毛四維：印度民主的成功與失敗

作者：毛四維 中國前駐印度加爾各答總領事

本文根據作者9月24日在廣州購書中心進行的一次演講整理，本次演講由國際問題視頻脫口秀「世界靈敏度」節目主辦，文稿由主辦方整理，並授權澎湃新聞刊發。

我1993年到印度尼赫魯大學學習，之後開始在印度和巴基斯坦這兩個國家以外交官的身份常駐，一直到2011年退休。在將近二十年時間裡面，我一直在關注印度和巴基斯坦的情況。印度是一個大國，可以聊的角度很多。今天，我們來聊一聊印度民主制度的成敗得失。

印度被認為是世界上最大的議會民主制國家。為什麼這麼說呢？印度曾經在200多年裡是英國的殖民地，所以它把英國的議會民主制差不多是整個照搬過來，其最基本的特點是由在議會選舉中占多數的政黨或政黨聯盟的領袖出任總理並組閣。所謂最大是因為印度的人口多，據2012年的人口普查，印度有12億1千萬人口。它最新的一次大選在2014年，那次的選民有8億多，印度全國有93萬個投票站，188萬台電子投票器，並動用了150萬名警察來維持秩序。從規模上講，印度大選無疑是世界上第一大選舉。

到現在為止，印度已經獨立了60多年，其民主制度也運行了60多年，回過頭來看，印度的民主制度到底發展得怎麼樣？這是世界政治學界的一個非常熱門的話題。實事求是看，印度的民主有它成功的地方，也有它失敗或者是不足的地方。

印度民主的五大成就

印度民主的成功可以歸納為五大成就：

第一個是維護了國家的統一。印度和中國有很大的不同。一個最大的不同點就是中國從秦漢開始就是一個統一的國家，有強大的中央集權的政府，而印度在過去兩三千年裡，分裂的時間遠遠多於統一的時間。因此，印度社會呈現出非常多元的狀態。英國前首相丘吉爾曾經說過，印度和赤道一樣只不過是一個地理名詞，言外之意根本就不是一個國家。所以1947年印度獨立以後，世界上很多政治家都斷言：印度很難維持下去。而事實證明，印度保持了國家統一，這其中的一個重要原因是印度實行了民主制度。

舉一個印度東北部的例子。這個地區的人，從人種上來講和印度主要民族是不同的。因此，印度在獨立以後，這裡一直有獨立的要求和相應的武裝鬥爭。印度中央政府在處理這個問題時，一方面進行鎮壓，另一方面通過選舉將叛軍領袖納入印度主流政治，也就是只要你願意放下武器，參加選舉，一旦被選上，中央政府就予以承認。這樣一來，就有不少叛軍領袖通過選舉成了這裡的領導人，也就等於被招安了。

到了今天，印度東北部的獨立問題雖然不能說已經不存在，但確實在很大程度上已經解決。根據印度內政部的權威報告，2001年，印度安全部隊在這裡擊斃極端分子572人，安全部隊死亡175人，平民死亡600人。2015年，擊斃極端分子的人數下降到149人，安全部隊死亡46人，平民死亡46人。從這些數據就可以看出，印度東北部的獨立問題趨向解決。

再舉一個例子。印度剛獨立的時候決定將北方的語言印地語作為官方語言，南方的幾個邦就不幹了，反對最激烈的是泰米爾納德邦，它宣布，如果中央政府不改變指定印地語為官方語言的政策，就要求獨立。最終，印度中央政府進行了妥協。於是，印度目前的官方語言有十七八種之多。你把印度鈔票翻過來看，後面有密密麻麻各種各樣的文字，就是這十七八種官方語言的體現。這樣一來，拿語言問題來說事要求獨立的就沒有了。另外，印地語在印度逐漸被越來越多的人接受，一個大功臣是寶萊塢電影。寶萊塢電影在印度非常受歡迎，它主要使用的語言是印地語。就這樣，在潛移默化之下，印地語在印度得到了普及。

