從美國人視角看美中博弈

美國政治兩極分化在過去八年中加劇，民主與共和兩黨幾乎在所有問題上針尖對麥芒，甚至政府關門也在所不惜。而川普總統總算有了一個迄今沒有任何美國總統可望其項背、從而能載入史冊的紀錄 – 美國（迄今）政府被迫關門時間最長和次長的記錄。（下圖 Facebook）即便兩黨在幾乎所有「大是大非」的問題上如此勢不兩立，民主黨與共和黨竟然還是在一件事上有共識，那就是中國大陸問題。共和黨和民主黨都一致認為，經濟、技術和安全日益強大的北京正對華盛頓及其親密盟友構成威脅。曾經，預見到了北京日益增長的技術實力、軍事建設以及對關鍵礦產行業主導地位的川普總統及其麾下官員，在其1.0任期內對進口的中國大陸商品徵收關稅，限制大陸獲得半導體，甚至將大陸的新疆維族人治理稱為種族滅絕。當川普今年1月重返白宮時，人民自然預期川普2.0政府會延續由川普1.0開啟，在拜登政府擴大了的對華制裁封禁政策和立場。

然而，攜maga讓美國再次偉大口號下重返回白宮的川普果然不按常理出牌。自2.0政府運轉伊始，總統和他最親密的顧問非但沒有如眾多專家學者和政客們所預料的那樣，對北京的「產能過剩」問題大加撻伐，反倒顯現出願與北京建立基於商業的緩和關係的言行。在四月「勝利日」對大陸徵收高額關稅並與北京彼此抬杠后，川普總統決定因為他與習進平的「好關係」而「給中國人一條活路」。於是川普2.0政府降低了關稅，並且放鬆了多項出口限制。在與大陸國家主席習近平舉行的韓國釜山美中峰會上，媒體發布的視頻顯示，川普總統至少兩次主動湊近習他說『悄悄話』。其後白宮和媒體發出的美中峰會畫面也展示，川普總統的一些行動竟然讓一向不苟言笑的習都真情流露（下圖 X）。為推動兩國達成貿易協議和全面和解，為促成美中貿易休戰，川普總統可說充分展示了他「交易的藝術」一書中的談判訣竅。但是，美中兩國間存在的是結構性矛盾，川普總統僅憑個人魅力就能讓北京調整其全球目標嗎？相信無論是研究美中關係的專家學者，還是政界和普羅大眾，都清楚雙方在此次峰會上達成的緩和是暫時的，一有風吹草動便可能會瓦解。也就是說，中美競爭將持續下去，無論川普總統如何繪聲繪色地描畫「G2」的美景。對此，中國大陸有清醒認識，美國人也非常冷靜地看待。如拜登政府期間擔任美國國家安全委員會東亞和大洋洲高級主任以及印太戰略主任、現為現為亞洲集團（AsiaGroup）的合伙人和布魯金斯學會客座高級研究員的米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper），在川習韓國釜山峰會一天即投書《外交事務》雜誌，客觀地分析了川普2.0政府治下美中關係的能與不能。以下介紹該篇題為《Structure Trumps agency in the US-China relationship》文章的主要內容。

根深蒂固的對華認知

川普之前的歷任總統都對中國大陸日益增長的影響力感到擔憂。例如，奧巴馬的「重返亞洲」戰略，部分原因就是要應對大陸在印太地區日益強硬的姿態。華盛頓長期以來通過接觸來塑造中國大陸行為的努力，為川普1.0政府的遏制中國政策所取代，以阻止大陸損害美國利益。在川普1.0政府之前長達15年的時間裡，美國一直專註於反恐和中東問題，而川普的《國家安全戰略》和《國防戰略》則將美國政策的重點重新放在大國競爭上。川普1.0政府時期的國防部長馬蒂斯、國務卿蓬佩奧和副國家安全顧問波廷格，都將北京問題列為首要關注點。他們指出大陸存在不公平的貿易行為，濫用經濟和外交手段，期冀在印太地區佔據軍事主導地位，以及通過對外投資、竊取知識產權和國家主導的技術戰略等手段獲取國際影響力的種種令人擔憂的行徑。國會兩院兩黨一致支持這一做法。

儘管川普在這些對華政策上留下了自己的印記，但他的個人直覺卻在別處。這位總統推崇專制強人，包括俄羅斯總統普京、朝鮮領導人金正恩和習近平。事實上，川普對北京的不滿主要集中在中國大陸從美國購買的商品數量上，因此他將大量精力投入到與習近平的直接談判中，試圖解決貿易逆差問題。2020年1月，川普與習近平達成了「第一階段」貿易協議。（下圖 澳ABCNEWS）根據該協議，中國大陸同意大量購買美國農產品和能源，並加強對知識產權和技術保護的承諾。作為交換，美國降低了部分關稅。但中方在購買美國商品和服務方面進展緩慢。新冠疫情的爆發進一步阻礙了總統的外交努力，川普將疫情稱為「中國病毒」。美中關係逐漸惡化，2020年美國對華強硬政策進一步升級。

