紀念孫志剛逝世17周年：回顧制度是如何扭曲的

　　編輯︱五百二

　　激流按：新冠肺炎疫情讓我們不由自主回想起17年前的SARS疫情。而17年前還有一件事銘刻於我們的記憶中，並在一定程度上改變了歷史，這就是孫志剛事件。2003年的3月20日，孫志剛在廣州一家收容人員救治站被毆打致死，此事曝光后引起社會各界的強烈反響，並因此掀起了對收容遣送制度的大討論。《收容遣送條例》由此廢除，盤剝廣大外出務工人員的暫住證制度也得到很大的改進。鮮血的代價終於推動了歷史的進步。回望歷史，除了慶幸之外，我們還應反思，作為一項初衷良好的政策，是如何逐漸走向其反面的?即怎樣由偏向「救助」性質轉化為「管制」功能。本文回顧了上世紀八九十年代收容遣送制度的變遷，文章提供了以國家為中心的秩序塑造、分權化下的地方衝動和路徑依賴的制約條件下制度異化的視角。轉載時有刪節。

　　1980年代初，國家、城市甚至農村的社會治安形勢的確發生了與以往不同的變化。國家、政府雖然一直強調 「安定團結」和「社會治安」的重要性，但改革以後出現的新形勢使這一問題的複雜性大大增加。由於定義安全與社會秩序的權力在城市統治者和管理者手裡，當「農民—窮人—犯罪—無序」這樣的邏輯關係被城市決策者和管理者建立起來的時候，以行政權力來強制管制農民(工)從而形成所謂的穩定秩序。就成為現實的選擇。從「收容遣送辦法」以及此後一系列部門規範性文件的規定來看， 1980年代初期的收容遣送制度，雖然形式上具有救濟和管理雙重功能的，但以「救助」為主要出發點的制度，在一開始卻具有「管理」或「管制」的功能，它是服務於或服從於社會治安的需要的。1983年9月14日民政部發布的一個通知，就非常明確地把收容遣送工作看作是「搞好社會治安綜合治理的一部分」，要求各地民政部門抓住當前嚴懲嚴重危害社會治安罪犯的活動的有利時機，及時將城市中的流浪乞討人員收容起來，並使這一工作做到「經常化、制度化，改善城市治安秩序」。在《民政部關於進一步做好收容遣送工作的通知》( 1989年7月14日) 中，更是直接把湧入城市的大量流浪乞討人員看作是「給社會秩序和社會治安帶來極大的危害」的「社會不安定因素」。該通知要求各地收容機構「加強經常性的收容工作」，做到黨政機關駐地、繁華地段、車站、碼頭等重點地區基本上無流浪乞討人員。

　　制度扭曲的軌跡

　　在政策執行階段，收容遣送制度被逐步扭曲了。但是，收容遣送制度的扭曲不只是執法環節中的問題。也是一個立法( 政策制定) 上的問題。言其「扭曲」，既是指該制度的目標被扭曲了，也是指它的功能被扭曲了。一些論者用「制度異化」來說明收容遣送制度的扭曲，認為這項在實施過程中逐漸變異的制度，其「變異」的表現主要在兩個層面上體現出來來：一是制度屬性的異化。即從早期的救濟安置與治安管理的雙重製度屬性，逐漸蛻變為單純的治安管理制度;二是制度的公正性和有效性異化。即該制度最終蛻變為一項專門針對「流動人口」的治安管理制度，公權力不斷被濫用，公民的人身自由和權利受到了極大的威脅。根據一些法學研究文獻的看法，這項制度的變異存在著某種必然性，因為其最大的問題是過於側重管理、忽視了保護人權，而且缺乏相應的監督機制。因此，在實踐中難免逐步走向異化——對於執行單位，它是創收的手段;對於公安機關，它是偵察的工具;對於地方政府，它能方便地實現地方利益的保護。

