陶短房:成功的國際制裁什麼樣？

陶短房 獨立學者、非洲問題專家

　　二戰前共發生過11次經濟制裁，平均每5年0.44次；冷戰期間即1945-1990年發生116次經濟制裁，平均每5年2.58次；冷戰後截止2005年共發生57次經濟制裁，平均每5年達3.8次。當戰爭的代價越來越大、尤其核平衡導致大國間的戰爭變得越來越難打響后，"不流血的戰爭"變得越來越頻繁。

　　所謂「制裁」通常指經濟制裁，涵蓋財政、金融、貿易等各領域，系指斷絕外交關係以外的非武力強制性措施，包括全面貿易中止、特定物資禁運、人員交流限制、金融資產凍結等等。

　　制裁的雛形  在中國，春秋時期齊桓公九合諸侯，約法五章：「毋壅泉，毋訖糴，毋易樹子，毋以妾為妻，毋使婦人與國事」，其中「毋訖糴」的意思，是各國不得阻止糧食自由貿易，這條章程列入盟約，表明「訖糴」即糧食貿易制裁，在當時已是常態；此後漫長的帝制年代里，歷朝君主都曾制定過各種五花八門的禁運措施，比如漢朝禁止漢人自由出境進入少數民族地區，宋、明、清代曾分別禁止過鐵器、稻種、藥材、書籍、錢幣等的出口，其中有些針對特定國家、民族的出口禁止，帶有經濟制裁的特徵。

　　在西方，公元前的腓尼基人就曾用海上封鎖和商業禁運手段對付小亞細亞和地中海沿岸的對手，希臘時代提洛同盟也曾分別對波斯帝國和伯羅奔尼撒同盟實施過商業制裁。到了中世紀，基督教世界和阿拉伯世界之間時戰時和，互相進行商業制裁成為家常便飯。

　　近現代制裁越來越多  擁有海軍力量的重商主義國家英國、美國，最先領悟了制裁的妙處，在第一次世界大戰以眾敗俱傷收場后，美國總統伍德羅.威爾遜痛定思痛，主張用經濟制裁替代武力制裁，來解決無法用和平談判解決的國際糾紛。

　　經濟歷史學家海倫娜.霍夫堡曾總結過1915-2008年間的國際經濟制裁，按照她的統計，二戰前共發生過11次經濟制裁，平均每5年0.44次；冷戰期間即1945-1990年發生116次經濟制裁，平均每5年2.58次；冷戰後截止2005年共發生57次經濟制裁，平均每5年達3.8次。

　　由此不難看出，當戰爭的代價越來越大、尤其核平衡導致大國間的戰爭變得越來越難打響后，「不流血的戰爭」變得越來越頻繁。冷戰前的制裁多以「群毆」為主，如「ABCD」（美國、英國、中國、荷蘭）在珍珠港事變前對日本的貿易制裁，兩次大戰間西方列強對中國非自衛性武器的禁運等等，冷戰後各國單獨行動的制裁變得常見起來，既有大國對小國、富國對窮國的制裁（如法國對象牙海岸、英國對辛巴威），也有小國對大國、窮國對富國的制裁（如盧安達對法國，委內瑞拉對美國）。

　　在冷戰期間，由於各強國間利用否決權的相互制約，儘管制裁頻繁，但由安理會領銜的制裁僅兩起（被制裁國分別為南羅得西亞和南非，都和種族隔離有關），而冷戰結束后的1990年至今，由安理會出面實施的制裁已有20多起，涉及國家包括伊拉克、南斯拉夫聯盟共和國、利比亞等19國。

　　制裁成功率33%  威爾遜曾樂觀預期，「沒有一個現代國家可以承受制裁壓力」，經濟制裁也的確曾起到過「不戰而屈人之兵」的作用。制裁「正面範例」，包括1956年第二次中東戰爭中美國針對英、法的制裁（迫使兩國從蘇伊士運河撤軍），1962年美國及其美洲盟國在「古巴導彈危機」中針對蘇聯駛往古巴船隻的「隔離檢疫」（迫使蘇聯從古巴撤出核武器），1981年美國對蘇聯、波蘭的制裁（迫使波蘭當局放鬆對團結工會的鎮壓）等等，這些制裁最終都達到或基本達到了制裁所想達到的目的，算是成功的。

