對華戰略：平衡而非壓倒性優勢

華盛頓及盟友擔憂，中國大陸挾其快速增長的經濟實力、軍事實力和外交影響力，正在成為亞洲的主導力量，取代美國在二戰後在該地區的領導地位（下圖 CNN）。一個以實力為基礎、咄咄逼人的中國大陸可能會限制美國進入亞洲，從而削弱美國的長期競爭力。為延續美國的強勢地位，奧巴馬、川普和拜登均選擇了保持對北京「壓倒性」軍事優勢作為美國印太政策的首要目標。但是，中國大陸似乎執意要與美國對著干，仍在繼續發展其軍事力量，加強其在地區經濟中的中心地位，並在整個地區取得外交進展。而美國卻在（主要是經濟上）疏離該地區，拒絕參加印太地區的兩個主要貿易協定 -- 區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）和跨太平洋夥伴關係全面與進步協定（CPTPP）。

由於認識到維持美國在該地區單打獨鬥的軍事主導地位在政治上和實踐上都變得不可持續，拜登團隊轉而尋求建立一個由盟友和合作夥伴組成的聯盟來分擔部分遏華成本，並取得了一些成功 – 在菲律賓獲得了更多軍事基地，與韓國和日本建立了新的三邊情報共享機制，並與澳大利亞和英國達成了AUKUS協議（下圖 THE DIPLOMAT）。但美國仍然不能在亞洲關鍵地區保證軍事自由出入，缺乏一個美國領導的強大區域安全架構，沒有足夠的盟友和合作夥伴來維持美國在本地區的優勢。更糟糕的是，亞洲地區國家並不認同中國威脅。

拜登政府在建立統一對華聯盟上取得的有限成果，反映了一個人們刻意忽視的現實：美國在亞洲的軍事霸權無法長期維持。對於研究國際關係和世界政治的專家和學者來說，自我感覺良好不應該是自欺欺人。即便有三、兩個本地國家虛以委蛇，美國保持對北京「壓倒性」軍事優勢的政策已難以為繼。美國在印太應該轉而採取一種平衡的對華戰略。這一平衡戰略意味著華盛頓需要更關注保護利益攸關的戰略要地，如日本和印度的工業中心，以及關鍵水道的通行，而非「普天之下，皆為王土」，無輕重緩急地覆蓋整個印太地區。同時，美國還應努力幫助更多的盟友和夥伴加強他們的自衛能力，並減輕美國的安全負擔。最後，華盛頓需要接觸、加入、並學會駕馭該地區的許多多邊機構，包括不以美國為中心的組織機構，利用這些機構來促進美國的利益和影響力（下圖 BROOKINGS）。

持批評態度的人可能會認為，平衡戰略不可取。因為它長中國志氣，滅美國威風，並加劇印太盟友被美國放棄的擔憂。可如果美國堅持以不變應萬變，在自身實力相對不變甚至略有下降、對手（中國大陸）實力相對上升的情況下繼續外強中乾的在遠離國土的印太「壓倒」北京，華盛頓可能會發現自己力有不逮，難以令人信服地維持對北京的全面威懾 -- 美國缺乏相應地政治、經濟、軍事和外交資源。平衡的對華戰略將更可持續，風險更小，更符合印太地區的獨特環境。那麼，美國可以採取哪些措施加強其在印太的總體平衡對華戰略呢？著名智庫《布魯金斯學會》2023年底召集了10名不同學科的布魯金斯學會學者，就美國的印太區域經濟戰略、外交戰略和安全戰略提出建議：

• 美國不應指望在印太繼續維持有利的（對華）力量平衡，因此必須改變策略  
• 美國不能僅以意識形態來界定大國競爭（例如，民主國家與專制國家之間的鬥爭）  
• 美國推進的議程，應該為該地區人民的生計帶來經濟增長、持久的安全和實實在在的利益。這些議程也必須加強美國在該地區的威懾態勢
• 美國在圍繞供應鏈彈性和敏感技術保護等具體問題建立夥伴關係時，應避免被視為採取過度的反華措施卻對促進共同經濟增長不力 
• 美國的經濟議程應側重於保護美元的核心作用，分享美國技術優勢的利益，解決發展中國家債務，並對美國重返區域貿易集團的可能性持開放態度
• 美國在該地區的兵力態勢的逐步調整和逐步增加已不足以應對中國大陸對地區穩定構成的日益嚴峻的挑戰
• 美國應該加快大量小型、可生存的平台利用；優先發展海底作戰能力；在危機中使用多樣化的溝通手段 
• 美國可能需要緩和其對中國大陸的一些公開言論，以關鍵合作夥伴接受的方式來描述中國挑戰的性質和應對計劃，來增強盟友和合作夥伴之間的凝聚力。輕言細語伴以粗壯大棒更能有效威懾對方。