　　要尋找出這項制度被扭曲的確切的時間「拐點」在哪裡，是很困難的。一般認為，收容遣送制度發生變異的，是在上個世紀90年代以後的事情。為了描述和分析制度扭曲的軌跡，本文將從制度規範體系、地方政府的管理機制和警察權的失控這三個角度入手進行。這三個層級大致對應於高層的決策、中觀層次的執行和圍觀層次個人的操作。

　　首先一個制度上的變異是制度的功能發生了很大的變化。1982年「收容遣送辦法」明確規定收容遣送的對象是需要進行社會救助的三類人員。在政策實踐中，救助性質也有一些實際的體現，曾任湖南省漣源市收容遣送站黨支部書記的郭先禮，在接受《南方都市報》記者採訪時，肯定了1980年代收容遣送制度的一些積極的方面，並認為這個制度「真正是大家都歡迎」的制度。但正如前面所述的，「救助」功能一開始便與城市的治安管理結合在一起。這種結合可以被看作是國家在立法的時候試圖考慮實現某些方面平衡的一種努力。只是在實踐中，要做到政策的「救助」與「管制」的平衡，並不是很容易，兩種功能之間的博弈在80年代就已經出現，而且隨著時間的推移，管制功能越來越佔據上風。一個並不屬於收容遣送範圍的17歲高二學生袁知曉，在1986年被收容遣送過程中莫名地「失蹤」、至今沒有音訊，這一事件告訴人們，該制度在設計和運作的一開始就已存在的弊端潛伏著日後不斷異化的可能性。

　　制度功能上的扭曲也是一個自上而下的過程，即政策制定層面上的問題。因為是國家在政策中將收容遣送的人員範圍不斷擴大，從而遠遠突破了1982年「收容遣送辦法」設定的三類救助人員的邊界。1991年5月國務院印發的「國閱[1991] 48號」文件( 即《關於收容遣送工作改革問題的意見》)，明確將「三無」人員——無合法證件、無固定住所、無穩定收入的人員——納入到收容遣送範圍。中央政策對收容遣送制度的突破，為地方政策的更進一步變異提供了制度上的空間。後來在具體施行中，地方的一系列法規又將收容遣送對象從「三無人員」 擴大到「三證不全」人員——即身份證、務工證、暫住證不全的各類人員，而且是必須三證缺一不可。收容遣送範圍不斷擴大的勢頭似乎不可阻擋。中央政策在「三無」基礎上更進一步把收容遣送對象擴大為「五無人員」，即：無臨時戶口、無固定住所、無合法職業、無合法經濟來源、無生活依靠。這樣，不僅因自然災害和生活困難者，甚至連外出務工無著、無證經營的人，逃學、逃避計劃生育的人，以乞討為生財之道的人，離開戶籍所在地或經常居住地，到外省其他城市及非城市旅遊區內流浪乞討、露宿街頭的人，都被列入收容遣送對象的範圍。

　　收容對象範圍的擴大，意味著收容遣送政策的功能發生了很大變化。因為制度演變到這個時候，其功能已經只剩下治安管理一個方面了。這些對象，無論是被稱作「三無人員」，還是被稱作「五無人員」，都被直接等同於治安管理部門的管制對象。《公安部關於加強盲流人員管理工作的通知》(1995年8月10日下發)直接把「三無」人員與「盲流」人員統一了起來，稱之為「三無盲流人員」。由此，以公安和民政部門為主要主體的收容遣送制度，作為一個單純的治安管理工具，也日益與計生、交通、就業、環境衛生等政府部門的管理捆綁在一起，該制度也成為這些部門實現一些管理目標的政策工具。其政策對象，直指城市中的大量流動人口。

　　其次，在中觀層次的執行層面上的制度扭曲，突出體現「收容經濟」的產生和膨脹。儘管該制度的功能從1980 年代開始就越來越蛻變為一項社會治安管理的工具，但在制度規範層面上，這項制度一直宣稱是以「救助與安置」生活困難的那些人為宗旨的，而且，多個國家「規範性文件」都規定了收容遣送所需要的費用主要由財政來支出。因此，當收容遣送制度變成了地方政府部門一個「創收」的機制時，這個制度徹底走向了它的異化一面。