第二是印度從來沒有發生過軍事政變。二戰之後獨立的一批發展中國家，有不少被周期性的軍事政變所困擾，比如中國周邊的巴基斯坦和泰國。而印度獨立以來從來沒有發生過軍事政變，在治國上保證了軍人必須聽政客的。這是由一系列制度保證的。在印度，戰爭與和平的問題要由一個叫做內閣安全委員會的機構來決定，這個委員會包括五個人：總理、國防部長、外交部長、內政部長和財政部長，沒有任何軍隊領袖在裡面，軍隊的領袖可以提建議，提方案，但決定要由這5個人做出。最近印度和巴基斯坦的關係很緊張，有打仗的可能，而最終是打還是不打，不由軍人決定，要由內閣安全委員會的文官決定。

另外，在管理機制上，印度保留了英國人留下來的文官制度。印度的各個部都有一個所謂的秘書，這個人是部門裡最高的文官。印度國防部也有一個國防秘書，他處于軍隊領導人和政治任命的部長之間，主管軍隊實際事務，各軍種的領導人都要聽這個國防秘書的。

由於在制度設計上限制了軍人的政治地位，因此在印度政變的可能性是沒有的。

第三個就是保證了印度選舉的權威性。不少新興的發展中國家也搞選舉，往往是剛剛選舉完，當選的政黨還沒有來得及組織政府，反對黨就組織老百姓上街說選舉舞弊，我們不承認。而印度從來沒有發生過這類事情。一個重要原因是它有一個中立的選舉委員會，不聽政府的，也不聽任何政黨的，只為國家服務。印度每年要舉行許多選舉，這些都由選舉委員會組織，並對選舉過程進行強有力的監督。一旦候選人有違規的情況，選舉委員會就可以做出裁決，取消競選者的資格。因此，它具有相當的權威性。

印度是一個大國，選民很多都在農村。所以，要保證選舉有組織地進行，防止黑社會去搶票箱、威脅民眾這類事情的發生。選舉委員會的辦法是出動武裝警察防止黑社會幹預選舉，同時，選舉分片分批進行，為防止先投票地方的選舉結果影響下一批，要等到各個地方都投票了以後再統一開票，不到半天全國的選舉結果就出來了。2014年最新的這次大選，時間從4月7號到5月12號，共36天，全國分9批進行投票。

由於選舉過程的公平公正，根據我個人的觀察，印度的選舉結果基本是沒有爭議的，落敗的人會很紳士很體面地向獲勝一方表示祝賀。我印象很深的是2004年的那次選舉，人民黨的瓦傑帕伊總理在此前被看好的情況下輸了選舉，他向獲勝的國大黨表示祝賀，最後說我和印度人要一起感謝印度獲勝了。這就說明，接受選舉結果已經成為印度的一種根深蒂固的文化，為大家所普遍接受。

第四，印度的社會不公正得到相當程度的糾正。歷史上印度是一個非常不公平的社會，等級鮮明，最明顯的體現就是種姓制度。種姓制度的實質就是種族歧視。大約3500年到4000年以前，雅利安人從中亞入侵南亞次大陸，為了保持雅利安人血統的高貴，他們制定了這個制度，核心就是不許和當地人通婚，把雅利安人和印度土著隔離開來。

種姓制度藉助印度教的教義變得根深蒂固，它說上帝在創造人的時候，用嘴巴創造了婆羅門，婆羅門是祭司階級，主要工作是講經佈道，主持宗教儀式；用兩條胳膊創造了剎帝利。剎帝利是武士階層，領兵打仗的；用兩條腿創造了吠舍，就是商人階級，所以商人到處走來走去；用腳創造了首陀羅，主要職責是種地勞動，這是最低的種姓。在這四個種姓之外的，還有第五個就是賤民，賤民簡直就不是人。在這種制度下，高種姓不能和低種姓結婚，不能一起吃飯，高種姓的人甚至不能不接受低種姓遞過來的東西和準備的食物。這是一個腐朽的制度。

印度獨立以後，制定憲法廢除了種姓制度，並推出了針對賤民的保留政策，不管是公務員的職位還是上大學的名額，都要留出一定的比例給賤民。到了1970年代末、1980年代初的時候，第四種姓首陀羅提出，他們在歷史上也飽受歧視，因此也應該得到保留政策的照顧。於是，首陀羅和其他一些歷史上遭受過不公正待遇的族群也被納入到保留政策里來了，有一個新詞應運而生：other backward class。

