王紹光：分權的底線

集權招人厭惡，如今是分權的時代。現在世界上恐怕找不到一個國家不高唱分權的調子。前社會主義國家脫離中央計劃體制后，經濟決策權隨私有化和市場化轉到了企業經理和地方官員手中；第三世界國家為擺脫經濟困境，紛紛搭上分權的快車。發達國家也不例外，「分權」是美國總統里根、英國首相撒切爾夫人喊得最響的口號；有集權傳統的法國開始了分權的實驗；本來地方政府權力就較大的德國和加拿大也喊著要進一步下放權力。目前的大勢真可以稱之為「分權潮流，浩浩蕩蕩，順之者存，逆之者滅」。在這股世界性的分權潮流中，中國扮演了排頭兵的角色。在過去十五年中，中國權力下放的幅度也許比任何一個國家都要大的多。[1]

這股「分權」潮流之所以出現，是因為各國從自身的實踐中逐步任識到集權是有其上限的；超過了這個上限，就會出現種種危機。順著同一條思路從反面思考，人們理應提出另一個問題，亦即，分權有沒有下限？這個問題之所以還沒有引起廣泛的注意，也許是因為長期集權的夢魘揮之不去，人們還來不及思考它；也許是因為許多人都相信「矯枉必須過正」，為徹底擺脫集權體制的陰影，分權稍微過度一點勿寧是件好事。

從邏輯上講，恐怕沒人會否認分權有其下限；超過了這個下限；也會出現種種危機。過度集權會造成嚴重的效率損失，過度分權則可能導致國家的分崩離析。因此討論分權的下限不僅僅是個有趣的學術問題，而且是個重大的現實問題。尢其在中國這個有十二億人口的大國，對任何「亂」的隱患，切不可掉以輕心。居安思危、防微杜漸是關心國家命運的人們應取的態度。

本文的目的是探討分權的底線何在。討論分權的底線並不是要否認分權的「利」和集權的「弊」。當然，我們同時也不應否認集權的「利」和分權的「弊」。因此，第一節將首先分析分權和集權在哪些方面有優勢，在哪些方面居劣勢。既然兩者各有利弊，無論朝哪一個方向走極端都是不可取的。正確的提法不是「要集權還是要分權？」，而是「哪些權應該集、哪些權應該分？」 在此基礎上，第二節試圖提出劃分中央政府與地方政府事權的界限，並依據對事權的劃分引申出劃分中央政府與地方政府財權（包括財政收入和財政支出）的原則。第二節是對分權底線的定性研究，第三節則著重定量研究。通過份析各國的橫截面數據和幾個重點國家的時間序列數據，該節希望從量上估計分權的底線，並考查中國是否已超過了分權的底線。第四節用提供共享物品，維持宏觀穩定和收入再分配三方面的失序現象證明中國的分權確已超過底線。最後一節是個簡短的結論。

（一）

分權的好處是什麼？在中國，標準的答案是，分權有利於調動地方的積極性。毛澤東在《論十大關係》闡述了這種觀點。但「積極性」這個概念有失籠統。我們有必要問，分權能調動地方什麼積極性？五八年大躍進時期，地方政府「處處點火，村村冒煙」廣設土高爐、小高爐的積極性，如今地方政府鋪攤子、上項目的積極性顯然不是什麼好事。分權調動的是地方政府將自身利益最大化的積極性。這種積極性也許是發展各地經濟所必不可少的。但是地方政府利益的最大化並不等於當地居民利益的最大化，因為地方政府並不一定代表本地居民的利益，而只代表它自己的利益；各地居民利益的最大化也不等於全國人民利益的最大化，因為當各地為本地利益最大化相互競爭時，可能出現「囚徒悖論」問題，其結果是各地的利益都遭到損害。由此可見，地方的積極性可以是件好事，但不一定是件好事。因此，把調動地方積極性說成是分權的好處是片面的。

西方文獻中,分權的好處可以歸納為以下六點。

1. 有利於促進居民參與當地事務。[2] 理由是在全國範圍內，個人對政策制定和執行的影響微乎其微，人們因此常常扮演「免費搭車者」；而在地方事務上，事關每家每戶，居民也比較了解，他們因此更興趣也更有信心參與。地域範圍小，人數少還有利於克服「集體行動」的困難，解決「免費搭車」問題。居民參與當地事務，可清晰地揭示自己的偏好。

2. 有利於促使地方政府對各地居民負責。居民參與本地事務可能迫使地方政府對他們的聲音更加重視，並尊重他們的偏好。

3. 有利於發揮地方官員的信息優勢。地方官員對當地的情況比中央官員更加了解。在集權的情況下，他們可以運用其信息優勢，矇騙、誤導中央；分權可以發揮他們的信息優勢為滿足本地居民的偏好服務。

4. 有利於制度創新。大一統體制下，實行什麼政策、怎麼實行政策統統由中央說了算。分權使得各地有機會進行種種政策實驗，從而更可能出現別開生面的思路和作法。各地之間的競爭有利於促進新制度的傳播和採納，使之能更好地滿足民眾的要求。

5. 給人們更多的選擇。[3] 集權可能使天下定於一，人們無法依據自己的偏好進行選擇。分權則帶來百花齊放的局面，各地的情況出現差異，給人們帶來選擇的機會。如果在一方過得不稱心，可以遷移到另一個地方去，「用腳投票」。