　　然而，沒有人能夠考證，收容遣送變成一個可以尋租的制度是從什麼時候開始的，又是在哪個地方首先被「發明」的。從制度實踐的實際運作來看，從警察把收容對象扭送到收容遣送站，再到收容人員被遣返外地或原籍，在這個過程中的幾乎所有環節，都存在著「收費」現象。在湖南漣源，火車站、鐵路民警與收容站之間都有口頭協議，前者抓到人扭送一個，就可以從收容站拿到50元錢的 「回扣」。一旦治安管理部門以牟取單位部門利益或個人利益為其執法動機，那麼，他們的執法活動就偏離到既不是為了救助困難者，也不是為了維持城市秩序和社會安定，而是為了追求自身利益最大化。在很多地方的收容遣送中，被收容的人85%以上是農民工。廣東省 2000年的收容遣送人員中，青壯年竟然佔93.1%。據民政部有關負責人的介紹，收容遣送中經常發生超範圍收容的現象，被收容者當中，真正屬於收容對象的還不到 15%。農民工之所以大量被收容，原因就在於他們往往是「三證」不全者——或沒有隨身攜帶，或沒有辦理各類證照。很多農民工不辦理證件的原因，又恰恰在於各地方政府設置了極其繁多的收費名目，讓農民工們不堪重負。據研究者統計，一個外地農民工要想在北京合法打工。他需要辦理的證件達六七種之多，每年至少需要為此付出280元，而政府的這些規費收入，都有它自己頒布的有關收費規定為「法律依據」。總之，在收容遣送過程中，收容主體——收容站和派出所——都儘力採取非規範的手段，來實現自己利益的最大化。這些管理部門早已經陷入了「辦證—收費」、「查驗—罰款」和「違法—打擊」這樣的管理慣性和管理邏輯之中，罰款和創收成為它們日常性的管理方法。

　　第三個制度扭曲的軌跡可以從執法者個體的行為中得到觀察，這就是警察權的失控。在收容遣送制度的實施過程中，執行收容任務的警察，其權力在不斷放大，從而既危害到這個制度的性質，更危害到了收容對象的基本人權。警察的收容權力，在這個制度中是一種強制權，但權力的行使卻經常表現出其任意性的特點。結婚證、外出務工證和暫住證俱全的湖南少婦蘇萍，於1999年7 月26日在廣州火車站被巡警強行收容，然後將她送進一家精神病人收容院，結果她被多名暴徒輪姦。1999年9 月27日，在604列車上，乘警為了從收容站得到200元的 「工作經費」，將一名未買車票、未帶身份證的27歲女青年捆綁，造成該女青年跳車身亡。這兩則案例的一個共同點，是執法中的警察權被無限放大而得不到任何約束，而不只是警察的趨利動機而讓他們不擇手段。

　　警察權的擴大與濫用，固然與作為執法者的警察的觀念有關。在他們的觀念里，「收容」是制裁的同義詞。是一種限制人身自由的行政強制措施，是一種社會治安手段，因此，「收容=救助+保護」的觀念很難確立起來。但是，從根本上來說，是兩個關鍵的機制驅使警察特權的扭曲式的擴大。一是收容可以為警察和相關執法部門帶來私利;二是這種逐利的行為得不到任何程序性的監督。收容遣送政策對救助對象而言，這是一種強制性的救助福利機制;對管制對象而言，又是一種強制性的限制人身自由的制度。無論是救助還是管制，都是以行政部門的強制權力的行使為基礎的，這種行政強制權力，從性質上來說，是一種懲罰權力，即要通過懲罰，讓政策對象的偏好與國家和管理者的偏好相一致，迫使政策對象服從這種權力所界定的秩序。因此，加強社會治安和維護城市秩序的名義，以及社會治安綜合治理的實踐邏輯，都「呼喚」著讓警察在限制一些人的自由時可以超越一些程序規定。