當然，保留政策不是沒有限度的，印度最高法院裁定保留的名額不能超過總數的50%。也就是從這個時候開始，印度出現了一大批地方政黨，這些政黨的綱領簡單粗暴：你如果選我執政的話，我就讓你這個群體進入到保留名單里。於是，印度政治出現了非常強烈的種姓化的現象。這樣做當然有不好的一面，但也使社會的低層在很短的時間裡地位有所改變。

舉一個例子。1996年我剛到使館工作，那年冬天江澤民主席訪問印度。當時印度剛剛產生了一屆以低種姓為主的政府，總理是高達。高達本人也是低種姓。我印象中特別深刻的是他到機場去接江主席，江主席西裝革履，高達穿著涼鞋，可能他還沒有受過禮儀方面的訓練。另一個例子：印度有一個非常著名的女政治家叫瑪雅瓦蒂，她就是賤民的領袖，她曾經四次擔任印度最大的邦北方邦的首席部長。這在印度歷史上是革命性的。

第五，族群政治開始讓位於發展政治。過去，印度人把選票投給誰往往是依據候選人的族群，穆斯林就選穆斯林候選人，印度教徒就選印度教徒的候選人。但這種現象正在發生變化，一個候選人如果能力很強，在經濟發展上做出成績的話，他就能吸引到各個族群的支持。最典型的例子就是印度現任總理莫迪。莫迪在當選總理之前，是印度西部古吉拉特邦的首席部長，他在執政的十年裡確實做出了成績，這個邦的經濟發展在印度可以說是獨樹一幟。很多人評論說，古吉拉特邦在印度就相當於廣東在中國。這方面的成就是莫迪能夠當選印度人民黨領袖並最終當選總理的主要原因。

印度民主的四大問題

以上講的是印度民主制度的成就。當然，印度的民主也有很多問題。

第一是政治的犯罪化。印度的民主政治並不是很浪漫、很理想主義的，在基層和偏遠農村，金錢政治、暴力政治往往很猖獗，候選人需要和當地的黑社會勾結才能夠當選，甚至有些黑社會老大會親自出面競選。曾經有一個女土匪因為殺富濟貧、深受擁戴而當選，她實際上是一個罪犯，手上有很多條人命。這就是政治的犯罪化。政黨在挑選候選人時，並不注重看你是否是好人，而主要看你能不能選上，你能夠選上我就支持你。有一個統計，印度歷年來從中央到省議會當選的議員，大體上三分之一是有刑事案子的。2014年選舉后組成的第十六屆人民院，542名議員中遭到刑事起訴的有185人，佔了34%；有重大刑事犯罪的有112人了，佔了21%。

那麼，為什麼遭到起訴的人還能當選呢？因為印度的司法程序非常複雜和緩慢，一個人可以多次上訴，時間可能長達20年，在這個過程中，根據印度原有的選舉法，他的議員位置是可以保留的。大約兩三年前，印度最高法院做出了一個重大決定：凡被法庭判處兩年或兩年以上徒刑者，無論其上訴與否，都將立即失去議員資格，自然也不能參加新的選舉。這個新規定出台後，很可能對印度政治的乾淨化會起到一個積極的作用。

第二，議會的議政能力下降了。印度獨立之初，政壇是高種姓的天下，議員一般來說家庭背景和受教育程度都比較好，議會辯論的水平也很很高。後來，越來越多普通民眾參政，議員的文化素養實際上是下降的。於是，議會裡經常出現打打鬧鬧的情況，政府要通過一個法案，反對黨反對，它反對的方式不是和你辯論，而是衝到記錄的地方將記下來的文字撕掉，你可以想象這有多混亂。這樣一來，議會的議事效率大大下降。另外，印度政治的透明度很高，有專門的電視台對議會辯論進行直播，這就造成任何政黨都不能輕易地做出妥協，往往是強硬到底，做給選民看。很多媒體開始懷念尼赫魯時代議會辯論的優雅。

