四中全會後 中央權力結構或有變

　　在大家眼巴巴看著新華社那斷斷續續的微博播報中，四中全會《決定》全文終於揭曉。這一萬六千餘字將奠定未來法治中國建設的新格局。與三中全會類似，《決定》全文的力度遠超預期；制度設計和安排，亦是具體可行。

　　中央層面的決定，影響的是整個中國大局。解讀這份全文，或可「入乎其內」，依據這180多項內容，條分縷析，逐條解讀；也可以「出乎其外」，跳出《決定》看《決定》，冷眼看客，高空解讀。

　　閑話不多說，進入正題。這份解讀採用的是第二種方式，不解讀具體的條文，而是根據《決定》來看未來的權力結構變局。

　　一般來說，政治權力結構有縱向結構和橫向結構之分。

　　先來看縱向結構。縱向結構中，在我國，最重要的結構是黨政結構，也就是執政黨與行政機關之間的關係。蘇聯在一國率先建成社會主義之後，奠定了社會主義國家的黨國結構，即黨政合一。我國基本上也沿襲了蘇聯的這種模式。在80年代曾短暫出現過黨政分離的改革，不過又迅速回歸到了黨政合一的政治體制軌道上來。　　黨政合一，最大的問題是黨如何領導。換言之，最大的問題不是黨要不要領導行政，而是黨怎樣領導行政。前者，按照四中全會的說法，是憲法予以確立的。四中全會，以憲法出場解決了黨政合一的法理基礎。而後者才是這次全會要解決的重點。《決定》確認了黨的領導方式，即「依法執政」和「總攬全局、協調各方」。

　　「依法執政」是要求黨的領導必須程序化、規範化和制度化，要按程序辦事，針對的是「一把手」說得算的漏洞。「總攬全局、協調各方」是要求黨在領導上，主要是政治領導，把方向、把政治，針對的是以黨代政。對黨政關係的這些規定，將讓以言代法、以權壓法、徇私枉法現象得到糾正。

　　縱向的第二個方面是央地關係，也就是中央和地方的權力劃分。可以看看《決定》的具體內容。在立法上，要求立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定；黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改；法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。在執法上，要求強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權。在司法上，司法權早在之前就已界定為中央事權。　　說了這麼多，一言以蔽之，就是要強化中央權威。事實上，在改革進入「深水區」階段，「硬骨頭」要啃，「險灘」要涉，沒有足夠的中央權威，改革是沒法落實下去的。同時，中央的權力也並非沒有約束，這個約束就是法，也就是說，即使中央要推進改革，也是要按規章、法律來辦事。

　　從縱向結構來看，中央將承擔更多的法治責任。與之配套的財稅體制改革，按照事權與支出責任相配套的原則，或有可能強化中央財政收入。　　再從橫向結構來看。四中全會將立法和司法提到了一定的高度。與立法權相對應的，是人大。人大將成為主導立法的核心機構。立法權重要性的提升和對憲法解釋的強調，也將使人大擺脫「橡皮圖章」的尷尬，

　　人大的立法、監督作用將落到實處。

　　而司法權，被公檢法三家共享，外加政法委，政法委書記在退出政治局常委之後，一度被外界視為降格的標誌。實際不然，在不少地方，政法委仍由黨委副書記兼任，仍屬於常委。只是政法委書記與公安局局長，兩者不再由同一人兼任。這次四中全會明確指出「政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持」，更是肯定了政法委的作用，確認了政法委在地方不會降格，亦不會取消，只是工作重點有所轉變，不再事無巨細、事必躬親，而是主抓政治。而公檢法三家，則將擁有更大的獨立性，在獨立取證、辦案、審案方面，將會受到保護。

　　政府方面，行政權力約束越來越緊。從權力清單，到責任清單，四中全會以中央決議的形式確認了行政體制改革的方向，即：法無授權不可為、法定責任必須為和公開透明；

　　前者使權力有了明確的目錄依據，而後者則使得監督更為嚴格，問責更有針對。

　　另外一個值得關注的是政協。與習近平在政協的講話相呼應，《決定》要求加強「協商民主制度建設」。遇事多商量、做事多商量，政協的作用將會增強。