全是國安惹的禍（上）

在美國政治中，將某件事標記為「國家安全」會自動提升其重要性（下圖 LAWFIRE/NYUPRESS）。美國對國家安全的定義隨著時間的推移而發生了巨大波動。冷戰開始時，聯邦政府在1947年《國家安全法》通過後大大擴大了這一範圍，但該法律從未對這一術語本身進行定義。20世紀60年代末與莫斯科的緊張局勢緩和后，國家安全的範圍開始縮小。但1973年的石油禁運開始，能源安全成為國家安全的一部分。此後國家安全的定義不斷擴大，直到冷戰結束。從1991年蘇聯解體到2001年9/11恐怖襲擊，已無直接競爭對手的美國，國家安全它就不足掛齒。但「反恐戰爭」以來，國家安全又變得時髦起來 - 從氣候變化到勒索軟體，從個人防護設備到關鍵礦物到人工智慧，現在一切都是國家安全。

會哭的孩子有奶吃（下圖 facebook/Linkedin）。為將自己的議程（agenda）列入優先事項從而獲得更多關注和資源，政見相異的政策企業家都希望政府、國會議員和其他美國外交政策制定者將他們的問題聯繫到國家安全。例如，傳統基金會的「2025項目」被視為川普贏得今年大選后第二屆特朗普政府的藍圖，該項目呼籲對國內大型科技公司和TikTok等外國公司進行監管，因為它們是潛在的國家安全威脅。 問題是如果一切都被定義為國家安全，那麼所有的事項都需要優先處理，實際上也就沒有什麼國家安全優先事項可言了。像這樣無輕重緩急地鬍子眉毛一把抓，華盛頓可能因資源分散到過於廣泛的問題上，什麼都做但啥也幹不成，還忽略了對美國的真正安全威脅。

塔夫茨大學（Tufts University）國際政治傑出教授德雷茲納近日在《外交事務》雜誌撰文，建議美國政策制定者要抵制泛化國家安全的趨勢，嚴謹區分國家安全威脅大小，時間緊迫程度以及主動與被動性質等，以便將有限的資金用於迫在眉睫的嚴重挑戰。以下為文章主要內容（因篇幅較長，分為上、下兩部分）：

語義叢林

理論上，任何直接挑戰美國主權或生存的惡意跨國威脅或崛起大國都構成了有效的國家安全關切。強大的外國軍隊顯然會威脅國家安全，港口、能源工廠和其他脆弱的經濟基礎設施可能會帶來國家安全問題；會威脅到邁阿密和紐約等沿海大城市經濟的氣候變化也是如此。但是，促進跨性別權利和禁止批判性種族理論與國家安全有關嗎？

隨著美國在20世紀上半葉開始確立自己作為世界主要強國的地位，其外交政策話語在兩種觀點之間交替：一種認為美國必須派遣軍隊到海外保護不斷擴大的美國利益；另一種則認為美國優先的孤立主義姿態最能維護和平（下圖 PRESSTV/The American Conservative）。但直到冷戰爆發，「國家安全」一詞才融入美國政治話語之中。對蘇聯威脅的認識促使人們創建了一系列致力於研究國家安全的研究中心、智庫和大學項目。

「國家安全」對不同的人來說可能意味著不同的東西。20世紀50年代和60年代初，蘇聯威脅毫無疑問關係到美國國家安全。但越南戰爭時期，國防部長麥克納馬拉 (Robert McNamara)告戒美國官員不要 「迷失在語義叢林中」，將國家安全與武器採購等嚴格的軍事問題混為一談。冷戰結束蘇聯解體后，對國家安全的擔憂反倒穩步增加：能源安全、核擴散、毒品販運和恐怖主義等。9/11之後，這一趨勢有增無減，政客和政策制定者越來越重視國家安全以及可能影響國家安全的許多因素。先是疫情預防，接著是中國大陸的崛起，然後加上俄羅斯的復仇野心。在將新威脅納入國家安全概念的同時，美國政府仍然對先前（或許已經消失）的擔憂不離不棄，如「投入更多資源摧毀跨國犯罪組織」， 對全球糧食安全保持警惕並採取行動，等等。