　　但更多的卻是不成功的反例：

　　前述ABCD針對日本侵華的制裁，曾由英、美兩國提出三項目標：日軍撤出中國大陸，廢除軸心國條約，不承認國民政府外其它中國境內政權，但這三項條件無一被滿足；二戰後蘇聯為解決西柏林問題，勞師動眾製造了「柏林事件」，更修築了把整個西柏林包圍起來的柏林牆，「制裁」不可謂不嚴密，但「柏林事件」持續近1年一無所獲，柏林牆的豎立未能切斷東西德間的聯繫，其倒塌反倒引發整個東歐陣營的連鎖崩潰；美歐對蘇丹的制裁未能讓巴沙爾下台，英國對辛巴威的制裁也沒能逼退穆加貝；至於以制裁逼「棄核」就更無效——印、巴、伊朗、朝鮮等要麼根本不買賬，要麼壓根不承認有意製造核武器。

　　另一些制裁甚至變得形同「表演」，伊朗對歐盟的石油禁運（制裁）不去敢碰進口伊朗石油最多的希臘、義大利和西班牙，卻偏偏制裁了幾乎不進口伊朗石油的法國，和本身就是石油出口國的英國。

　　海倫娜.霍夫堡的統計稱，美國對中國制裁3次，蘇聯對中國制裁1次，美歐對蘇聯制裁9次，全部以失敗告終，而國際經濟研究所的數據則顯示，儘管制裁總數在不斷增加，但制裁效果卻依舊低迷，制裁成功率僅為33%左右。

　　制裁的成敗  伍德羅.威爾遜看似頗有道理的算計，緣何與事實如此大相徑庭

　　首先，在多元化社會，若達不成全面國際共識，制裁往往產生不了殺傷力，反倒便宜了競爭對象。如美國對阿盟、阿盟對美國的針對性制裁就是如此，阿盟有油在手，美國不買自有別人買，美國自己就有豐富石油儲備，又在拉美、非洲等地到處「播種」，不必在海灣國家一棵樹上弔死；再如西方對蘇丹的石油制裁，美歐對中國的軍火制裁，最終的結果，是讓中國、俄羅斯漁翁得利。

　　其次，敵意越高、關聯度越少的國家，制裁越難生效。美歐針對敘利亞的金融制裁就是如此，巴沙爾當局在歐美的金融資產和投資並不多，凍結資產之類「殺招」不痛不癢。與之相比，被美英金融掮客忽悠得在歐美大灑金錢的卡扎菲，就被同一招金融制裁整得好苦，而美國針對歐盟國家、日韓等盟國的制裁屢屢得手，奧妙就在於這些國家和美國經濟關聯度太高，且又處於弱勢。

　　第三，經濟結構完善、對外依賴度低的經濟體不容易被制裁壓垮，海倫娜.霍夫堡的統計顯示，發生在大國間的制裁共25起，成功僅1起，奧妙在於大國經濟「自循環」能力強，「抗擊打」能力高。而一些窮困、閉塞的小國因融入國際化經濟循環程度低下，或購買力差，制裁與否對他們的經濟運行也產生不了大的影響，國際社會針對塔利班的制裁無濟於事，奧妙便在於此。

　　第四，要價太高，對方寧願選擇抗拒。如美國針對中國人民幣匯率的制裁便是獅子大張口，中國倘接受，經濟將遭受嚴重衝擊，寧可承擔貿易戰風險也不敢「一步到位；再如巴沙爾已看透，阿拉伯聯盟針對敘利亞的制裁，目的就是想辦法趕自己下台，不想下台甚至送命，就只有咬牙死撐。

　　第五，實力堅強，不怕一戰。被ABCD制裁的日本便是如此，當它自覺繼續被制裁將導致經濟崩潰，吐出在華侵略利益又極不甘心，又自感羽翼豐滿、有實力冒險一搏時，「珍珠港事件」、偷襲新加坡和登陸菲律賓，就成為必然的選擇。

　　第六，借力打力，轉嫁危機。不少國家的領導人善於把制裁危機轉嫁給鄰國或本國平民，如歐美日針對朝鮮的制裁，最終便轉嫁到平民身上，而「先軍政治」保障下的朝鮮軍隊、政府和核項目卻不會傷筋動骨。

來源：網易 作者：陶短房 2012-03-19