網格布軍與區域安全機構

為實現通過聯盟維繫地區主導地位的願景，拜登政府在加強美國與印太各國的關係方面投入了大量資金。例如，美國已將與越南的關係提升為「全面戰略夥伴關係」，並與印度簽署了新的國防合作和聯合生產協議。但革命尚未成功，盟友仍需努力。要達到支撐美國軍事主導地位，拜登組建的聯盟必須完成三件事：使美國進入該地區基地、機場和港口的途徑多樣化，以便美軍在發生危機時能夠迅速投射力量；建立一個強化美國利益和價值觀的聯盟和夥伴關係網路；加強盟國和夥伴國自身的軍事能力。中國有著龐大的導彈庫，可以容易地實施對美國在關島、日本和韓國大型基地的美軍襲擊。五角大樓希望在印太地區擁有更多的小型基地和前哨基地，以便更廣泛地分散人員和資產，提高他們的生存機會（下圖 Solidarity）。

美國建立這種分散態勢的努力取得了一些有限的成果 -- 美國軍隊獲得了在澳大利亞、菲律賓以及巴布亞紐幾內亞使用額外基地的擴大許可。但菲律賓和巴布亞紐幾內亞都表示，他們不會允許美國在其領土上使用基地儲存武器或在對中國大陸的戰爭中進行進攻性軍事行動，特別是在台灣戰爭中。此外，韓國也可能限制美國的軍事進入。因此，發生緊急情況時，美軍可以依賴的，只有日本和關島那些容易被炸爛的機場跑道，和從澳大利亞起飛的遠程轟炸機。

拜登政府努力將美國軍事戰略從傳統的「中心輻射」方式（美國為軍事行動中心）轉變為讓盟友和夥伴更全面參與的「網格」模式，以鞏固美國在印太地區的主導地位。五角大樓越來多的重視包括澳大利亞和日本的三方海空聯合軍事演習（下圖 mod.go.jp），以及與日本和菲律賓的海岸警衛隊訓練。但拜登政府也在這裡遇到了挫折 -- 少有國家願意完全參加美國領導的安全架構，他們不願意在美國和中國大陸之間做出選擇。即使美國堅稱它不尋求建立一個地區安全集團，但該地區包括美國盟友在內的許多國家，都抵制了任何他們認為華盛頓試圖建立本地區抗華反中的安全嘗試。

不給力的朋友

四方安全對話（Quad）是一個由澳大利亞、印度、日本和美國組成的安全論壇，旨在深化海上合作等舉措。但Quad參與國間沒有共同情報協調，只有雙邊信息共享。同樣，當華盛頓希望東京提供直接軍事支持，沒有美日聯合司令部來有效協調兩國的行動。

美國幫助盟友增強其軍事能力的記錄也是好壞參半。的確，亞洲的一些國家已經開始增加國防開支。但他們離與美國分擔該地區的國防的目標依然相距甚遠，更遑論衝突發生時需要的更多資源了。以日本和澳大利亞為例：日本打算在未來五年內將國防開支提高65%，包括購買400枚美國製造的戰斧巡航導彈。澳大利亞還打算在未來十年內將國防開支從佔GDP的2%左右增加到2.3%，並優先考慮為電力預測提供資金；它計劃購買美國生產的遠程打擊導彈和核動力潛艇。

但是，無論是用於自衛還是協助美國軍事行動，日本都缺乏有效使用戰斧導彈所需的情報和瞄準能力。即使日本獲得了這些能力，它購買的少量導彈對地區威懾的貢獻也十分有限。而日本的人口老齡化問題，意味著它能合格操作飛機和船艦的人員短缺（下圖 SCMP）。澳大利亞軍方也缺乏訓練有素的軍事人員，以及運營和維護其購買的潛艇所需的文職專家。日澳之外的其他亞洲軍隊呢則更指望不上了，因為他們既缺乏能力更無意願替美國分擔壓力。如華盛頓有人對韓國抱有很高的期望，但首爾沒有在硬基礎設施、防空和運輸方面進行投資。同樣，儘管美國施加了壓力，台灣對增強其抵禦中國大陸攻擊所需的防禦能力三心二意。最終結果就是，美國繼續承擔著印太地區的大部分防務負擔。

打不敗他們，就平衡他們

拜登政府在印太縱橫捭闔與中國大陸競爭，可取得的進展有限。人們不禁心生疑問，即美國是否有能力甚至有必要維持在亞洲的首要地位。按一些美國領導人的想法，中國大陸軍事威脅的增加，會促使該地區國家組成聯盟，並尋求美國的支持和保護，從而無限期維持美國在印太的優勢地位和主導地位。顯然這些領導人想多了，他們對美國人的吸引力過於樂觀。這些國家不願選邊站的原因之一是地理因素 – 該地區國家與中國大陸之間有廣闊的太平洋和印度洋形成的強大防禦屏障。中國大陸在該地區的鄰國當然對北京的侵略持謹慎態度，但印尼和馬來西亞等國傾向於不將北京視為生存威脅。鑒於美國駐紮在該地區的空軍和海軍部隊具有高度的機動性，容易部署也可隨時撤出。這種機動性使潛在的盟友擔心自己隨時都可能被美國拋棄，尤其當美國在歐洲和中東做出了更廣泛的軍事承諾的時候。許多亞洲國家對美國能在該地區呆多久持懷疑態度。

