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《習近平時代》：把協商民主作為國家戰略

作者：orange_a1 於 2016-7-2 11:25 發表於最熱鬧的華人社交網路--貝殼村

通用分類:熱點雜談|已有1評論

原標題：把協商民主作為國家戰略—— 《
時代》選載
1945年7月4日，這一天是美國的國慶日，當美國人民為國家的獨立歡呼慶祝之時，毛澤東專門邀請黃炎培等人到他家裡做客，整整長談了一個下午，討論的也是一個國家、一個民族的興衰大勢。當毛澤東問黃炎培在延安的感受時，黃炎培坦率地說：「我生60多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂『其興也勃焉，其亡也忽焉』。一人、一家、一團體、一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期律的支配力。」他問毛澤東，中國共產黨能不能跳出歷史上「其興也勃焉，其亡也忽焉」的歷史周期律。毛澤東答道：「我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。」黃炎培聽了之後說：「這話是對的，只有把大政方針決之於公眾，個人功業欲才不會發生。只有把每一個地方的事，公之於每個地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主來打破這個周期律，怕是有效的。」
但是，這條民主新路到底是什麼樣子？毛澤東、黃炎培當時都沒有作進一步的討論，黃炎培提出的是一種抽象可能性，毛澤東的回答也很原則。
70年後，習近平回答了這一問題。2014年9月21日，在慶祝人民政協成立65周年紀念大會上，習近平描繪了中國特色社會主義民主的圖景：「人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，儘可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。」
2002年，習近平主政浙江。也就在這一年，浙江省溫嶺市（台州市所轄的一個不大的縣級市）開始將土生土長的民主懇談會升級換代，並將其打造成中國基層協商民主（deliberative democracy）的範本。
民主懇談會誕生於1999年，最初是一種思想政治工作形式。當時，在省委統一部署下，台州和溫嶺市委宣傳部門選定松門鎮作為「農業農村現代化教育論壇」的試點。松門鎮借鑒電視中看到的記者招待會，採取「與群眾雙向對話」的方式來舉辦論壇，沒想到效果奇佳。這就是「民主懇談」的初始形態。
松門鎮的成功經驗很快被推廣到全市的各個鄉鎮，並從對話型懇談發展到決策型懇談。到2002年年初，溫嶺市參加民主懇談實踐的群眾達到30萬人次，佔全市人口的1/4以上，提出的意見建議有1.5萬條之多，當場答覆的近萬條，解決落實的佔1/3。
但直到此時，民主懇談會只是作為基層民主的一種實現形式，還沒有和協商民主掛起鉤來。2004年，一位外國學者的介入改變了這種狀況。
這年的8月，在
召開了一場以「協商民主」為主題的學術研討會。在這次會議上，溫嶺負責民主懇談工作的官員認識了美國斯坦福大學政治學系的詹姆斯·費什金教授（James Fishkin），並了解到他所倡導的「協商式民意調查」（Deliberative Polling）方法。
費什金是協商民主理論最早的提倡者和實踐者，早在1988年，他就創造了協商式民意調查方法，將一般的民意調查和協商民主兩方面的優點結合起來。按照費什金的說法，一般的民意調查得出的是「民眾對某議題的看法」（what the public think），而協商式民意調查得出的則是「民眾將會如何看待某議題」（what the public would think）。協商式民意調查主要通過隨機抽樣的方式產生出代表，並通過代表之間的溝通與協商，在制定公共政策時形成一致的決策。
負責推進民主懇談的官員們當時就覺得，這套方案對於推進民主懇談很有幫助。時任澤國鎮黨委書記的蔣招華於是邀請費什金教授來澤國鎮，用協商民主的方法就建設資金的使用開展民主懇談。費什金欣然應允，與
迪肯大學的何包鋼教授一起，兩赴溫嶺，並親自主持問卷設計。協商民主的方法正式被引進到中國基層的民主實踐中來，「民主懇談會」也因為被注入了「協商民主」的成分而成為協商民主的實踐形式。
