不經常使用行政手段干預農村經濟，不正是因為農村經濟市場化程度低么？
　　首先看土地要素。農村土地產權關係不清晰，未能建立保護農民土地財產權的法制基礎，以致農村土地承包管理和國家土地徵用中經常發生侵害農民土地財產權的現象。土地要素流動未能引入市場機制，農民利用土地的行為發生扭曲，土地資源成為地方政府樹立形象工程、攫取農民利益的手段，造成土地資源的嚴重浪費。按我依特別方法估算，建國以後所佔用的農民土地摺合成貨幣價值，總額應該在20萬億之上。目前，在國家實行「世界上最嚴格」的土地管理制度的情況下，亂占濫用土地問題還是得不到解決，基本原因是土地的初級使用價格完全不能反映土地資源的稀缺性，合理的定價機制不存在。
　　其次看農村的勞動力市場。我們驚嘆中國農民在重重限制之下走出家門、走向城市、為自己的未來努力奮鬥的精神。近幾年國家政策有了大調整，特別是今年國務院57號文件在維護農民工權益方面又邁出了重要一步。但是，從總體上看，國家仍未能確立積極的城市化政策，戶籍制度改革嚴重滯后，農民工權益仍受到廣泛侵害，農村剩餘勞動力轉移障礙未能根本消除。城鄉就業市場不統一，農村居民和城市居民就業機會不平等，農民在各類勞動市場上受到廣泛歧視。
　　再看農村資本市場。這個領域幾乎是一片荒蕪。當年農村合作基金會退出舞台之後，各大商業銀行也陸續在不同程度上告別鄉村地區，農村信用社也未能承擔支援農村發展的重任。只是今年國家才出台了一系列支持農村金融發展的新政策，開始放活農村資本市場。
　　此外，農村鄉鎮公共管理體制不適應農村發展的需要，鄉鎮政府機構和事業單位的職責不清，公務活動效率不高。省以下的分稅制體制尚不完善，導致產糧地區縣鄉財政困難，政府債台高築，特別是落後地區的縣鄉政府財政難以為繼，嚴重製約農村公共服務有效開展。農村社會保障體系不完善，農民社會保障水平遠遠低於城市居民水平。國家「五保戶」扶助政策、農民「低保」政策、特困戶救助政策以及扶貧政策政出多門，缺乏統籌協調。國家支持農業的體制機制尚不健全，農業投入管理問題嚴重，投入主體的「缺位」和「越位」並存，投入效率不高，農民仍未平等地享有公共財政的福利。
　　在市場化基礎上扶持農業
　　首先要下決心解決「半截子產權改革」問題，深化農村土地制度改革，充分保障農民土地財產權，健全土地流轉秩序。規範土地的商業性交易和公共部門的徵用行為。
　　今後農村改革的基本任務仍然是解放農民，解放農村生產力。政府工作的核心應該是堅定不移地把農村市場化改革進行到底，在市場化基礎上建立國家扶持農業的政策體系。
首先要下決心解決「半截子產權改革」問題，深化農村土地制度改革，充分保障農民土地財產權，健全土地流轉秩序。與各項漸進改革政策相銜接，可以考慮延長土地承包年限到100年，待條件成熟以後，進一步深化所有權改革。設立土地法庭，擴大法院對土地民事糾紛的管轄範圍。借鑒發達國家的經驗，制定土地(或土地使用權)交易價格條例，規範土地的商業性交易和公共部門的徵用行為。要保證土地開發商按照競爭性價格獲得土地使用權。採取更積極的措施建立失地農民的社會保障制度。土地承包權的流轉要進一步市場化，但國家在一定時期里要規定農業土地使用規模的最高限。
　　其次要儘快統一城鄉勞動力市場，實行更積極的城市化政策，減輕農村隱蔽性失業狀況，加速農村剩餘勞動力的轉移。儘快取消現存城鄉分割的戶籍制度，建立不含身份歧視的城鄉統一的人口登記制度。將是否擁有或使用城市「標準住房」作為城市居民登記的唯一條件。部署由戶籍制度改革引起的城鄉利益關係調整工作，逐步實現城鄉居民的社會權利平等。
　　在堅持現有農村金融改革方針的同時，今後要著力提高農民對金融服務的需求能力，實現農村金融市場供需雙方的有效對接。「物權法」立法要解放思想，允許農民的土地承包權成為貸款抵押物，金融監管部門要制定出有利於農民保護土地財產權的抵押條例。
　　在建立農村要素市場的同時，要完善國家支援農業政策，建立國家支援農業的長效機制。建立國家財政、金融和保險三足鼎立的支農體系。完善省以下的分稅制，通過法制建立健全省市政府對農業主產縣的財政支持機制。在加大國家財政支農力度的同時，要整合財政支農資源，改變支農渠道「缺位」與「越位」並存、支農項目過多過小、細碎分割的問題。要堅持公平正義原則，通過循序漸進的改革措施讓公共財政服務範圍全面覆蓋農村社會。
　　完善鄉村治理結構，提高鄉村治理水平。儘快修訂《村民委員會組織法》，完善選舉程序和罷免程序。村級公共機構設置要給地方一定的自主權。鄉鎮事業單位可以通過市場化、社會化和收歸上級政府直接管理等多種途徑從政府序列中剝離出來。農業技術推廣方面的單位可以直接歸全國農業大學系統垂直控制，國家將農業科技推廣的經費全部撥付有關農業大學。允許合作社介入農民權利維護工作，把農民維權事務納入社會主流渠道。積極發育農村民間組織，包括農民的經濟組織和社會組織，由這些組織承擔一部分公共管理工作，國家財政支農的部分任務可以委託這些組織完成。(作者為中國社科院農村發展研究所研究員)
　　來源：南方報業集團