關於美國的官員財產申報制度的兩篇文章

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官員的收入和財產申報制度是當前中國的一個熱點話題，胡總、溫總這一屆領導若能推出這一制度，那將是他們繼取消農業稅、取消學生學雜費、實行農民醫療保險之後的另一爭取民心的政績，而且這是比口號反腐和抬棺反腐更有說服力的反腐舉措。

很多愛「美」的人都極力推崇美國的官員財產申報制度，那麼這一制度到底是怎麼樣的呢？以下是兩篇不太一樣的文章，合在一起看比較全面些。

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1. 作者：短人 

政府倫理法最重要的內容現在列為美國法典第五篇的一部分，其中的核心是它的第一篇「聯邦政府官員財務申報公示規定」。其中規定，有義務申報財產的官員包括了立法部門、行政部門和司法部門。

行政部門需要公開財產申報的有：總統，副總統，政府行政部門行政15級及以上的官員，不在行政級別序列、但是基本工資等於或高於行政15級最低工資120%的官員（2011年GS-15級最低基本工資為99628美元，120%即是119554美元），前面所述沒有包括、但是並非公開招聘的、與制定政策有關職位的官員，前面所述沒有包括、但是由總統任命的委員會成員，軍職人員工資等於或高於O-7級者，政府各部門根據美國法典第五篇第3105節任命的法律顧問，郵政總局局長、副局長及郵政系統基本工資等於或高於行政15級最低工資120%的官員，其他經政府倫理辦公室主任認定的高級官員，政府倫理辦公室主任以及政府各部門倫理辦公室的主管官員。

立法部門需要公開財產申報的有：所有國會議員，國會僱員其基本工資等於或高於行政15級最低工資120%者，如果某位議員的下屬沒有任何人的基本工資等於或高於行政15級最低工資120%，則至少有一位主要助理人員需要申報公示其財產

司法部門需要公開財產申報的有：最高法院首席大法官，最高法院大法官，上訴法院法官，地區法院包括海外領地、貿易、稅務、軍事上訴等法院及其他國會立法設立的法院法官，以上法院的僱員其基本工資等於或高於行政15級最低工資120%者。

政府官員們需要公開哪些財產？主要有以下這些：從聯邦政府之外的任何來源得到的超過200美元的紅利、租金、利息、資本利得以及它們的來源、種類和數量或價值，從非親屬收受的累積價值超過250美元的所有禮品，包括來源和禮品說明，價值超過1000美元的貿易或業務投資所得，任一時間對任何債權人負債超過10000美元的債務，本人主要住所除外，超過1000美元的房地產購置、出售或交換，超過1000美元的股票、債券、期權或其他證券的買賣或交換。

那麼財產申報需要遵循什麼樣的程序呢？首先人們要知道向哪裡申報。一般而言，申報適用官員向自己所在部門或將要工作部門的倫理官員申報。總統、副總統、獨立檢察官以及獨立檢察官任命的工作人員直接向聯邦倫理辦公室主任申報。其他直接向聯邦倫理辦公室主任申報的有：郵政總局局長、副局長及郵政系統其他申報適用官員。其他負責接受與發布官員財務申報的機構及其管轄對象是：司法會議——負責最高法院首席大法官和大法官，上訴法院和地區法院包括海外領地等法院以及其他國會立法設立的法院法官，以及上述法院僱員的申報；各軍兵種部長——負責軍職人員的申報；聯邦選舉委員會——負責總統或副總統候選人的申報；眾議院書記——負責眾議員、眾議員候選人及眾議院管轄機構（如國會圖書館）僱員的申報；參議院秘書——負責參議員、參議員候選人及參議院管轄機構（如政府問責辦公室）僱員的申報。

如果申報者尚未上任，或正在等待有關部門審議批准，或者是民選官員候選人，則接受申報的部門需要將申報材料副本提交相應的機構。例如需要經過參議院或參、眾兩院審議批准的官員向聯邦倫理辦公室主任申報之後，聯邦倫理辦公室須將副本送交國會相應部門。國會議員候選人的申報材料副本須按照聯邦選舉法的規定在30天內由眾議院書記或參議院秘書送交該候選人所在州的有關部門。而聯邦選舉委員會也必須定期向參、眾兩院的書記或秘書通報候選人登記的進展情況。知道了這些規定，老百姓或民間團體就可以有的放矢，到相應的機構去查找自己關注的官員或候選人的財務情況，發現問題就可以提出質疑，或者在競選過程中挑戰該候選人的資格。