這次民主懇談會邀請了12名專家與鎮黨委、政府一起組成工作小組，採用科學的隨機抽樣方式，從全鎮12萬人口中抽選了275名代表，並提前10天將30個項目的說明材料以及專家組準備的中立、公正的項目介紹，發給每名代表。
會議當天，有259名代表出席，他們在會前先就30個項目的重要程度填寫了一份調查問卷。上午，以隨機抽樣方式將259名代表分為16個小組進行小組討論，討論由經過培訓的主持人主持。小組討論結束后，代表們帶著小組討論時最受關注的問題和最集中的意見參加大會討論。下午，代表再次分小組討論，然後帶著新的意見和問題參加第二次大會討論。兩次大會討論，政府全體人員列席。民主懇談結束后，又用同樣的調查問卷對代表們進行第二次測驗。
會後，鎮黨委和政府召開辦公會議，討論懇談會上代表提出的建議和第二次問卷調查的預選結果，將調查中排名靠前的12個項目擬定為2005年城建基本項目。2005年4月30日，在澤國鎮第十四屆人大第五次會議上，人大代表經過討論、表決，通過了民意代表經過協商討論所選擇的12個項目。
整個民主懇談會的流程非常規範，參加懇談的民意代表也表現出非常高的素質。全程參與組織的費什金教授感嘆道：「這比美國的實踐還好。」他以澤國鎮為例，鼓勵美國公民做更多的協商民主實踐。他甚至說，中國協商民主實踐能直接影響決策，這比加拿大的公民大會更有實效。
當基層協商民主在浙江溫嶺遍地開花之際，更高層級的政治協商也在協商民主理論的指引下煥發出新的活力，一向以改革開放前沿著稱的廣東又一次走在了前面。
廣東省選擇廣州市進行試點，經過一年時間的探索，2009年9月，廣州率先推出《中共廣州市委政治協商規程（試行）》；2010年5月，在廣州試行的基礎上，《中共廣東省委政治協商規程（試行）》出台；2011年8月，在總結試行經驗的基礎上，《規程》正式出台。《規程》明確規定了政治協商的原則，並對政治協商的主要內容、基本形式、協商程序都作了具體翔實的規定，使政治協商第一次成為地方黨委政府工作的剛性約束，在做重大決策時不僅必須協商，而且必須按程序協商。
此後不久，江西省以及
市、
市等也相繼出台類似規定。到2013年年底，全國有26個省、自治區、直轄市都制定了政治協商規程。政治協商第一次從「可以協商」到「必須協商」，從「軟辦法」變成了「硬約束」。
2012年11月，中共十八大提出「健全社會主義協商民主制度」，「協商民主」第一次寫入中共最高規格的文件；一年後的十八屆三中全會進一步提出「推進協商民主廣泛多層制度化發展」。協商民主正式從地方性和局部性實踐上升為國家戰略，從政治領域擴展到經濟、社會等各個領域，從一種工作方法上升為制度。
2000年，華盛頓大學的約翰·蓋斯提爾（John Gastil）寫了一本名為《人民的心聲：通過協商式選舉復興代議制民主》的書，他認為代議制民主陷入了危機，為了復興代議制民主，應該運用協商民主的方法，在選舉過程中通過隨機抽樣組成一個公民小組，對候選人和選舉議題進行協商，並將協商結果告知選民，供選民投票時參考。
費什金教授也有類似的設想，還專門為此設計了協商日（deliberative day）制度。理想很豐滿，但現實很骨感。1992年，費什金計劃在美國總統大選的政黨初選期間，以協商式民意調查方式舉辦一場「改良式初選」，但計劃因經費問題而流產。
就像美國人想用協商民主激活他們的代議制民主一樣，中共也希望用協商民主來激活其自身的制度潛能，並在一定程度上已經變成了現實。
這種嘗試早在2005年就已開始。當時「澤國實驗」的最後一個節點是將由抽樣產生的代表形成的決議提交鎮人民代表大會表決。這其實已經將協商民主與現有的制度安排相互銜接，而且產生了讓費什金讚嘆不已的結果：協商直接影響了決策。後來，澤國鎮在2008年和2009年舉辦的關於公共預算的民主懇談活動中，進一步通過兩個制度安排，用協商來激活原有政治結構中的核心機制——人大制度。第一個制度安排是，邀請鎮人大代表旁聽整個討論過程。第二個制度安排是，將由抽樣產生的代表形成的決議提交到鎮人民代表大會表決；同時，在鎮人大代表討論時邀請抽樣產生的代表旁聽。這兩個環節的設計產生了兩個效果：其一，相互旁聽的做法極大強化了人大代表的責任意識。前來旁聽的人大代表十分認真，他們感到壓力很大，「過幾天村民代表要旁聽我們的討論，如果到時候我們的討論還不如一般的村民，怎麼還好意思當這個代表」？其二，基層人大長期以來處於沉睡的狀態得到了改善。按照制度設計，人大具有對政府預算進行審議和監督執行的權力。但是，這項權力在基層人大長期以來一直處於蟄伏狀態。由於協商民主實驗的開展，鎮人大在村民代表對鎮財政預算進行審議的倒逼之下，開始真正地履行起自己的權力。同時，村民代表的協商民主實驗也為鎮人大的審議提供了模板，使他們知道真正的審議究竟該如何操作。
