全是國安惹的禍（下）

以下為德雷茲納教授關於美國國家安全文章的第二部分：

越多並不一定越好

國家安全議程上的問題越多，就越可能分散政策制定者對最重要的問題的關注。冷戰讓美國官員以一種簡化的視角看待世界，使他們能夠認清並處理外交政策中真正重要的東西。然而，近幾屆政府傾向於過度使用國家安全問題，視許多潛在威脅為國家安全問題，將其與最迫在眉睫的危險混為一談。這樣鬍子眉毛一把抓，往往會因小失大，捨本逐末。

國家安全原則跟兩大政黨的政治觀點有關。共和黨人往往在對蘇、俄、中等表現出更強硬的本能，優先考慮來自惡意行為者的威脅（下圖 tutor2u/WIRED）；

民主黨人則更可能認真對待氣候變化或流行病等分散的威脅。於是，共和黨保守派更加在意能源安全 - 眾議院共和黨人警告說，減少美國煤炭、石油和天然氣的生產會破壞國家安全；民主黨進步派則強調煤炭、石油和天然氣的生產會是全球氣候變暖（下圖 AXIOS/The Atlantic）。因此每當權力從一個政黨轉移到另一個政黨時，華盛頓的國家安全重點也會隨之轉移。國家安全優先事項也往往會擴大，而不僅僅是轉移。例如，2002年《國家安全戰略》發布時，喬治·W·布希政府非常重視柯林頓政府「始終將貧困、流行病、生物和遺傳危險以及環境惡化視為重大的國家安全威脅」，儘管布希政府彼時最關注的是恐怖主義與大規模殺傷性武器之間的關係。

川普政府的大國競爭在2017年《國家安全戰略》中佔據了中心位置。之後拜登政府的2022戰略並沒有迴避將與中國大陸的競爭視為主要挑戰，它明確指出，「中華人民共和國有意願，而且越來越有能力重塑國際秩序，使全球競爭環境有利於中國」。但拜登政府認為對美國政府來說，處理氣候變化或流行病至少與大國競爭同樣重要，如果不是更重要的話。川普政府2018年解散了國家安全委員會的全球衛生、安全和生物防禦局，因為川普「對疫情威脅的看法與該領域的許多專家不同」。結果2020年美國新冠肺炎疫情的爆發及死亡的人數給了他一記當頭棒喝，也讓2020年上任的拜登政府對流行病和氣候變化的威脅絲毫不敢懈怠。當然，拜登政府繼承了川普的對華政策。

舊的國家安全優先事項很少被拋棄的另一個原因是官僚政治。只要一個問題繼續在戰略文件中被歸類為國家安全問題，政府機構就可以指望繼續獲得資金。如果將某一事項剔除國家安全名單會影響相關人員的核心任務、貶低他們的培訓價值或減少撥款，該政府機構肯定會要將相關事項保留在國家安全名單中。此外，決策精英對未來形勢的判斷，也可以影響到政府對國家安全範圍的決策。當精英們認為地緣政治發展正朝著有利於美國的方向發展時，政府官員就會放寬國家安全尺度。如20世紀90年代，美國官員相信自由國際秩序將誘使俄羅斯和中國大陸變得更像美國，從而消除它們所構成的國家安全威脅。於是美國直到2010年代都對這兩個國家保持戰略耐心（下圖 CARNEGIE/nsarchive2/ChineseEmbassy2US/SUNNYLANDS）。

然而，當政策制定者認為未來對美國不利時，他們傾向於放大任何潛在的國家安全威脅。現在美國政府官員眼中，各國競相設置貿易和移民壁壘，同時限制公民自由。許多國家的民主制度正處於嚴重的衰退之中，民粹主義和威權主義領導人認為他們的治理模式更優越。這些趨勢都不利於美國的國家安全，國內分歧加劇了公眾對這些威脅的擔憂。由於官員們將任何事情都視為生存威脅，安全成為一個全面問題。目前，民意調查和精英階層的言論都表明，人們對美國未來的實力深感悲觀。鑒於當前的地緣政治形勢，突然之間，每個問題都被視為可能加速國家實力進一步衰落的臨界點。

理性看待威脅 

隨著新問題持續進入國家安全範疇，不斷增加的威脅實際上淡化了國家安全的概念。歷屆政府都有自己的《國家安全戰略》報告，這些年度報告中指出的多數國家安全問題都確實存在，如俄羅斯和中國大陸這兩個價值觀與美國截然不同的大國（下圖 THE Sun/The Economist），流行病和氣候變化對美國人的生活方式威脅，以及人工智慧等新技術很可能在未來幾年對國家安全構成重大威脅。

但是，如果國家安全挑戰不能輕易降低或消除，至少應該更好地對其進行分類，更好地組織這個不斷增長的國安清單，以便能根據威脅大小和緊迫程度分出需要處理解決的輕重緩急。如恐怖主義和俄羅斯復仇主義，構成了迫在眉睫的風險（下圖 Wilson Center/EXPRESS）。又如人工智慧和中國大陸崛起，則是中期問題。還有一些因素，例如氣候變化，則可以從長計議。對特定威脅的預期時間越明確，政策制定者就越容易合理分配資源。這意味著一些資源從重要但長期的威脅中轉移出去，優先解決當務之急，執政政府也可據此向選民報告取得的成績。

處理國家安全問題時還有主動措施、防禦性反應或兩者兼而有之的區別。如可能引起大流行的新病毒在出現之前無法解決，一旦出現就很難控制，因此需要採取預防性措施。另一方面，挫敗恐怖分子團伙可能需要採取秘密行動或動用特種部隊等進攻性措施。應對中國大陸日益增強的經濟和軍事實力需要採取一系列進攻和防禦性措施，在幫助美國贏得競爭的同時，不會不必要地加劇緊張局勢，導致武裝衝突。

自1950年代朝鮮戰爭以來，國家安全的定義幾乎被擴大到面目全非。新技術使外部力量威脅美國的載體成倍增加。此外，由於安全問題需要更多的人員和預算，涉及的官員企業家專業人士有強烈的願望和現實利益要把自己的業務與國家安全問題掛鉤。9/11、COVID-19大流行、哈馬斯2023年10月7日對以色列的襲擊等在不斷向納稅人證明，儘管國安範圍不斷擴大，佔用的資源越來越多，這個世界的黑天鵝和灰犀牛事件仍然讓美國人防不勝防。

2024年大選中兩黨候選人應該明確他們認為哪些國家安全問題更為緊迫，哪些問題可以暫時擱置，哪些問題需要積極應對，哪些問題需要更好的準備。普通美國人可能永遠不會完全同意什麼是國家安全問題，什麼不是。但一個讓政策制定者就如何表達不同意見達成一致的程序將有助於改善國家安全討論 -- 理想情況下，也有助於改善國家安全，和合理的分配有限的政府資源。

* 本文作者丹尼爾·W·德雷茲納（Daneil W. Drezner）現為塔夫茨大學弗萊徹法律與外交學院（Fletcher School of Law and Diplomacy at Tufts University）國際政治傑出教授。

參考資料 

Drezner, D. W. (2024). How everything became national security. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-everything-became-national-security-drezner 

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