6. 有利於縮小政府的總體規模。[4] 這是Brennan和Buchanan提出的假設。他們認為集權削弱了對政府的制約，使它有可能擴大幹預範圍。因此越集權，政府的總體規模越大（預算支出占國民生產總值比重越大）。分權帶來了地方政府間的競爭，從而打破了中央政府一統天下的局面。這意味著將市場關係引入政府部門，結束了壟斷。其結果必然是政府效率的提高和政府規模的縮小。

這六條好處可以歸結為一句話：分權有利於提高效率。

但這六條要從可能變為現實必須以下列三個先決條件為前提。

1. 分權的單位必須足夠小。在中國這樣的大國，一個省級單位有幾千萬人，一個縣級單位有幾十至幾百萬人。在如此大的範圍內解決「集體行動」問題比在全國範圍內解決此問題沒多大優勢。

2. 居民必須能行使用投票影響政府構成的權利。即使居民不「免費搭車」，如他們無權投票，則無從揭示自己的政策偏好，也沒法迫使地方政府對他們負責。

3. 居民必須有自由遷徙的權利。如沒有用手投票的權利，居民至少應有「此處不養爺，自有養爺處」的選擇權利，或「用腳投票」的權利。如果居民既沒有「嚷嚷」（voice）的選擇，又沒有「撤出」（exit）的選擇，地方政府不管幹什麼都得忍著，就講不上滿足他們的偏好，提高效率也無從說起。

如果上面三個條件不滿足，分權六種好處中的第一、二、五條便十分可能落空。沒有了第一、二、五條，地方官員的信息優勢會被用來追求他們狹隘的自身利益。在這種情況下出現的「創新」恐怕主要是腐敗手段的花樣翻新、欺壓百姓手段的花樣翻新。古今中外歷史上無數事例表明，地方政權比中央政權更容易被一小撮豪強把持。在上面三個條件不滿足的情況下，我們沒有理由假設地方官員更仁慈、更有責任心、更關心人民的福祉，也沒有理由假設分權的體制一定比集權體制更有效率、更好。

即使上述三個條件全部滿足，分權也不會是萬能的。

第一. 分權的所謂第六條好處也許根本就不存在。分權是否有助於縮小政府規模是個實證問題。自從Brennan和Buchanan在一九八○年提出他們的假設后，很多人已試圖用橫截面數據或時間序列數據來檢驗它。有些人的研究證實了這個假設，[5] 有些人的研究得出了相反的結論，[6] 也有人發現分權與政府規模不相關。[7] 既是如此，最後一種說法顯得最有說服力：分權與政府大小沒有任何必然關係。

第二. 分權只能在有限的範圍內促進位度創新。更確切地說，制度創新只會出現在地方政府活動的範圍內。在地方政府不應或者無法活動的領域，分權不會帶來什麼有益的創新。例如，地方政府無法在下面要討論的宏觀經濟領域和收入再分配領域進行制度創新。另外，即使在地方政府的活動範圍內，分權帶來的實驗和創新只有當被其它地方所採納時才有意義。但組織創新理論中有個說法：雖然分權結構有利於促進創新，集權結構更可能促進推廣。如果事實如此，在分權為創新提供機會的同時，也可能使一些創新被「浪費」掉。[8] 這也就是說，分權的第四條好處要打折扣。

第三. 下列重要的問題難以用分權的方式解決。

1. 在最理想的條件下，分權充其量只能有效地提供地方性共享物品和服務 (public goods and services)，不能提供全國性共享物品和服務，例如國防。共享物品有兩個基本特徵：第一，只要有一人從共享物品中受益，其它所有人都能從中受益。一人受益並不妨礙他人也受益。就國防而言，甲享用了安全絲毫也不影響乙也享受同樣的安全。用經濟學術語說，多為一位居民提供國防服務的邊際成本等於零。既是如此，從效率角度著眼，共享物品應提供給所有居民。但是，誰來支付生產共享物品的費用呢？要回答這個問題，必須考慮共享物品的第二個特徵，亦即，「誰付款誰享用」的排除原則在此行不通。如果一家人拒絕為國防付費，付出國防費用的人並沒有辦法阻止這家人享用國防帶來的安全。假設某國希望用分權方式解決國防問題，會出現以下兩種結果之一。如各地都發展足以保全本地安全的武裝力量，它們必須使各自的武裝都能單獨抵禦外敵的入侵。這樣做的結果，整個國家固然是安全的，但造成了資源的嚴重浪費。如果只有地處邊疆的省份這樣做，效率損失減下來了，但其它省份「免費搭車」會引起省際之間的衝突。這個衝突不僅不會加強整個國家的防衛，反倒會削弱它。靠各省之間談判能否解決這個衝突呢？也不大可能。一來談判的主體數量太大，國防形勢又瞬息萬變，根本不可能及時達成共識。二來各主體都不願亮出自己的真實偏好，他們會偽稱「國防對我省來說不重要」，並以此為據拒絕負擔國防費用。由此可見，希望以分權方式解決國防問題是不現實的。同樣的道理，分權也無法提供其它全國性共享物品和服務。