申報的時間也有嚴格的規定。聯邦政府行政、立法和司法三大系統所有申報適用對象，包括總統、副總統、國會議員和最高法院大法官都必須在就職的30天內向相應部門申報。總統提名、需要由參議院審議批准任命的官員，在總統向參議院提名的5天之內需要全面申報財務狀況。在不遲於第一次提名聽證會舉行的當天，須提交更新報告，包括收入、年度累積超過200美元的酬金、以及用獲得的酬金向慈善機構捐款等。總統或當選總統只要在公開場合宣布打算任命某人擔任某項要職，該人可以在該項宣布后的任何時間提交財務報告，但是不得晚於總統正式向參議院提名后5天。按照聯邦選舉法的規定取得總統、副總統或國會議員候選人資格的30天之內，或者不遲於該選舉年的5月15日，但是最晚不得晚於選舉日的30天之前，上述候選人必須提交財務報告。在一個日曆年內擔任申報適用職務超過60天的官員，須在次年5月15日之前提交包括收入、年度累積超過200美元的酬金、以及用獲得的酬金向慈善機構捐款等財務申報。擔任申報適用職務的官員在終止擔任該項職務后的30天內，須提交包括收入、年度累積超過200美元的酬金、以及用獲得的酬金向慈善機構捐款等財務申報。

如果不公開或者造假，也要付出沉重的代價。違反上述規定的官員將受到嚴厲的處罰。如果各部門的倫理辦公室或接受申報的機構有充足的理由認為某位官員偽造申報信息，或者明知規定但是故意不按時間申報，須將案情通報聯邦司法部長。司法部長將通過地區法院對該名官員提起民事訴訟。偽造申報信息者最高罰金5萬美元，或一年有期徒刑，或二者並罰。明知規定但是故意不按時間申報的最高罰金為5萬美元。一般的逾期申報也會面臨處罰。如果逾期超過30天，包括特殊情況下例如在戰區服務的軍人或在戰區因傷病住院，已經給了寬限但是還逾期30天以上，將被罰款200美元。

美國的官員財產申報制度也不是一開始就有的。美國的選民習慣於看候選人個人表現去投票，而相對不太理會其黨派歸屬。也因此，初生牛犢們在第一次出馬競選國會議員的時候，總喜歡把美國國會描繪成一個腐敗不堪的臭泥潭，而自己就是那個要降臨國會山收拾乾坤的救世主，為此常設計反腐提案來吸引選民。一兩個新議員的這類說辭不足影響民意，但當這類說辭在政治新人中成為一種長久流行的文化，民眾的心裡就隨之形成了思維定勢:「華盛頓是骯髒的，需要監督。」政客和民眾長期如此互動的結果，反腐提案成了有效贏取選票的殺手鐧。美國國會和各州議會永遠會有關於加強官員財產申報的新提案等待審議，一旦出現比較明顯的腐敗案件造成政治危機，這些提案就會有較大幾率進入表決程序，並獲得通過。自二戰以來，美國對官員財產申報的規定就這樣逐年演進，不斷加嚴，終於到達了一個在很多外人看來已經接近神經質的嚴格程度。

第二次世界大戰期間，美國的政府項目和公共開支暴漲，官員的權責隨之水漲船高，監督政府官員的經濟行為也因此變得突然重要起來。二戰的炮火剛剛消停，參議員莫斯就提交了官員財產公開的法案，並在沒有通過的情況下不斷發起新的投票動議。幾年後，另一名年輕氣盛的參議員巴內特也提議建立官員行為規範保障廉潔。在50年代保守心態瀰漫的美國，這些法案的進展都不順利。直到艾森豪威爾總統的幕僚長阿丹姆斯爆出受賄醜聞，年輕參議員們的這些設想才得以實現。

阿丹姆斯中年從政，做過聯邦眾議員和新罕普什爾州州長，由於艾森豪威爾總統對他的信賴和他本人調和內閣矛盾的出眾才幹，他在50年代擔任白宮幕僚長的時候被人稱為「美國的影子總統」。此公在他權勢熏天的1958年一跤摔進了受賄的醜聞里:他收受了紡織商古德凡一件名貴的駝毛外套和一條東方風格的地毯，而聯邦貿易委員會當時卻正在調查古德凡的某些可疑商業行為。雖然沒有證據顯示阿丹姆斯因此為古德凡謀取了什麼特殊赦免，但這種收禮行為本身顯然已經超出了美國公眾對政客的容忍度。「影子總統」阿丹姆斯因此掛冠離去后，艾森豪威爾內閣一下子陷入混亂不能自拔，直到這屆政府任滿結束。