　　政府偏好與制度扭曲：一個分析框架

　　對1990年代以來收容遣送制度扭曲和異化的軌跡與表現的描述，為我們解釋制度扭曲過程中的政府偏好提供分析上的基礎。就收容遣送制度的變遷來說，政府偏好是理解制度扭曲的一個關鍵因素。為了解釋這兩者之間的關聯，本文這裡將從三個方面來建立一個分析性的框架。這個分析框架不僅能夠解釋特定的政府偏好結構為什麼會引起制度的扭曲，也能夠在一定程度上說明，被扭曲的制度為何在較長時間裡能夠得以存續。

　　第一，在分析收容遣送政策被扭曲的原因時，以國家為中心的秩序塑造是一個重要的觀察視角。在中國，以「國家(政府)為中心」一直是社會秩序塑造中的主導性觀念。改革前由「全能主義國家」塑造起來計劃秩序，形成的是一個如美國政治學家鄒讜所言的「總體性社會」。改革后，全能主義國家開始逐漸解體，但國家(政府)依然在現代化和社會發展中居於主導地位。國家始終是社會秩序的塑造者。

　　人們可以從兩個方面來理解以國家為中心的秩序觀的主要內涵。首先是非常強調國家(權力)在制度形成和秩序建構中的決定性作用。自上個世紀80年代末90年代初開始，超乎想象的「民工潮」給管理者帶來了前所未有的壓力。在決策者看來，巨大的民工潮和流動人口的出現，是一種無序的體現，是對社會秩序、城市生活和安全的巨大衝擊，也是引發很多其他矛盾(比如就業與犯罪等等)的一個重要根源。作為國家對這種情勢的一個制度上的回應，於1991年成立了中央社會治安綜合治理委員會，其中的一個重要任務是加強對重點人口和流動人口的管理。1993年，當時的勞動部提出要推進「農村剩餘勞動力跨省流動有序化工程」，主要目標是使主要輸入、輸出地區間的農村勞動力流動就業實現「有序化」。「有序化」的含義和具體目標包括「輸出要有組織，輸入要有管理，流動要有服務，控制要有手段，應急要有措施」。其次，權力對秩序的界定具有單方面的強制性。針對外來人口，所有相關的管理部門(包括公安、民政、勞動、計生、工商、交通、農業、衛生等等部門)，都按照自己對「有序化」的理解，採取了各自的干預和控制措施。每個部門都形成了自己的管理目標體系，都強制性地要求農民工辦理各類證卡來實現所謂的有序化。具體到收容遣送管理，根據中央提出的有序化管理和社會治安的綜合治理的要求，收容遣送工作變成了限制外來人口流動和打擊犯罪的一個政策工具，所有的基層公安機構都建立了一系列的管理外來人口的制度規章和工作流程，並與收容遣送相結合，以實現對社會犯罪進行「打、防、控」的社會治安綜合治理的目標。不僅如此，公安等收容遣送機構相信其收容遣送權力具有不可挑戰性，「有阻礙和毆打民政收容遣送幹部」的都要被「依法嚴格查處」，在收容和救助時，也從不詢問收容對象是否願意被收容。

　　總之，用治安管理這種對流動人口的強制性管理辦法，代替對流浪乞討人員的救濟和教育，從而使得收容遣送制度出現根本性的變異，就是決定於決策者對秩序與穩定的偏好，以及產生這種偏好的根深蒂固的基礎——對人口流動的認識和偏見。

　　第二，分權化過程中的地方衝動是理解制度(收容遣送政策)被扭曲的另一個重要途徑。法律和政策在執行過程中扭曲了立法者本意的情形，在任何社會都是很常見的。正如政治學家詹姆斯·安德森所指出的，「行政機構常常是在寬泛的和模稜兩可的法令下運行的，這就給他們留下了較多的空間去決定做什麼或者不做什麼。」 就收容遣送制度而言，正是地方政府偏好的變化，在地方政府對收容遣送制度的態度上引起了相應的反應。

