大清海關貪不貪?

大清帝國唯一沒有貪污腐敗的衙門

洪振快 歷史學者

在中國歷史上，有不腐敗的官員，卻沒有不腐敗的衙門。如果說有官方機構而不腐敗的話，那大概只有一個——— 晚清的中國海關。

在晚清，中國海關因廉潔而著稱，甚至被認為是「世界行政管理史上的奇迹之一」。這個「奇迹」，是英國人赫德(Robert H art，1935—1911)締造的。赫德任海關總稅務司。所謂「總稅務司」，意即「總司海關稅務之事」，也就是全權負責管理海關事務。從1861年到 1908年，赫德掌握中國海關實際管理權達半個世紀之久。

晚清的中國海關也稱「洋關」、「新關」，與之相對的則是「常關」、「舊關」。「洋關」管理國際貿易，由赫德等洋人主持；「常關」管理國內貿易，仍由清政府官員主管。這是典型的「一國兩制」。兩種體制產生兩種績效：「洋關」高效廉潔，「常關」貪腐蔓延。

「洋關」的工作人員是全世界招聘的，其中的洋人稱為「洋員」，中國人則稱「華員」。在海關之內，無論是「洋員」還是「華員」，都能廉潔自守。與之相應的是，同是中國人，在「洋關」工作能廉潔自守，而在「常關」工作則個個腐敗。

同在中國的土地上，「洋關」廉潔而「常關」腐敗，中國人在「洋關」工作能廉潔而在「常關」工作則貪污腐敗，這個事實說明了一個道理：腐敗在中國是可以治理的，腐敗也不是因為中國人的素質差所致。腐敗，只能是制度使然。這樣，赫德打造廉潔「洋關」的經驗，就非常值得總結了。

在制度建設方面，赫德主要是借鑒英國經驗。當時的英國，高效廉潔的文官制度已經建立，而海關管理方面，英國更有完善的經驗可資借鑒。制定一套廉潔高效的制 度對英國人赫德來說並不是難事，中國海關總稅務司駐倫敦辦事處的負責人金登干（J.D .Cam pbell)可以幫助他完成。

制定製度並不是難事，關鍵的是執行問題。以選人、用人（即海關工作人員的選拔和考核）來說，不外遵循幾個原則——— 如因事設崗、以事擇人，選人嚴格、公開公正，嚴格管理、獎懲分明，如此等等。以人員選拔來說，赫德在選擇海關僱員時全球招考，公開選拔。當時在國內的招考 點，即有上海、九龍、廣州、大連、青島等處，此後倫敦也設置考點。招考是公開的，但要做到公正，關鍵的問題是赫德本人及海關高層管理人員不能任用私人。

赫德在廣州有位牧師朋友，他希望赫德能夠為其兒子喬治·俾士安排一個職位。赫德雖然礙於朋友的面子不好推辭，但他要求喬治·俾士到倫敦的辦事處報名參加考 試。赫德也的確把喬治·俾士的名字列在寄給金登乾的推薦報考名單之中了，但同時他也附上了自己的態度：「誰不符合我們的條件，就不錄用」。結果，這位倫敦 大學的畢業生，因條件不符而被淘汰。

赫德本人堅持原則不任用私人固然有利於海關用人的公正，但要使這種公正真正得到貫徹，還必須有杜絕干擾的能力，這必須享有不受任何掣肘的獨立用人權才能實 現，而赫德恰好爭取到了這個權力。1864年8月總理衙門頒布的《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》規定：「各關所有外國人幫辦稅務事宜，均由總稅務司募 請調派，其薪水如何增減，其調往各口以及應行撤退，均由總稅務司作主」，「各口稅務司系總稅務司所派委之員。各口稅務司、總辦、扦子手、頭目四項，若有不 妥，由總稅務司一人作主撤退」。赫德在用人上是有完全的獨立自主權的，這是他能夠打造廉潔的海關的重要基礎。


有了這樣的基礎，再借鑒英國海關內部防範貪污腐敗的管理制度，比如監督制度、會計制度、審計制度、巡視制度等等，再加上合理的薪酬福利制度和嚴明的獎懲制度，就使得海關職員不僅不能貪，也不需要貪，廉潔就有了保證。

但是，使海關廉潔的關鍵，不是海關內部的制度建設和有效監督，而是對於海關「一把手」的赫德本人如何監督的問題。「一把手」的腐敗才是反腐制度設計的核心。赫德本人的腐敗不能完全寄望於赫德的道德品質，而必須有監督使赫德本人也不能貪。

對於赫德來說，他必須面對來自多方面的監督，他在主觀上不會貪，在客觀上更不能貪。

赫德是中國政府的國際僱員(時稱「洋客卿」)，其地位非常微妙，他必須面對三個方面的壓力：一是來自中國政府的壓力。中國政府是有選擇自己的僱員的權力 的，如果赫德的工作不能讓中國政府滿意，那麼他的職位馬上會丟掉，所以赫德必須做中國政府的忠誠僱員，貪污腐敗的醜聞是絕對不能出現的。二是來自許多窺視 這一職位的其他國家的競爭對手的壓力。因為許多國家都想通過控制這個職位來操控中國，鞏固在華利益，特別是德國人，對這個職位一直虎視眈眈，所以赫德必須 面對外在壓力，不能因廉潔問題給人可乘之機。三是來自英國政府的壓力。赫德在中國的行為不是簡單的個人行為，而在一定程度上代表英國政府的利益，所以他不 能因自己的失誤而損害英國政府的利益，更不能使自己丑聞纏身，給英國政府丟臉。