阿丹姆斯醜聞彰顯了監督官員收入來源的必要性，美國國會在1958年通過了《政府服務倫理規定》，要求任何在政府工作的人員都不得接受可能會影響其職務決策的禮物和幫助。這項規定直接禁止了接受禮物和幫助的行為，而不考慮官員隨後是否有回報行為，是規範官員行為的一大進步。但在1958年，國會通過的這項規定僅僅只是一個行政指導意見，尚未正式成為有約束力的規定。直到60年代中期，在國會山再次連續發生腐敗醜聞的背景下，白宮和國會才正式規定官員的經濟利益不得和其政府職務有利益衝突，國會兩院分別成立官員行為標準委員會，開始對官員的財產來源進行全面監督。

1974年的水門事件如同一聲驚雷，造就了整整一代美國人對政府的嚴重不信任感。保守主義傳統強大的美國立法機構也一改過去審慎多疑的態度，開始大刀闊斧地推出約束官員行為的法案。1978年，國會總結以前的各項規定，通過了《政府倫理法案》，對立法、司法、行政三種政府機構的官員統一做出規定，所有官員必須填寫統一的財產登記表格如實報告其財產和收入。對於由此而來浩如煙海的官員財產登記表格，則由《政府倫理法案》規定建立的美國廉政署來審閱監察。

之前反對這項立法的理由之一是，如果規定官員財產全部公開，而一般公民的財產則不必公開，那麼對於一個在選舉中迎戰無官職公民挑戰的在職官員來講，這項規定就是在製造不公平競爭。這種反對聲音雖然明顯是出於當選官員維護自己職位的利益考慮，卻也不無道理。有鑒於此，《政府倫理法案》還進一步規定，無官職但有意參加競選公職的公民也必須公開其財產和收入。換言之，假如一個普通公民的財產和收入被認為和他/她要競選的職位有利益衝突，那麼他就必須先出售有利益衝突部分的資產再來競選，否則連競選的主意都不用打了。

水門事件之後一項比較大的醜聞，當數1987年眾議院議長賴特通過賣書變相從遊說集團收受酬金的醜聞。和水門事件一樣，這樁醜聞也促成了官員財產監督的進一步嚴格化。1989年生效的《倫理改革法案》除了對財產登記做了增補規定之外，還進一步規定，國會議員在卸職后一定年限內不得出任和在職期間的職權有利益衝突的公司職位，聯邦僱員不得接受類似「車馬費」一類的禮節性酬金。同時根據這項改革法案，美國廉政署脫離人事署，成為獨立向總統負責的強勢機構。十幾年後的2007年，圍繞國會共和黨的一系列遊說集團醜聞又促使美國加重在官員財產申報方面的處罰力度。在財產申報表格上作假不僅要付出高達5萬美元的罰金，還構成足以判作假者入獄的刑責。

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2.

作者：白凡

關於官員財產登記和公開，一直以來被視為美國民主的體制之花，大加歌頌。

據說中國政府也曾經想把它作為反腐倡廉的體制加以引進。但是一定是阻力不小，迄今未見實現。並因此而成為中國政治的一個瘡疤。也成為海內外仇恨中國政體的人的一顆重磅炸彈。殺傷力不可謂不小。

這事情當然也引起我的興趣。在研究美國民主運作的過程中，本人發現，這個制度的實際運作和效果，都與我原先的想像不大一樣。既然已經說到美國的政客，所以把它拿來與各位看官分享。作為中國建立相關體制的借鑒，這也應該是不無裨益的。

其實美國的民主制度存在有兩百多年，財產申報的有關規定，也只是最近的事情。

1978年，也就是在中國的文化大革命以後，美國人才有了《政府道德法》（the Ethics in Government Act），而這之前並不因為沒有這個法律而使它成為非民主的國家。

根據這個法律，1、國會兩院議員，2、行政當局的重要幕僚，3、頂級官員，必須在每年五月十五號之前，填表申報本人及其配偶在過去一年中的個人財務狀況。包括所有個人財產，負債，收入，財產轉移交割（asset transactions）和接受禮贈的情況，等等。從理論上講，這應當是一個好的制度。得益於這個制度，美國人差可知道美國政客的大致財務狀況，了解到都是一些什麼人在統治我們。

我想我們一般人也就是從一般理念這個角度來看它的顯而易見的好處。

但是考察任何制度，都不能只是從表面現象，從想當然的理念出發。其實實際運作中的具體細節才有根本意義。而且我們不需要很深入的研究，也不需要很高的智慧，就可以發現這個制度的一些奇怪之處。

A比較奇怪的是，個人收入中，並不包括從政府得到的工資收入。這個與我們普通老百姓很不一樣。我們的財富，除了工資而外還有什麼呢？可見政客的收入，工資以外的部分才更重要。