拜登上任后，基本接受了川普政府的地緣政治判斷，其團隊的大部分外交政策都是圍繞中國大陸挑戰制定的。拜登的《國防戰略》和《國家安全戰略》都以與北京的競爭為核心，其印太戰略則為美國在亞洲發揮更強大的作用制定了藍圖。白宮還加倍重視印太地區的夥伴關係和聯盟，例如Quad（即「四方安全對話」）、美澳英聯盟以及美日韓三方夥伴關係。此外，美國還通過加強軍事態勢、有針對性的技術管控和強硬的外交手段，提升了自身與大陸抗衡的能力。國會支持所有這些措施，並試圖通過《晶元與科學法案》等立法，向具有戰略意義的產業注入聯邦資金，來提升美國的競爭力。到2025年1月拜登卸任時，美國朝野對華共識已經根深蒂固。隨著習近平領導下的大陸繼續在全球範圍內擴大優勢，美國面臨的競爭壓力只會越來越大。

商業優先

川普重返白宮后，他鐵定要採取更強硬的立場。4月2日，總統宣布對中國大陸商品加征34%的關稅，隨後幾天，關稅稅率飆升至125%。作為回應，大陸對七種稀土礦物的出口實施了新的嚴苛限制。 但到了五月初，考慮到北京在一些不可或缺礦產資源方面所擁有的至關重要的影響力，川普政府暫停了許多關稅。隨後，政府轉與大陸談判，並宣布有意與北京達成貿易協議。隨著雙方對彼此立場的逐漸清晰，川普團隊尋求達成的協議範圍也更為精準​​，即美方降低關稅，以換取中國大量購買美國商品，並可能對美國經濟進行新的投資。同時，美國將在關鍵技術以及地緣政治方面做出重大讓步。換句話說，川普2.0政府更關注商業上的成功，從而放棄了他1.0政府的許多最高優先事項。（下圖 TikTok/ASUENE）

那麼，川普為何要背棄他一手建立的體系呢？川普立場轉變的部分原因在於，如今政府中對川普憑個人感覺行事的約束已大大減少。在2025年之前，美國對華政策是通過全政府統籌的方式制定的，不同機構的官員共同制定管控北京的方案。這一過程由白宮國家安全委員會協調，該委員會的專家日益擔憂北京運用其權力的方式，並致力於在力所能及的範圍內製衡北京。但今年5月，川普清空了國家安全委員會，並將權力授予少數官員，其中大多數人支持他推動短期經濟協議和減少貿易逆差的努力。隨後，川普任命財政部長貝森特作為他與北京溝通的主要渠道，並領導談判。曾批評前幾屆政府對技術的管控「過於熱衷」的白宮技術顧問薩克斯，則主張向中國大陸出售高端晶元。

川普身邊仍然有如國務卿盧比奧一類歷來持有較為傳統觀念的官員。但川普重返政壇后，北京方面比 2017 年在應對與美對抗方面準備得更加充分。在川普1.0任期內，總統的不可預測性和看似自相矛盾的做法似乎令中國感到困惑。而這一次，北京制定了運用自身影響力的戰略，並決心貫徹執行。這一點在4月份尤為明顯，當時中國大陸決定限制關鍵礦產（大陸加工了全球大部分此類礦產）的出口 - 這一大陸從未如此果斷地運用過的關鍵瓶頸。作為允許稀土恢複流通的交換條件，北京向川普政府尋求並獲得了保證，即華盛頓不會實施任何新的技術出口管制，例如川普和拜登政府此前實施的對華半導體管制。換句話說，北京運用自己的影響力迫使華盛頓放棄了其最好的經濟工具之一。

美中過招中的你來我往和討價還價，讓北京的野心與日俱增。中國大陸的目標隨之水漲船高，從經濟領域擴展到地緣政治領域，卻基本未遭到華盛頓的抵制。尤其值得注意的是，大陸一直在敦促美國減少對台灣的支持。川普似乎在用行動回應北京的呼籲。美國政府已經停止向台灣提供常規援助，包括降低與台灣的防務對話級別、拒絕台灣總統賴清德在訪問其他國家期間短暫過境美國，以及阻止一項重大對台軍售計劃。川普或許希望這些舉措能夠營造一種有利於與習近平達成協議的氛圍。與此同時，大陸談判代表可能也在竭力說服川普進一步減少對台灣的支持。 （下圖 facebook）