但這並不代表現在印度沒有理性的政治辯論，而是辯論的場所從議會大廈轉到私人電視台的演播室。因為電視台之間競爭激烈，電視台主持人的水平一般都很高，經常會找一些退休的外交官、將軍參與辯論，有深度，對抗性也很強。

第三個是中央政府決策能力弱化。印度獨立早期，國大黨一黨獨大，政治很穩定。後來，很多小黨崛起，一個政黨的議席很難單獨過半，往往要組織聯合政府。根據我的統計，從1996年開始到2014年這近20年裡，印度議會始終沒有單獨過半數的政黨，始終是「懸浮議會」。這樣一來，政府為避免垮台，執政就要照顧到諸多小黨的利益，掣肘很多，甚至明知某些人貪污也只能選擇視而不見。

這種現象甚至影響到印度對斯里蘭卡的政策。印度南部有一個泰米爾納德邦，這裡的泰米爾人和斯里蘭卡的泰米爾是同一個民族，因此支持斯里蘭卡的反政府恐怖組織「泰米爾伊拉姆猛虎解放組織」。由於泰米爾納德邦的政黨是印度執政聯盟的關鍵少數，中央政府依賴它的支持，因此不得不順應它的意見。這給印度的國際形象、外交都帶來很大的損害。

為了改變這種狀況，有人提議印度搞美國的總統制，解決中央政府決策能力弱化的問題。這個想法很有道理，但是實際做起來有困難。為什麼呢？因為這需要修改憲法，修改憲法需要三分之二多數通過，而許多小政黨為了自己的利益不願意搞總統制，因此要湊夠三分之二多數基本不可能。莫迪上台後試圖做出改變，但效果不明顯，這是因為人民黨雖然在下院佔據了多數，但在代表各邦利益的上院並沒占多數，因此，重大的改革方案仍然很難通過。

第四是對經濟發展造成了阻礙。印度因為有民主制度，其經濟發展一度被廣泛看好，但事實並不是這個樣子。以中印的情況做比較：1980年，印度的GDP是1896億美元中國1894億美元；人均國民收入印度是270美元，中國220美元。兩個數字印度均領先。到了2015年，印度的GDP是2萬億美元中國近11萬億美元，是印度的5倍多；人均國民收入印度1590美元，中國7820美元，同樣是5倍。

印度要發展經濟，我看至少有三個法律需要改變。第一是《征地法》。印度要吸引外資，發展製造業，改善基礎設施，就需要大量土地，而因為土地私有制，在印度要獲得土地非常非常困難。還有一個是《勞工法》。印度這個社會整體上看是挺左、挺保護勞動人民的，這在《勞工法》里就體現得很明顯。《勞工法》把印度的企業分成兩類，一類叫做有組織的企業，一類叫做非組織企業。前者指的是雇傭人數在100人以上的，這類企業不可以隨便開除工人，你要開除的話，必須經過一系列繁瑣的手續，經過政府批准才可以。雇傭100人以下的企業叫非組織企業，這類企業老闆有權力開除工人。這就造成印度許多企業不願意做大，發展到95人時就不願意發展了。因此，這個《勞工法》名義上保護勞工不被隨意開除，實際上傷害了更多人的就業權益。

還有就是印度的《稅法》。印度的稅制非常複雜，中央有中央的稅，地方有地方的稅。一卡車的貨物從一個地方到另一個地方，中間經過的地方都要停下來報關繳稅，因此印度卡車運輸速度在世界上是最慢的。不久前，印度剛剛對《稅法》進行了修訂，實行全國統一的商品和服務稅。而前兩部法律的修訂到現在還沒有通過。

我在和印度的一些學者進行交流時，他們就很坦率地說：二十年前，我們印度還雄心勃勃要趕超中國。但是二十年後，我們已經不說這句話了，我們知道我們趕不上，超不過。當然，目前出現了新的現象，中國經濟在新常態下經濟增長率在6%左右，而印度經濟正在崛起，增速比中國高，因此有些印度人就很得意了，又開始說超過中國的話了。我個人認為，從經濟上看中國已經遠遠甩開印度幾條街了，這一點已經定格，輕易改變不了。