　　中央與地方之間權力關係的配置格局如何，會對地方政府的偏好(比如政府對公共產品的供給偏好，包括供給的結構和規模等)產生影響。在分權改革體制下，地方政府受到來自中央政府的兩個方面的激勵，一是財政激勵，即所謂的「中國特色的財政聯邦主義」;一是晉陞激勵，即中央政府在考核地方官員時以當地的GDP增長為主要指標。有研究者認為，改革以來的財政體制上的分權化，是中央和地方博弈的結果，因為在經濟發展過程中，政府偏好發生了變化，從而需要重新調整兩者之間的關係。如果國家權力要運行下去。如果公共管理還得繼續，那麼，央地之間總得設法在博弈中達成一種平衡。總的來看，地方政府在90年代以來巨大的投資和發展的衝動，是被財政分權制所激勵的。從分權的變遷史上也可以看出.地方政府在每次分權中即使權力被再次收回，也總會保留部分權力，而不是簡單地去執行中央的政策。

　　地方政府在貫徹和落實收容遣送制度的過程中，向被收容者收取各種費用，是在各種因素的綜合作用下被推動的。首先，財政分權制激勵著地方政府把更多的資源投入到能快速增加GDP的領域，而在基礎設施建設、公共服務領域上，在顯得財力很不足。其次，收容遣送所需要的一切費用，都是在財政中列支的，這是當初設計這項制度的時候，由制度的救助救濟性質所決定的，因此中央有關部門多次發文，一再強調不能亂收費。但是，地方財政的有限性決定了社會救助不可能獲得更多財政上的支持。再次，大量流動人口進城，意味著地方政府不可能因為財政拮据而會放任不管，加上還有中央所要求的有關這方面嚴格的目標管理責任制的約束，所以各地方必然會加大投入的力度，來應對大規模人口流動帶來的挑戰。這些因素直接促使地方管理部門通過制定正式規定的形式，公開向流動人口和被收容的對象收取各種費用，它們構成了各地方政府部門甚至執法者個人的「非規範性收入」。收容遣送的經費解決了，部門的權力和收入卻膨脹了，執法者個人的利益和私慾也同時被放大。因此，儘管禁止收費的制度規定依然存在，但是它們已經不再起作用。在結構性的問題沒有解決之前，地方上收容遣送面臨的矛盾——收容的人數不斷在增長，但「收容難、管理難、遣送難」的問題越來越突出——意味著任何有關禁止向被收容者收費的規定，都是行不通的。要改變地方政府的偏好，就必須建立一個能夠有效激勵地方政府的權力結構。只有通過改變靠政策性文件這種方式來規範中央與地方關係，才能避免國家治理中的人治色彩濃、隨意性大和缺乏穩定性等問題。

　　第三，1990年代以後形成和變化中的政府偏好，以及收容遣送制度的被扭曲，還受到制度變遷中的路徑依賴的制約。路徑依賴可能意味著，在一個社會裡有些方面的制度安排已經產生了變革的情形下，為什麼另一個領域裡的政府偏好和相應的制度安排沒有能夠做出相應的調整或變革?