2. 分權難以克服跨地區外部效應（interjurisdictional externalities）問題。當我們說分權體制能比集權體制更有效率地提供地方性共享物品或服務時，這句話暗含了一個假定，即只有當地居民獨享地方性共享物品和服務帶來的好處並獨立負擔其全部費用。但實際情況往往不是這樣。如果某地為本地的青少年提供了良好的公共教育，但他們中一些人後來移居他鄉，別的地方實際上就從該地培養的人才中獲取了好處。[9] 又如某地的污水處理廠污染了一條河流，住在下游的人們實際上為該地的污水處理付出了代價。一般說來，當提供某種地方性共享物品或服務會造成正面外部效應時，各地將削減這方面的開支，希望揩人家的油，其結果是這種共享物品或服務的供給不足。反之，當提供某種地方性共享物品或服務會造成負面外部效應時，各地將不考慮社會總成本，只打自己的小算盤，我行我素，其結果是提供這種共享物品或服務的成本與收益不成比例。總之，在存在跨地區外部效應的情況下，分權即使是在提供地方性共享物品或服務方面，也可能是低效率的。

3. 分權有時無法得到提供共享物品或服務的規模經濟效應（scale economies）。對有些公共服務而言，使用他們的人越多，人均成本越低。這時，如果幾個地區協調對這類公共服務的提供，這些地區的居民都會受益，因為攤到每個人頭上的成本會因協調而降低。但各地區很難為此類協調達成共識，因為每個地區都將採取掩飾自己對這類公共服務偏好的戰略，藉此希望別的地區儘可能多地承擔提供這類公共服務的成本，結果是好事難成。[10]這就是說，在存在規模經濟效應的情況下，分權在提供地方性共享物品或服務方面，也是低效率的。規模效應在稅收方面更為明顯。徵稅也是有成本的。如果每個地方都建立了自己完全獨立的稅收體系，其徵稅總成本會比在全國範圍內建立一個統一體系的成本高得多。很明顯，與其每個地區買一套計算機設備來處理稅收信息，遠不如幾個地區合買一套設備，然後分擔成本來得合算。

4. 分權幾乎完全不可能解決宏觀穩定問題。宏觀穩定的目標是高就業、穩物價，達到這些目標的手段無外乎是財政政策和金融政策。即使賦予地方政府運用這兩種政策工具的權利，它們也無法達到宏觀穩定的目標。道理很簡單。假設某地試圖通過大規模減稅來刺激本地經濟增長，以降低失業率。只要當地經濟是開放型的，減稅形成的相當一部份購買力會用來購買產自外地的產品，從而增加外地的就業率，而不是本地的就業率。如果為了讓本地經濟從減稅中得到全部好處而掐斷本地經濟與外地經濟的聯繫，則不僅整體經濟效益、而且當地經濟效益也會下降。再假設地方政府被授權決定貨幣發行量，這時每個地方政府就會產生強烈的擴大貨幣發行量的衝動。只要開動印幣機，任何地方政府都可以印出一些花花綠綠的紙幣，並憑它們從其它地方購來實實在在的物品和服務。與此相比，向本地居民徵稅就顯得既麻煩、又沒必要了。但是，如果所有地方政府都決定這麼做，其結果必定是在全國範圍引發物價暴漲，導致宏觀經濟的極度不穩定。

5. 分權體制不利於解決收入再分配問題。進行收入再分配可能是出於兩種考慮。一是社會正義，因為「朱門酒肉臭，路有凍死骨」會激發起人們對弱者的同情心。二是社會安定，因為收入分配的嚴重的不平等可能造成社會衝突，而政府的首要職能就是調節衝突。在前一情況下，收入再分配是對人們良心的安慰；在後一情況下，收入再分配是社會為其安定付出的保險費。不論是出於何種動機，靠地方政府來實行再分配都難以達到其目的。讓我們設想，為了縮小貧富差距，某地決定對富人徵收高稅，以便為窮人提供較大的福利。如果，人們能夠自由遷徙，很快我們就會發現，富人紛紛搬出，窮人成群流入。結果，該地區收入分配可能變得更平等，但成了貧民區，別的地方富人則更集中了，這顯然不是政策制定者想要達到的目標。如果不允許人們跨地區流動，不僅會降低整體經濟的效率，也無助於在全國範圍內實現公平分配，因為各地的財政能力（fiscal capacity）高下不一，即使每個地區內部收入分配大致公平，各地之間的差別仍可能十分懸殊。

分權無法解決問題的領域正是集權的長處所在。集權的長處因此主要體現在五個方面：

1）集權能有效地提供全國性共享物品和服務。

2）集權可以將跨地區外部效應內部化 （internalized）。

3）集權有利於獲得規模經濟效應。

4）集權有利於實現宏觀經濟穩定。

5）集權有利於進行收入再分配。

集權的短處則集中體現在兩個方面，一是對各方信息的了解太粗疏，二是難以設立一種既能調動各級官員積極性，又能使他們的行為與中央保持一致的動力機制。兩者是相關的：中央政府對各方情況的了解必須依賴各級官員，而後者貫徹中央號令的積極性往往不足，但矇騙中央的勁頭很大，結果造成中央無法依據各地居民的偏好制定政策，造成效率損失；中央之所以無力規範地方官員的行為，正是因為對他們的舉止言行及其動機缺乏足夠的信息。當民主監督體制未建立或不健全時，集權體制還有一個致命的弱點，即中央決策者權大無邊，卻不受他人制約。在這種情況下，一旦中央決策有誤，很難加以制止，其危害性也比在不民主的分權體制下大得多。