B政客配偶的收入，只需要報告其來源，卻無需申報其數目。

C政客們在申報財產時，只需報告那些用於投資和創造收入（produces income）的財產，比方說用於出租的房產。而政客自己使用的房產就無須申報了。

D與這些財產相關的債務也無須申報。考慮到這些政客很多人都住非常昂貴的豪宅，這個規定無疑會影響到對政客財產以及欠債總量的嚴重低估。

E另外一點，就是這種申報，通常不用具體數字，而只是使用一個範圍（in broad ranges）。所以要估計美國政客的真正財富還是困難的。

比如現任美國政客的首富，來自加州聖迭戈的共和黨眾議員達瑞爾伊薩（Darrell Issa），我們只知道他的財產在2009年是在一億六千一百萬（$161,050,022）到四億五千二百一十萬（$452,100,001）之間。這是一個非常大的範圍。試想如果說你要根據他的個人財富的增長，從而決定它是否在任職期間謀取了不當利益，或者有「巨額財產來源不明」罪，這個數字有什麼具體的意義呢？從這個角度看，我看它是完全沒有意義。

（注意，「巨額財產來源不明」罪，在中國是一種可罰（punishable by the law ）的罪。這個罪在美國好像是不存在的。希望各位看官可以有以教我。）

F 另外一個更加奇怪的現象，是對於這個法律的執行和監管。在美國這樣一個事事講究制衡和監管的民主體制下，《政府道德法》不是由三權分立的執法部門來執行和監管的。與中國共產黨在各級黨委建立自己領導下的紀委完全一樣。美國人在國會下設有「國會道德委員會」（congressional ethics committees），在政府設有「美國政府道德辦公室」（the U.S. Office of Government Ethics）來監察和執行《政府道德法》。

哈哈，這就有意思了。是美國人不懂得沒有監督的權力容易滋生監守自盜的腐敗呢？還是覺得中國人的自我監督的體制也有可取之處呢？或者是別的什麼呢？我不知道。只是查一查他們監督執行的歷史，可以知道他們雖然有了良法，儘管可能還不完美，在其監督和執行上，也還是任重而道遠。

根據國會山的報紙《Roll Call》的一篇報道，雖然政客和官員在申報財產時撒謊是一種聯邦罪行，但是「出錯」卻是「可以有」的。所以過往的統計表明，他們一般都維持在一個25%的「出錯」率。

去年一年，有10個眾議員不得不「修正」他們先前申報的財產狀況。有12%的參議員不得不「改正」他們先前「出的錯」。這些「錯」包括「打字錯誤」（typo),「數學運算錯誤」（mathematical errors），還包括了「省略（omissions）錯誤」。有的人甚至一而再，再而三地修改這樣的「錯誤」。雖然錯誤都不嚴重，但是結果卻動輒可以輕易將自己的凈值改變數百萬元之巨。

例如，眾議員布賴恩比爾博瑞（Brian Bilbray ）糾正了一項家庭的稅務諮詢業務，從最低的一萬五千美金（$15,000）到最高的五千萬（$50 million 原文如此）。甚至於那些本人就是「國會道德委員會」成員的政客們（比如加州民主黨議員，該委員會資深成員琳達桑切斯（Linda Sánchez）和羅瑞塔桑切斯（Loretta Sanchez）也會犯這樣的「錯誤」。

這樣的事情的發生，連我這個對政治一竅不通的人，都不禁要問，既然立法人員訂立的所有法律都由具有獨立執法權的執法部門來監督和執行，為什麼在這個分權監督思想如此深入人心，並被奉為圭臬的國度里，這個監督立法人員自己的法律，包括立法權，釋法權，和執行權，獨獨例外，全部都掌握在立法人員自己的手中呢？讀者諸君可有以教我？

好像台灣也有實行官員申報財產的制度。不知道他們執行得如何，怎樣監督？我想這個制度如果要搬到中國去，恐怕需要好好思考，起碼不可以照搬美國的這個制度和做法。

這裡還只是討論了國會和聯邦政府層面的情況，就是在聯邦政府里，也不是所有官員都被要求做財產申報的。我不知道在州和地方是否有相關的法律。這個法律要是認真執行起來，是具有相當的剛性的。弄不好會適得其反。恐怕美國現在這樣做，也有其不得不這樣做的原因吧。

中國政府遲遲不能實行這個做法，是不是也有它難以實行的原因呢？總之在實行之前是得要先想好了。當然這個法律的好處也是顯而易見的。比如因為有了它，我們至少知道，在美國民眾當中，僅僅有1%的人可以躋身於百萬富翁的行列。而在美國國會的立法人員中，這個比列穩佔40%到50%左右。而且在過去兩年中，當美國人民「水深火熱」的時候，他們還可以在個人財富上維持25%的增長。