在這三個方面的壓力之外，還有來自全社會的監督，包括新聞媒體——— 這個媒體還是全世界的，不僅有中國的民間媒體，還有英國和其他國家的，特別是那些想爭奪這個職位的那些國家的媒體，他們想必都巴不得赫德出點事情，好讓他們把事情放大，將赫德趕下台。

因此，赫德作為中國政府的國際僱員，必須面對來自各方面的壓力和監督，他不像大清帝國的其他官員，壓力和監督只是來自自己的上級。

赫德控制下的晚清中國海關的廉潔在二千餘年帝制中國的歷史上可以說是廣陵絕響，但是它的存在到底也說明了貪腐在中國也不是不能治理的。治理貪腐，技術性的 制度設計並非不重要，但它不是關鍵所在。晚清中國海關防止職員腐敗的制度設計就證明是科學和有效的，而到了100多年之後的今天，世界上有更多更好的經驗 可資借鑒，因此制定科學的反腐制度並不困難，但要讓這些制度真正落到實處、發揮效用卻很困難。反腐敗，非知之難，而行之難。

原載於《同舟共進》2010年第4期

（作者吳海勇 繫上海學者）

近期有作者推崇晚清西方列強操控下的中國海關，冠之以「大清帝國唯一沒有貪污腐敗的衙門」，並就此段歷史提煉歸納經驗：海關總稅務司赫德積極借鑒英倫管理制 度，且重秉公執行，既有內部監督機制，更有中、英及其他西方列強的外部監督，等等。作者所言有一定的根據和道理，只是這些並不足以確保赫德治下的海關與貪腐絕緣，從海關洋員為中國代辦參博事務暴露出來的貪污案例，即可窺斑見豹。

從1873 年維也納世博會起，赫德治下的大清海關開始為中國代辦參加世博會事務。截至1905年，海關共28次承辦中國赴海外參展活動，為中國融入世界起到一定的助 推作用，功不可沒。然而，海關「洋員」代辦參博展品，總離不了殖民主義的獵奇心態，每每不惜展示華族陋習，以取悅西方遊客，令中國人大丟其臉。參展華商更 因為辦博的海關洋員上下其手、傾軋盤剝、中飽私囊，成為雙重的受害者。

一般而言，弱勢 小群體的哀情很難聲聞天下。所幸步入20世紀，中國新興媒體漸起。1904年，剛剛創刊的《東方雜誌》高度關注此年聖路易斯世博會之中國利益，及時披露了 其間的貪腐問題。為改善義和團運動后的政府形象，清朝對那屆世博會予以空前重視，特派出溥倫貝子為正監督，並斥資75萬兩白銀作為參博經費。這筆巨款折換 成龍元，有170萬之多。較之往昔清朝用數萬兩銀子委託海關代辦參博活動，此次經費相當闊綽。然而，這回中國參展商的費用竟是一律自理，而以往都在公款開 銷之列。海關承辦參博展品耗去45萬龍元，而參展物品並無多大變化。另有45萬龍元，為洋副監柯樂爾（美國人，時任海關副稅司）、書記員巴士伯（法國人） 提走，竟不知派作何用。海關洋員如蠅嗜血，叮上中國參博這塊肥肉，貪腐之巨到了肆無忌憚的地步。

經 此曝光，全國震動，清廷對於海關代辦世博始起戒懼心理。接下來的1905年列日世博會，大清出使比利時欽差大臣楊兆鋆受命為中國參博大臣，加強了對參博海 關洋員的監管。很快，楊兆鋆發現了種種問題。海關洋員阿理嗣經手建造中國場館，耗銀6萬兩，理應很富餘了，阿理嗣卻說缺乏經費。備受海關洋員欺凌的參博華 商聯名上書外務部，要求撤換洋員阿理嗣。華商周懋功的上書，曆數阿理嗣的四大罪狀，其中之一便是濫耗公帑，潛台詞不言而喻。

不僅在世博會場的海關洋員，在華的海關洋員代辦參博事務也難逃貪腐的干係。楊兆鋆讓海關代購一些木質桌椅，以作世博會中國館的陳設，待貨物運到，儘是劣質產品。海關洋員的「貓膩」，昭然若揭。

正是在楊兆鋆的推動下，清廷終結了海關代辦中國參博權，此後改由商務部和外務部聯合酌核辦理。對此，不能完全歸罪於屬下的胡作非為，赫德亦難辭其咎。面對楊 兆鋆指摘阿理嗣的不當行為，赫德百般維護。雖未發現赫德從中漁利的有力證據，但是海關代辦中國參博期間，他一直對外宣稱是個人掏腰包替中國辦理參博事務， 這與實情不符。

事實上，赫德並未能把高尚堅持到底。他確曾一度堅持原則，嚴把僱員的進口關；但隨著個人地位的鞏固，他也為自己大開方便之門，將其弟、妻弟、外甥等一幫親友安插在海關「當差」。1908年，赫德離職回國休假，仍指派他的妻弟裴式楷代理總稅務司一職。

所 謂「晚清唯一廉潔衙門」的神話可以休矣。晚清帝國日落西山，政治急驟失序，貪腐文化盛行。西方人受雇於大清，在輸入一套先進管理制度的同時，並非一點都不看重自身利益。在晚清這口大染缸里，赫德等人怎能獨善其身、自始至終抑制私慾？同晚清其他衙門相較，洋人治下的海關，貪腐只是程度深淺、範圍廣狹以及貪腐主體的華洋之別而已。

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