既然分權和集權各有利弊，我們就不應該試圖建立一個完全分權或完全集權的體制。如果我們建立一個完全分權的體制，固然能得到分權的好處，但也必須承受分權的弊端。反之，如果我們建立了一個完全集權的體制，就得準備既獲取集權之利亦蒙受集權之害。顯然，這種兩極的選擇都不理想。事實上，我們在現實中既找不到一個將全部權利集中在中央政府手中的國家，也找不到一個將全部權利下放給地方政府的國家。如此說來，抽象地爭論「到底是分權好還是集權好」是徒勞無益的。爭論焦點因該放在哪些權利應該由地方政府行使，哪些權利應該由中央政府行使。

（二）

在討論如何在中央與地方之間劃分事權之前，必須先確定政府作為一個整體的事權到底有那些。如具體到每項事權，政府應乾的大事小事舉不勝舉，但稍加歸納大體可分為三類：[11]

1. 提供共享物品和服務。除國防、道路、橋樑、污染防治、教育等可稱之為共享物品和服務外，廣義地講，維持主權、領土完整和國家統一，制定實施法律以維持社會秩序，界定和保護產權，監督合同的執行，維繫本國貨幣的價值，限制壟斷等也可以稱之為共享物品和服務。共享物品和服務有全國性與地方性之分，國防是全國性的，路燈是地方性的。

2. 調節收入和財富的分配。這種調節的目標不僅要縮小每個地區內各社會集團之間的差別，而且還應縮小城鄉地區差別和民族（種族）差別。

3. 保持宏觀經濟穩定。其具體目標是充份就業，相對穩定的物價水平，相對平衡的對外貿易，和適當的經濟增長速度。

當然，因文化背景、經濟制度、人口結構、地理位置、發展階段等諸種變數的不同，各國政府的具體功能不是完全一樣的，但這種分類在當今世界仍是普遍適用的。[12] 根據第一節中有關分權、集權各自利弊的討論，我們可以對地方政府和中央政府的事權劃分定出如下的原則：[13]

1. 提供共享物品和服務的功能應儘可能下放。這意味著能由基層政府承擔的功能（如路燈、消防）應下放給基層政府，能由縣級政府承擔的功能（如初等教育、公共交通治安、公園等）應下放給縣級政府，能由省級政府承擔的功能（如中等教育、省內基礎設施等）應下放給省級政府。在一般情況下，只有全國性的共享物品和服務（如國防、外交、全國性基礎設施等），才應由中央政府提供。

2. 如果提供地方性共享物品和服務會產生跨地區外部效應和規模經濟效應，應由儘可能低的一級政府負責將外部效應內部化，並充份實現規模經濟效應。只有當地方各級政府都無法實現這個目標時，該功能才應交給中央政府。

3. 調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔，但同時鼓勵各地盡量克服本地內部出現的不公平現象。

4. 保持宏觀經濟穩定的功能應完全由中央政府承擔，嚴禁地方政府干擾中央財政政策和金融政策的實施。

這四項事權劃分原則也就是各級政府間財政支出權劃分的原則。那麼，財政收入權應怎樣在各級政府間劃分呢？Richard Musgrave提出了六條原則：[14]

1. 可能影響宏觀經濟穩定的稅收應由中央負責，下級政府徵收的稅應不與經濟周期相關。否則地方政府的稅收政策可能破壞中央穩定宏觀經濟的努力。

2. 累進性很強的再分配稅種應歸中央徵收。此類稅如由地方徵收會造成高收入和低收入集團的非正常流動，不僅扭曲人口的地理分佈，也干擾社會公正目標的實現。

3. 其它累進性個人稅種應由最有能力全面實施此類稅種的那級政府徵收。

4. 稅基在各地分佈嚴重不均的稅種應由中央徵收。例如，很多自然資源的分佈很集中，如果自然資源稅由地方政府徵收，就會造成各地之間嚴重的不平等。

5. 稅基具有高度流動性的稅種應由中央徵收。如此類稅種不由中央統一徵收，就可能造成稅基跨地區流動，以致扭曲經濟活動。

6. 只要可能，各級政府都應向公共服務的受益人收取使用費，並以此作為財政收入的一個補充來源。但這種方法主要適用於基層政府。

如果將劃分財政收入的這六項原則與劃分財政支出的四項原則進行對比，明眼人馬上就能看出，依據前者建立的財政收入體系會比依據後者建立的財政支出體系更為集權一些，這一方面是因為分權在支出上帶來的問題比在收入上帶來的問題少一些，一方面是因為中央政府在徵稅方面具有綜合的相對優勢。[15] 在絕大多數國家，中央財政收入占財政總收入的比重都比其支出占財政總支出的比重高。地方政府收支上的缺口，由來自中央政府的各種撥款彌補。如何運用撥款是個很複雜的問題，需要專文討論，這裡按下不表。[16] 但應該指出的是，在各國實踐上，中央撥款往往變成了中央決策者手中一項很厲害的政策工具。

至此，我們可以對本文的主題──何處是分權的底線──給予定性的回答了：如果應該由中央政府行使的權利相當一部份落到了地方政府手中，就是跌出了分權的底線。反之，如果應該由地方政府行使的權利相當一部份卻集中在中央政府手中，就是超出了集權的上限。無論分權或集權都應適度，超出集權的上限或跌出分權的底線都是同樣不可取的。