總統國情咨文演講中美國面臨的新威脅似乎越來越多，範圍越來越廣。最初，恐怖主義、核擴散和流氓國家是核心問題；後來，氣候變化、網路安全和太空已成為複雜的衝突地帶。人工智慧和量子計算是關鍵技術，因此是國家安全的優先事項。隨著氣候變化和化石燃料的轉型導致全球對電池和其他清潔能源應用所需的稀土金屬的需求不斷增長，「關鍵礦物」的名單也在不斷擴大。毒品、犯罪團伙、移民關係到國家安全。大國競爭中的關鍵供應鏈和關鍵生產技術，……。（下圖 CSIS/Vifindia）

歷屆美國政府還增加了來自國內或在國內發生的威脅。2010年，國內極端主義首次出現在《國家安全戰略》中。川普政府宣布美國南部邊境進入國家緊急狀態，理由是流入不斷增加。拜登政府宣布與關鍵供應鏈（如鈷供應鏈）相關的國家緊急狀態，目的是「近岸化」關鍵生產技術。

孤立地看，這些擔憂中的每一個都可以合理地被確定為國家安全優先事項。問題是，通過不斷積累這些至關重要的擔憂，行政部門已經讓這個概念變得越來越沒有意義。

優先事項激增

一旦確定了國家安全威脅，政府很少會降低其優先順序，除了蘇聯解體后俄羅斯從國家安全戰略文件中消失。隨後，普京的領導下的俄羅斯再次成為威脅。1987年時將恐怖主義被視為主要的國家安全問題。在經歷了二十年的「全球反恐戰爭」之後，美國官員降低了這一威脅的級別。然後，哈馬斯於2023年10月7日在以色列發動的恐怖襲擊再次使其成為優先事項。

核技術和彈道導彈技術的擴散，使構成重大風險的名單從大國（中國、俄羅斯），擴大至小國（伊朗、朝鮮）甚至非國家行為者（伊斯蘭國、胡塞武裝）（下圖 NIKKEIAsia）。隨著新技術的出現，在煤炭、石油和天然氣之外，鈷和鋰被列為「關鍵礦物」。與此同時，氣候變化的壓力和碳排放的轉變促使各國競相追逐綠色技術所需的必要成分。

信息和通信技術有助於增強軍隊力量，並成為宣傳和虛假信息的有力工具，因而事關國家安全。生物科學的突破可以拯救戰場上的生命，但也增加了生物戰的風險。不明空中現象因為美國高級官員無法解釋而成為可能的安全威脅。佛羅里達州參議員馬可·盧比奧就說，「任何進入不該進入的空域的東西都是威脅。」

越來越多的問題推到了國家安全層面。五角大樓的資金比國務院要充裕得多；向國會和美國人民推銷安全比推銷外交更容易。政策企業家更願意將他們所關心的問題定性為國家安全問題，這樣就更易獲得國防部的資源。國際關係學者稱這種現象為「證券化」。本世紀初，美國官員開始將艾滋病毒/艾滋病描述為國家安全問題，認為這種疾病會削弱非洲國家的經濟，並威脅到非洲政府的統治。這種誇大因此成功地調動了包括總統艾滋病緊急救援計劃在內的資源來抗擊全球流行病，拯救了非洲數百萬人的生命。

在國家安全辯論中，經濟和技術問題往往最具吸引力。1957年蘇聯人造衛星書天，讓政策制定者擔心美國的技術優勢會被另一個大國奪走。莫斯科於是成為美國的主要關注點（下圖 CAP20）。

20世紀80年代和90年代，日本因為汽車和半導體而讓美國人感受到日本人的威脅（下圖 PBS）。

現在中國大陸在工業製造和經濟總量都接近美國的GDP，美國政策制定者必須確保國家經濟霸權至關重要的技術上 - 半導體和人工智慧不能由北京掌握（下圖 Linkedin）。從上可見，美國的國家安全優先事項在不斷增加。

未完待續

參考資料 

Drezner, D. W. (2024). How everything became national security. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-everything-became-national-security-drezner 

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• [09/24]孤立主義的危險 （上）
• [09/27]孤立主義的危險（中）
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• [10/11] 全是國安惹的禍（上）
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