　　後來被人們廣為批評的收容遣送制度，其很多弊端並不是在廢除之後才為人們所認識的。很多嚴重的問題，比如收容人員被虐待、失蹤或打死等等，在該制度的實施過程中就已經充分暴露了出來，修改甚至廢除收容遣送制度的機會，也曾經出現過。1997年1月1日起施行的《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案明確提出將取消收容審查制度。作為一種行政性強制手段，收容審查主要適用於有輕微違法犯罪行為又不講真實姓名、住址、來歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結夥作案嫌疑需要收容查清罪行的人。收容審查是由公安機關決定的，羈押時間最長可達三個月。這實際上是公安機關對公民所實施的變相羈押手段，而在這個過程中，對公安部門又缺乏有效的監督制約機制，從而帶來很多嚴重侵害公民權利的問題，包括刑訊逼供，製造很多冤假錯案等等。當時在做出廢除收容審查制度決定的過程中，曾有代表和參與立法討論的學者提出，順便把收容遣送制度也一併廢除。這個觀點馬上引起了管理部門(尤其是公安部門)的反對。理由是，廢止了收容審查制度后，對原先這些需要收容審查的人員的管理，就會出現管理上的真空，會給社會治安和秩序帶來很大麻煩。結果是，原先收容審查制度下不受制約的警察權，悄悄地被轉移到收容遣送制度上來，從而試圖廢除收容遣送制度的那些主張和聲音，被淹沒了。正如一些經濟學研究所指出的，「任何一種均衡的實際制度安排和權利界定(包括重新安排和重新界定)總是更有利於在力量上占支配地位的行為主體的集合」。

　　從1996年開始，旨在限制行政部門濫用職權行為的《行政處罰法》規定，「限制人身自由的處罰權只能由法律來規定」。作為一個立法五年規劃，90年代中期在起草《立法法》草案過程中，一些起草者，比如法學家馬懷德，都再一次提出反思收容遣送制度，有的甚至提出廢除，但是，有些人認為收容遣送制度的存在有其合理性。2000 年《立法法》實施時，「對於公民政治權利的行政處罰和行政強制措施只能由法律規定」這樣的法律原則和價值，再次在重要法律中得到確認。「收容遣送辦法」於是出現了很多法律上的困惑。為此，有關部門比如民政部等，專門組織過幾次專家討論會，試圖在維持舊制度的情況下如何完善該制度，以便於依法行政。這中間，也有專家提出過將收容遣送辦法上升為法律，就可以解決它與基本法律之間的衝突問題。顯然，路徑依賴在制度的形成和維持過程中，的確有著重要的作用。雖然政府各部門的利益並非總是一致，但在維護城市秩序，實現社會安定，打擊犯罪等價值方面，所有的政府部門都有著基本一直的理解和立場。因此，收容遣送制度就在各部門的分工協調下，得以繼續存在下去。路徑依賴意味著，一旦各行為體已經默認了一個既定的制度設計，改變既存的制度構架的代價將隨著時間的推移而增加。

　　結論

　　「政府偏好」術語被很多經濟學家使用，儘管它在經濟學文獻中並沒有得到明確的定義，但把政府偏好置於公共政策或制度分析的核心是不應該有異議的。因為無論政府所公開宣稱的它為的是什麼，還是政府實際所做的又是為了什麼，作為一種政府行為的公共政策無不刻上政府偏好的烙印。由於政府偏好反映的是政府在實際的政治過程中為了滿足某種利益最大化的需要而表現出來的期望、預期、態度和價值，因此，政府在設計某項政策或制度的時候，總會儘可能讓該政策或制度與政府自身的偏好相一致。政府的偏好選擇在政策或制度設計及其運作過程中具有很大的指向性。作為制度變遷應該要關注的一個重要內容，政策或制度的扭曲在制度運作中隨處可見。在不同的政策情景或制度環境中，引起政策或制度扭曲的原因是不同的。就中國的政策實踐而言，政策扭曲更是一種常見的現象，通常的情形是，政府偏好及其變化是政策扭曲的關鍵性因素。或者反過來，通過對政策扭曲的描述與分析，人們更容易看清楚在制度受到扭曲的變遷過程中，政府偏好是一個什麼樣的因素，在其中扮演著什麼樣的角色。收容遣送制度在執行過程中被高度扭曲，直至制度本身最終走向終結，為理解這個學術上的問題提供了很好的素材。當然，在收容遣送制度的扭曲問題上，政府偏好並不總是一個先在性的決定因素，因為它在影響制度的同時，本身也要受到制度和環境的塑造。

　　原標題：政府偏好與政策扭曲：以1990年代的收容遣送制度為案例