（三）

上節試圖就分權的底線給出一個定性的回答，本節則試圖在「量」上找出分權的底線。這是件註定吃力不討好的事，因為國家大小、人口多寡、文化差異、經濟發展水平高低、都市化程度的不同都可能影響分權的程度。因此，要準確指出某國在某個時段上分權的底線所在幾乎是完全不可能的。但是，當我們把世界各國的情況加以比較時，還是可以發現一些帶規律性的現象。如果某國的分權程度反常的低，我們則有理由相信該國的分權已超過了分權的底線。現在，我們先來看看在集權─分權程度上各國的情況有哪些規律可循。

圖一給出了一九八九年三十四個國家中央政府財政收入和支出占該國整個財政收入和支出的比重。我們發現：

（1）在絕大多數國家，中央政府財政收入占整個財政收入的比重高於50％，只有三個國家（加拿大、中國和前南斯拉夫）是例外。

（2）在絕大多數國家，中央政府財政支出占整個財政支出的比重高於50％，只有三個國家（中國、巴西和前南斯拉夫）是例外。

圖二給出了五十七個國家中央政府財政收入和支出占該國國內生產總值（GDP）的比重。我們發現：

（3）在絕大多數國家，中央政府財政收入佔GDP的比重高於10％，只有六個國家（尼泊爾、薩爾瓦多、中國、秘魯、前南斯拉夫和阿拉伯聯合大公國）是例外。

（4）在絕大多數國家，中央政府財政支出佔GDP的比重高於10％，只有三個國家（巴拉圭、中國和前南斯拉夫）是例外。

圖一、圖二是將各類國家雜在一起，有人也許會提出異議，爭辯說象中國這樣的經濟欠發達國家，財權不必象發達國家一樣集中。但各種比較研究都表明，正是欠發達國家的集權程度一般比發達國家高。[17] 例如Wallace E. Oates對四十三個國家的研究發現，十八個發達國家中央政府財政支出占財政總支出的比重平均為65％，而二十五個欠發達國家相應的比重平均為89％。至於財政收入，欠發達國家中央政府的比重平均超過90％。[18] 圖三、圖四用一九八九年三十四國的數據印證其它學者多年來的觀察。這兩個圖表明：

（5）在財政收入上，欠發達國家一般比發達國家更集權（圖三）。前者中央政府財政收入占整個財政收入的比重，一般都在80％以上，只有兩個國家（中國、前南斯拉夫）是例外。秘魯的比重雖然也不到80％，但只相差三個百分點。

（6）在財政支出上，欠發達國家一般也比發達國家更集權（圖四）。前者中央政府財政支出占整個財政收入的比重一般都在80％以上，只有三個國家（中國、巴西和前南斯拉夫）是例外。

圖一至圖四用的只是一九八九年數據，這不免讓人懷疑，一年的數據有多大代表性，沒準那一年是很特殊的一年。為了打消這種疑慮，我們用二十七個有時間序列統計的國家的數據製成了圖五至圖八。它們表明：

（7）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政收入占整個財政收入的比重一般高於60％，只有三個國家（加拿大、中國和前南斯拉夫）是例外 （圖五）。[19]

（8）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政支出占整個財政支出的比重一般高於50％，只有四個國家（加拿大、巴西、中國和前南斯拉夫）是例外（圖六）。

（9）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政收入佔國內生產總值（GDP）的比重一般高於10％，只有四個國家（孟加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫）是例外（圖七）。

（10）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政支出佔國內生產總值（GDP）的比重一般高於10％，只有四個國家（孟加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫）是例外（圖八）。孟加拉國只是在七十年上半葉顯得不同別國，秘魯只有一年跌得低於10％，因此，只有中國和南斯拉夫是真正的例外。

上面十點是從對幾十個國家的觀察中得出的。這些國家有大有小，分佈在各大洲，經濟發展水平參差不齊，文化各異。有的實行民主，有的不民主，有的採取聯邦制，有的採取單一制。但儘管有諸多的不同，從它們的經驗中似乎可以得出這樣一個結論：在當今世界上，一國中央政府的財政收入或支出不應低於財政總收入或支出的50％，或國內生產總值的10％。當一個國家在這四個方面全部低於指標的話，就可以說是超過份權的底線了。從對圖一至圖八的分析中，我們發現有些國家在一個方面低於指標，有些國家在兩個方面低於指標。這些國家恐怕還不說分權超過了底線。如加拿大，雖然其中央政府的財政收入和支出占財政總收入和支出的比重都低於50％，但佔國內生產總值的比重則大大高於10％。又如秘魯，其中央政府的財政收入和支出佔國內生產總值的比重在八十年代跌到10％以下，但財政總收入和支出在中央地方政府之間的分配卻是相當集權的。再如巴西，它的中央政府財政支出在一九八九年只佔財政總支出的31％，但其財政收入則占財政總收入的95％，而且其財政收入和支出佔國內生產總值的比重都十分高。

但是，如果有國家在四個方面都低於上述指標的話，其分權恐怕就超過了底線。根據現有的數據，當今世界上只有兩個國家屬於這一類，它們便是在圖一至圖八中處處顯得與眾不同的前南斯拉夫與中國。