既然單打獨鬥力有不逮，盟國夥伴國也靠不住因為它要麼心有餘但力不足，要麼對選邊站是顧左右而言它，美國就應該放棄其對華「壓倒性」優勢策略，轉而選擇一個更聰明、更可持續的戰略 -- 平衡中國大陸的力量（下圖 GLOBAL TIMES）。平衡戰略不追求戰勝北京的你死我活，但仍然需要一個與美國友好的聯盟以防北京倚強凌弱。在平衡戰略中，美國應該把重點放在幫助該地區的主要工業力量中心 -- 尤其是印度、日本和韓國 -- 發展自衛能力，更好地支持它們減少對中國大陸經濟依賴的努力，從而使其免受北京的控制。華盛頓還必須在印度、日本、菲律賓和新加坡的幫助下，投入更多精力保護該地區的關鍵水道，特別是馬六甲海峽以及東海和南海的部分地區。美國將維持其區域條約承諾，並繼續投資於具有重要戰略意義的夥伴，但降低對力量平衡影響較小國家的關注。美國也不必打壓北京在太平洋島嶼或東南亞大陸的每一次行動。

心理平衡

平衡戰略的重要組成之一，便是轉移美國的負擔。美國應將大部分國防負擔轉移給盟友和合作夥伴，要求他們對自己的安全承擔主要責任，讓美國軍隊發揮支持作用。華盛頓將鼓勵該地區的所有盟友，尤其是日本和菲律賓，大力投資於不對稱自衛能力，增強軍事能力；更有緊迫性地推動台灣迅速採取類似的自衛姿態。華盛頓可對接收美國軍事援助和購買美國武器的國家提出附加條件，促使盟友和合作夥伴購買大量相對便宜和可移動的軍事資產，如無人駕駛船隻、無人機、水雷、反艦導彈和防空系統。華盛頓還可以利用合作生產安排和技術共享等激勵措施，鼓勵其盟友投資於自己的國防工業（下圖 FP）。最重要的是，華盛頓需要向盟友和合作夥伴明確表示，美國的參與是有限的。

華盛頓還可以通過向亞洲戰區部署更少的前沿部隊，更有意識地依靠該地區海洋提供的屏障。美國應該通過預先部署更多裝備和彈藥（包括海軍所稱的「海上前沿集結基地」），改善現有基地的防空和導彈防禦，並使後勤基礎設施現代化，來增強其快速部署增援部隊的能力。美國完全可以讓該地區的海洋成為抵擋北京軍事進攻的第一道防線，協助盟友和夥伴自助，同時為其他地區安全問題釋放軍事能力。

平衡戰略也會給華盛頓自身帶來壓力。在印太地區重大事務上，美國及其領導的聯盟和夥伴，如AUKUS，本就難以一錘定音。平衡戰略意味著美國需要學會如何更好地駕馭印太地區的靈活聯盟，華盛頓必須更充分地融入現有的政治、經濟和安全網路，更積極地與東盟等組織接觸。美國需要學會在其他區域小型橫向組織內部和旁邊運作。總之，美國得改變唯我獨尊、獨斷專行的行事風格，轉而以洽談協商、求大同存小異的方式來取得和維持自己的利益（下圖 ISLAND TIMES）。對於向來我行我素的燈塔國來說，凡事要徵得他國，包括許多蕞爾小國，的理解同意，的確有虎落平原被犬欺之感。咱心中憋屈，烏氣難咽啊。

可以預見平衡戰略的最大障礙之一是華盛頓的心態問題。對於100多年來習慣於在國際事務中發號施令的世界一哥美國的外交和國防政策制訂者來說，在亞洲佔據軍事主導地位乃當仁不讓、天經地義之舉。從擔心在軍事、科技和經濟會全面落後於中國大陸的兩黨領導人看來，平衡戰略是對北京的某種妥協示弱。但客觀地說，平衡戰略既不構成綏靖主義，也不構成失敗主義。更關鍵的是，平衡戰略也許是未來幾十年保護美國在該地區利益的唯一財政可持續方式。

* 本文主要內容編譯自「Updating America』s Asia strategy: A Brookings interview」一文。該文作者分別為凱利·A·格里科 (Kelly A. Grieco) ，史汀生中心 (Stimson Center) 重塑美國大戰略項目的高級研究員，海軍陸戰隊大學布魯特·克魯拉克創新與未來戰爭中心的非駐地研究員，喬治城大學的兼職教授；和珍妮弗·卡瓦納 (Jennifer Kavanagh)，卡內基國際和平基金會美國治國方略項目的高級研究員。

參考資料

Brookings. (2023). Updating America』s Asia strategy: A Brookings interview. 鏈接 https://www.brookings.edu/articles/updating-americas-asia-strategy/

Grieco, K. A. & Kavanagh, J. (2024). America Can』t Surpass China』s Power in Asia. FOREIGN AFFAIRS. 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/america-cant-surpass-chinas-power-asia

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