短期與長期目標

短期內，川普可能會繼續對北京展開魅力攻勢。川普總統與習近平會晤后，雙方宣布了在貿易協議方面取得進展。儘管美國多年來對中國大陸實施限制，大陸仍承諾對美國經濟進行新的投資，並努力阻止芬太尼前體的出口。雙方承諾繼續對話，並致力於穩定關係。然而，我們有理由懷疑川普和習近平是否會真正重建美中關係。儘管川普對華採取「商業優先」的政策，國會共和黨人卻異常沉默。因為參眾兩院中，許多共和黨議員都曾參與制定旨在幫助華盛頓與北京競爭的經濟、科技和國防政策。如果川普最終歡迎中國大陸的新投資或進一步放鬆對華晶元管制，這些共和黨議員將面臨做出回應的壓力。儘管川普已經將許多負責對華事務的官員邊緣化，但商務部等機構已經準備好了新的出口管制清單，以便在川習峰會失敗后實施。在大陸10月出台一系列新的關鍵礦產限制措施后，川普威脅要加征新的關稅和實施新的出口管制，並一度取消了與習近平的會晤。

北京的行為很可能繼續令川普失望，就像他1.0任期內那樣。習近平不會停止中國大規模的經濟補貼，也不會改變其他讓大陸商品湧入美國及其盟國市場的政策。事實上，大陸國家主席不會做出任何有損其現有戰略計劃的讓步 - 他達成協議只是為了推進這些計劃。儘管習要確保大陸不會變得依賴美國的關鍵技術，他很可能會繼續利用北京對關鍵礦產的控制來脅迫美國和其他國家，如敦促川普放棄華盛頓長期以來對台灣的承諾，進一步放鬆對尖端晶元的出口限制，和指示解放軍繼續騷擾日本和菲律賓等美國條約盟友。（下圖 NIKKEI ASIA）

由於這些衝突，川普和習近平可能永遠無法達成任何正式的美中貿易協議。即便雙方達成貿易協議，也可能只覆蓋部分領域。如習近平可能會同意增加對美國經濟的投資，以換取降低關稅和在對台談判中取得一些話語權。但他隨後可能會在其他方面採取過激行動，例如對關鍵礦產採取新的措施，從而引發川普的回應。目前雙方都處於競爭狀態，也可能彼此感到厭煩，並突然宣布新的貿易限制措施。這並非意味著沒有達成良好協議的空間。例如，如果北京和華盛頓達成協議，大幅降低關稅，美國民眾將承受更少的經濟壓力。如果大陸真心同意持續供應關鍵礦產，世界將從中受益。在當前地緣政治局勢高度混亂的時期，這兩種結果都可能降低大國間進一步升級衝突的風險。任何人都不應為了競爭而競爭。

但川普不應為了追求狹隘的短期利益而做出單方面讓步，因為此類讓步會帶來巨大的機會成本，並可能造成長期的不穩定。例如，如果川普取消美國的半導體出口管制和投資限制，未來的政府將難以重建這些措施，美國科技和經濟實力也可能遭受重大損害。華盛頓不應讓中國大陸獲得美國半導體，還是為了北京阻止利用美國半導體去開發更先進的大陸國產人工智慧系統。（下圖 BRAUMILLER）同樣，如果大陸最終決定封鎖台灣且認定華盛頓不會進行干涉，那麼世界各國官員都會希望美國一直保持強大的威懾姿態。畢竟，預防外來封鎖或攻擊遠比阻止已經發生的封鎖或攻擊容易得多。

川普此前就曾為對付強人對手而使出渾身解數。他此次與習接觸的努力也可能像他與俄羅斯總統普京會晤那樣以失敗告終。自啟動2024年總統競選以來，特朗普承諾修復與俄羅斯的關係並結束烏克蘭戰爭。然而，儘管他百般懇求，包括在阿拉斯加與普京會晤、提出解除制裁以及威脅切斷對基輔的援助，俄羅斯總統仍然拒絕放棄入侵。因此，雙方關係依然十分緊張，莫斯科也繼續遭受嚴厲的制裁。

川普的最佳意圖之前也曾遭到強人對手的挫敗。他的努力可能有助於他與普京的接觸。自啟動2024年總統競選以來，特朗普承諾修復與俄羅斯的關係並結束烏克蘭戰爭。但儘管俄羅斯總統多次懇求，包括在阿拉斯加與普京會面、解除制裁，並威脅切斷對基輔的援助，但他拒絕放棄入侵。結果，雙方仍然相距甚遠，莫斯科仍然受到嚴厲制裁。美中領導人均認為雙方有必要進行談判。但國際關係的法則殘酷無情。無論會晤結果如何，中國大陸的雄心壯志仍將對美國的利益、盟友和自身實力構成同樣的長期風險。問題在於，華盛頓兩黨共同締造的對華共識能否迅速採取行動，捍衛他們一手創建的這一體系。

* 本文作者米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）現為亞洲集團（AsiaGroup）的合伙人，也是布魯金斯學會的客座高級研究員。她在拜登政府期間擔任美國國家安全委員會東亞和大洋洲高級主任以及印太戰略主任。她是《共和國之盾：美國聯盟的勝利與危險》(Shields of the Republic: The Triumph and Peril of America』s Alliances)一書的作者

參考資料

Rapp-Hooper, M. (2025). Structure Trumps agency in the US-China relationship. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/structure-trumps-agency-us-china-relationship

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