表一也進一步揭示了前南斯拉夫與中國於別國相比顯得多麼例外。八十年代是分權的年代，各國政府都高唱分權的調子。但說是一回事，做是另一回事。美國的里根總統、英國的撒切爾首相「念唱」方面能拔頭籌，但「做打」方面則不怎麼樣。在一九八○至一九八九年間，美國聯邦政府財政收支占財政總收支的比重是有些許下降，但從另一角度看，它們佔國內生產總值的比重幾乎沒有變化。英國財政在撒切爾治理期間實際上變得更集權，而不是更分權了。在表一包括的二十六個國家中，只有五個國家在所有四個方面都變得更分權了（即各項的「change」欄全是負號），其餘的國家，有的變得更集權了（如印度、南非、墨西哥、加拿大、芬蘭，其「change」欄全是正號）；有的在某些方面朝分權方向邁了幾步，但在其它方面沒有變化、或趨向集權。在五個全面分權化的國家中，三個（伊朗、阿根廷、秘魯）到該時期末，還沒有在四個方面跌到分權底線以下。例如，伊朗分權的步子雖然很大，但由於起點的集權程度很高，到一九八九年，它仍是相當集權的。阿根廷分權的變化幅度最大，但直到一九八九年，它在所有四個方面仍高於我們定義的分權底線指標。只有前南斯拉夫和中國不僅全面實行了分權，而且在所有方面已低於分權底線指標。前南斯拉夫走得最遠。到一九八九年，其聯邦政府只能支配國內生產總值的4％，財政總收支的20％。財力上如此虛弱的政府是不可能履行許多非它履行不可的職能的。無怪乎，一年以後，這個國家就分崩離析了。前南斯拉夫這個例子最有力地說明了超過份權底線可能產生的嚴重後果。中國今天的分權程度與前南斯拉夫八十年代初的很接近，關心中國前程的人，必須認真思考分權底線的政治含義，切不可以僥倖心態漠然視之。

（四）

上一節清楚地表明，中國的財政分權在「量」上已超過了我們定義的底線。在「量」上超過份權底線本身其實並不是我們關心的重點。我們真正關心的是，如果分權在「量」上超過了底線，中央政府是否還能有效地行使必須由它行使的權力？「量」與「質」是緊密相關的。人們有理由相信，一旦在「量」上超過了底線，第二節討論的分權原則便無法落實，中央政府對履行它應履行的職責便會時時感到力不從心，其結果是造成一系列嚴重的經濟、社會、政治危機。中國的情況似乎印證了這種看法。

第一. 在提供共享物品和服務方面，中央政府無力承擔起提供全國性共享物品和服務的重任。試舉幾例。

1. 全國性基礎設施嚴重不足，尤其是鐵路和公路交通。美國的面積與中國差不多大，但是其鐵路長度是中國的五倍多，公路長度是中國的六倍多。如果說，美國太發達，拿來與中國比較不合適。讓我們看看發達程度與中國相近，面積只有中國三分之一的印度。從表二可以看出，印度的鐵路、公路也比中國長得多。鐵路和公路的不足已成為中國經濟持續發展的嚴重「瓶頸」，這一點已成了許多人的共識。同時，交通設施的不足還可能引發社會不穩，這已由每年春節期間環繞鐵路運輸形成的緊張氣氛所證實。1995年春運季節到來之前，中央政府要求全國各地政府設法減少和疏導「民工潮」，其原因也是懼怕民工潮引起爆炸性後果。但只要鐵路、公路交通的發展跟不上經濟發展和社會變遷的步伐，僅靠行政措施是難以從根本上解決問題的。

當然有一部份鐵路、公路不是全國性共享物品，而主要是地方性的。各地政府近年來也下了很大本錢來改善本地的交通狀況。但由於鐵路、公路的外部經濟效應很強，地方政府往往以收費方式來阻止人們「免費搭車」，結果造成公路上收費關卡密布，嚴重影響了公路的使用效率。中央三令五申禁止濫設公路收費站，但由於修路費用出自地方，中央的規定理不直、氣不壯，留下了無數漏洞。這是公路收費站不但屢禁不絕，反而愈演愈烈的根本原因。

表二. 中、印、美鐵路、公路情況（公里）

數據來源： CIA, The World Factbook, 1992, p.72, 156, 359.

2. 中國的發展是以破壞生態和污染環境為代價的。據中國科學院生態環境研究中心的一份報告說，我國目前生態環境的基本狀況是：「先天不足，並非優越；人為破壞，後天失調；退化污染，兼而有之；局部有改善，整體在惡化；治理能力遠遠趕不上破壞速度，環境質量每況愈下；生態赤字不斷擴大，生存空間不斷縮小；形成了中國歷史上規模最大、涉及面最廣、後果最嚴重的生態破壞和環境污染。」[20] 例如，被稱為「空中死神」的酸雨正在不斷蔓延，酸雨降水面已從1985年的175萬平方公里，擴大到1993年的280萬平方公里。[21] 酸雨污染範圍的擴大不僅危及中國的經濟生態和人體健康，而且造成了南北朝鮮、日本等鄰國的強烈不滿，可能引發國際爭端。但就在環境不斷惡化的同時，中國用於污染治理的資金卻沒有相應增長（見表三）。在污染治理的各種資金中，大概只「建設資金」和「環保補助資金」來自財政，「更改資金」和「綜合利用利潤留成」來自預算外收入，「貸款」則來自銀行。從表三中可以看出，政府財政開支的污染治理資金在1985年只佔國民生產總值的0.12％，其後從沒超過這個水平，到1993年甚至跌到了0.08％。如果中央政府不在污染治理方面作出重大努力，指望地方政府和企業解決這個問題，中國的環境惡化可能帶來災害性的後果。

表三. 中國污染治理的資金來源 1985-1993 （億元）

數據來源：國家統計局,《中國統計年鑒 1993》，p.822； 《中國統計年鑒 1994》，p.668.

3. 更嚴重的是，中央政府無力供養國防軍。從表四可以看出，中國的實際軍費在1978至1993年間，除中越衝突高峰期外一直呈下降趨勢，直到1989年跌入谷底。自1989年以來，軍費雖然有所回升，但直到1993年仍沒超過1978年的水平。這就是說，中國軍費在十六年中不僅毫無增加，反倒有所減少。在全世界，恐怕再也找不到第二個國家的軍費在同一時期內不升反降。由於軍費不足，軍地反差凸顯，造成軍心不穩。不得已，政府不得不在一段時期內鼓勵軍隊經商，以所賺利潤補貼部隊官兵生活待遇之不足。因此，人民解放軍成了世界上為數不多的全面捲入經濟活動的軍隊之一。事實證明，「以軍養軍」是行不通的。經商養出的軍隊不僅不可能擔負起保境安民的職責，反而可能以自己對暴力的壟斷權胡作非為，擾政干政。[23] 負擔軍費是中央政府不可推卸的責任，各國皆然。中國中央政府卻連國防軍也養不起，這不能說不是嚴重的失職。

表四. 中國的軍費 1978-1993 年度

數據來源：國家統計局，《中國統計年鑒1994》，p.217, 231.

第二. 中央政府無力在全國範圍內進行收入再分配。這可以從三個方面來觀察：

1. 根據第二節的討論，我們知道調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔。但是中國財政支出中最具有再分配性質的幾項，如「文教衛生事業費」、「撫恤和社會福利救濟費」和「價格補貼支出」，正是由地方政府扛的大頭（見表（五），這在各國是罕見的。

表五. 中國財政支出主要項目中各級政府所佔比重（％） 1990

數據來源：財政部綜合計劃司，《中國財政統計1950-1991》， pp.104-168, 182；
國家統計局，《中國統計年鑒1994》， pp.217-219.

2. 第二節指出，中央財政收入占財政總收入的比重應高於中央財政支出占財政總支出的比重，收大於支部份可由中央政府以撥款形式用於彌補地方政府收支上的缺口，並籍此縮小各地之間在收入、公共服務、基礎設施諸方面的差距。但是，如表六所示，中國中央政府財政收入占財政總收入的比重往往並不高於其財政支出占財政總支出的比重。在1985年至1993年九年間，就有六年情況如此。

表六. 中央財政收支和地方財政收支的比重

數據來源：國家統計局，《中國統計年鑒1994》，pp.220.

事實上，表六誇大了中央政府財政收入的比重，因為中央政府財政收入中的近四分之一是所謂「債務收入」。如果按照國際慣例對中國的中央財政收入作出調整的話，[24] 它占整個財政收入的比重還要更低一些。由於中央收不抵支，它很難運用轉移支付手段在全國範圍內進行再分配。

3. 隨著中央財權的萎縮，能用於在各地區間重新分配的財政資金越來越少。這個趨勢可以從表七中看得很清楚。1981年，在全國二十九個省級單位中，十七個是財政盈餘省，其中上海90％的財政收入要上交中央，其它不少省份也得上交50％-70％（如北京、天津、遼寧、江蘇、浙江、山東）；同時在十二個財政赤字省中，中央撥款可以比本地財政收入高二至八倍（如內蒙古、青海、寧夏、新疆）。但從那時以後，財政盈餘省對中央的上繳絕對額越來越小，其占本地財政收入的比重更是急劇下降。到1991年，除上海仍上繳47％的財政收入給中央外，沒有一個財政盈餘省的上繳超過自己財政收入的20％。此時財政赤字省已增加到二十個（海南省沒有包括在該表內），但前赤字省中除西藏和江西兩省外，中央撥款的比重都已大大降低了。總之，中央從盈餘省拿到的和給赤字省的都在比重上大大降低了，它的中介調節作用也隨之大大削弱了。

由於中央無力在全國範圍內進行收入再分配，本來已很嚴重的地區差別正在不斷擴大，[25] 並造成了地區間潛在衝突的可能性。[26]

第三、中央政府無法運用財政政策穩定宏觀經濟。在第二節中，我們曾指出，維護宏觀經濟穩定的功能只能由中央政府承擔，因為市場本身不會自行穩定，地方政府也無法使總需求與總供給達到平衡。中央政府維護宏觀經濟穩定的財政手段說到底是用稅收和公共開支來調節總需求；具體說就是在經濟增長過快的時候，增加稅收，削減公共開支，以壓縮需求；在經濟增長乏力的時候，減少稅收，擴大公共開支，以刺激需求。如果政府積極運用財政手段調節總需求的話，我們應該能看到在政府財政收入佔國內生產總值的比重與國內生產總值的增長率之間存在著一種正相關關係，在政府財政支出佔國內生產總值的比重與國內生產總值的增長率之間存在一種負相關關係。但是當我們用中國1978-1993年的相關數據，對這兩對關係進行簡單線性回歸分析時（見圖九、圖十），發現這兩對關係都是負相關，且相關係數都非常弱（R =0.029, R =0.003）。這表明，在過去十幾年中，不管經濟發展速度是慢是快，中國政府的財政收入與支出一直呈下降態勢。換句話說，中國政府根本沒能用財政手段來實現宏觀穩定目標。當然，這並不是說，中央政府未曾做過這樣的努力。只是在「分灶吃飯」的財政體制下，它是心有餘而力不足。財政包干制使稅收對中央政府而言基本上喪失了調節功能，只剩下了收入功能。理論上，規定稅基和稅率仍屬中央的權力範圍；但事實上，地方政府只要能按與中央政府協議的方式如數進貢，便萬事大吉。在它們的轄地內減免稅全憑當地主管部門一句話。這樣，地方政府實際上掌握了對稅基與稅率的控制。如果它們不顧宏觀經濟形勢，以濫用這項控制權的方式來追求本地利益最大化，其結果一定是宏觀不穩。即使我們假設地方政府都十分守規矩，從來不濫用這項權力，財政包干制仍不利於宏觀穩定，因為它的運作邏輯是，當經濟增長快時，中央財政收入佔國內生產總值的比重會下降；而當經濟出現衰退時，中央財政收入佔國內生產總值的比重會上升。這個邏輯正好與維護宏觀經濟穩定的邏輯相反。

由於「分灶吃飯」的財政體制嚴重束縛了中央政府的手腳，在過去十幾年中，經濟發展的平均速度雖然很快，但起伏很大，而且經常險象環生，因為中央政府無力履行它不可推卸的穩定宏觀經濟的職能。

（五）

凡事皆有度，在「度」以內是好事的，到了「度」以外就變成壞事了。集權和分權亦然。如中央政府把地方政府也能辦的大事小事統統攬在自己手中，或把完全不必由政府管的事也統起來，則是超過了集權的上限。這便是傳統中央計劃經濟體制的根本問題所在。因此，在實行過中央計劃經濟體制的國家內進行改革，分權是題中應有之義。但是，分權並不意味著無限制地分權。實行市場經濟不能否認政府在經濟中的必要作用，[27] 行政放權也不能將應由中央政府承擔的職責一古腦下放給地方政府。我們這樣說，不是因為對政府干預經濟有偏愛，或對中央政府情有獨鍾，而是因為有些事非市場力量所能完成；在應由政府幹的事中，有些是地方政府無法承擔的。如果該政府幹的事也拋給市場，該中央政府幹的事也托賦給地方政府，其結果必然是不見分權之利反見分權之弊。

中國經濟發展在過去十幾年中受益於「放權讓利」的改革方針是勿庸置疑的。在經濟轉型初期，改革的確就意味著分權，因為不分過度集中之權就無法推進改革。但這並不等於說改革就要無限制的分權。經歷了十多年「放權讓利」之後，中國已到了從制度上規範政府與市場關係、中央與地方關係的時候了。如果有人在分權已接近或超過其底線之際，仍堅持只有進一步分權才是改革，他們要麼是天真的情緒化的改革者，要麼是在為分權過程中形成的某些特殊利益充當代言人。清醒的改革者必須把握集權－分權之間的適度平衡，並據此做出健全的制度安排，只有這樣才能使中國經濟走上一條持續、穩定、協調發展的康庄大道。 （本文責任編校：李亞虹）

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【參考文獻】
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[11] Richard Musgrave, The Theory of Public Finance, New York, McGraw-Hill, 1959, ch.1.
[12] 王紹光, "國家在市場經濟轉型中作用", 《戰略與管理》, 1994年第二期, pp. 90-96。
[13] 參見 Wallace E. Oates, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, Inc.,1972; Richard A. Musgrave and Peggy B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, New York: McGraw-Hill, 1984.
[14] Richard A. Musgrave, "Who Should Tax, Where, and What?" In C. E. McLure, ed. Tax Assignment in Federal Countries, Canberra: Center for Research on Federal Financial Relations and International Seminar on Public Economics, 1983.
[15] 平新喬, 《財政原理與比較財政制度》, 上海:上海三聯書店, 1992, p.361。
[16] 關於撥款的討論見 Wallace E. Oates, Fiscal Federalism, 第三章.
[17] Wallace E. Oates, Fiscal Federalism, chapter 5; Werner W. Pommevehne, "Quantitative Aspects of Federalism: A Study of Six Countries," in W. Oates, ed., The Political Economy of Fiscal Federalism, Lexington, MA: D. C. Heath, pp.275-355; Michael Wesylenko, "Fiscal Decentralization and Economic Development", Public Budgeting and Finance, 7, (1987) pp.57-71; Roy W. Bahl and Shyam Nath, "Public Expenditure Decentralization in Developing Countries," Government and Policy, 4, (1986), pp. 405-418.
[18] Wallace E. Oates, "Searching for Leviathan: An Empirical Study."
[19] 中國數據的財政收入中已減去所謂"債務收入", 使之能與別國的數據相比較。
[20] 中國科學院，《國情與決策》，北京：北京出版社，1990, p.203。
[21] 新華社北京1995年1月9日電。
[22] 王紹光, 「『以軍養軍』還是『正稅養軍』」手稿，1994年12月。
[23] 同上。
[24] 即剔除「債務收入」，然後將「企業虧損補貼」作為正數加入。在支出方面，同時要加入「企業虧損補貼」。
[25] 胡鞍鋼，「我國地區差距研究」，人民日報總編室，《內部參考》，第35期（總第223期），1994年9月5日，pp.1-8；王紹光，「地區差距與中央政府的介入」，《香港社會科學學報》，1995年第1期。
[26] 胡鞍鋼，「省地級幹部眼中的東西部差距－－對30多名各省地級幹部的一項調查」，《戰略與管理》，1994年第5期，pp.88-90。
[27] 見注[12]。