但是，將抽樣代表的協商與鎮人大關聯在一起，可能會產生一個問題：如果由抽樣產生的代表與人大代表的決策不一致怎麼辦？溫嶺市新河鎮的實驗恰好解決了這個問題。
2005年7月底，將民主懇談會與公共預算改革相結合的新河實驗正式啟動。新河鎮沒有直接照搬幾個月前澤國鎮的經驗，而是有借鑒有調整，通過直接將協商民主技術植入人大制度之中，激活了憲法賦予人大的權力。
第一，討論的範圍不是部分預算項目，而是全部政府預算，將人大預算審查權落到實處。
第二，參與人員不是隨機抽樣產生的民意代表，而是鎮人大代表和自願參加的民眾，這既激活了人大，又保證了協商民主在既有制度框架內有序運行。同時，為了幫助人大代表進一步了解預算，新河鎮專門邀請了中山大學的預算專家和上海市人大常委會培訓工作委員會的工作人員，對人大代表進行專業培訓，保證了人大代表參與的有效性。
第三，設置預算修正議案，在分組討論的基礎上，5名以上人大代表可以聯名提出預算修正議案。它有助於克服政府編製預算的有限理性，進而對政府預算做出強有力的約束。
第四，設置人大財經小組，負責對政府財政預算執行情況進行監督。這是一個重要的制度創新，既紓解了由於信息不對稱造成的各種張力，又縮短了委託代理鏈，使公眾的參與權、知情權和監督權得到了有效落實。
從2008年開始，澤國鎮和新河鎮的制度創新開始向外擴散，溫嶺市人大常委會成為一股新的推動力量，在橫向上將其推廣到了箬橫、大溪和濱海等鄉鎮，在縱向上將其提升進了溫嶺市人民代表大會的議程之中。
與協商民主在基層激活人大制度相應的是，協商民主對政治協商制度的激活作用同樣非常明顯，其中，雙周協商座談會的恢復最引人注目。
2013年10月，在時隔48年之後，全國政協雙周協商座談會重啟，一般每兩周舉行一次，每年召開20次左右。在組織過程中，細化協商程序，借鑒新的手段，使協商參加人員的選取更加科學，協商材料的準備更為充分，協商過程更加高效。值得注意的是，雙周協商座談會不僅規格高，每次都由全國政協主席
親自主持，中央和國家相關部委的領導參加，而且它還有意邀請不同的政協委員，爭取在一個任期內每個全國政協委員都能參加一次。在全國政協的示範效應下，很多地方政協也舉辦類似的協商座談會，有的也保持雙周的頻率（如天津市），有的則因地制宜，將其改為雙月協商座談會（如青海省以及濟南市、株洲市）。
2013年11月，中共十八屆三中全會《決定》提出「構建程序合理、環節完整的協商民主體系」。2015年2月9日，中共頒布《關於加強社會主義協商民主建設的意見》，將這一構想清晰地描繪出來：「繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商。發揮各協商渠道自身優勢，做好銜接配合。」
很多西方學者都懷疑，中國的協商民主是否真的可以稱之為協商民主？即使可以，它是否能夠成為「中國民主化」的有機組成部分，甚至成為「中國民主化」的動力？
對於這個問題，我們不妨先來看一下西方學者關於民主化問題的反思。
20世紀70年代中期以來的第三波民主化給民主化理論帶來的最大啟示是：民主不等於善治！經由選舉產生的政府運作及其治理績效遠非人們希冀的那麼美好，許多新興民主化國家雖然建立了競爭性選舉制度，但是在人權和自由方面的表現卻相當糟糕。拉里·戴蒙德不無遺憾地指出：「現在的問題不是民主國家集體死亡，而是許多國家民主被逐步地空洞化了，只剩下一個多黨選舉的外殼。」這種過分強調競爭性選舉而忽視民主其他維度的傾向，有學者稱之為「選舉主義（electoralism）的謬誤」。換言之，民主化不僅要關注是否有定期舉行的公正的選舉，還應該關注選舉之外的東西，尤其是治理問題。
2009年，加拿大學者馬克·沃倫（Mark E. Warren）提出相對於「選舉驅動的民主化」而言的「治理驅動的民主化」（governancedriven democratization）概念。他以中國為例來說明，即使在缺乏多黨競爭的條件下，治理驅動的民主化也是可能的，中共就積極鼓勵協商民主的發展。而中共之所以走上治理驅動的民主化之路，是由於社會經濟發展所釋放出來的多元化和社會能力的增長，而不是選舉式民主化的壓力所致。
儘管沃倫的文章並非專門針對中國，但他非常敏銳地抓住了西方對「中國民主化」最核心的兩個關注點：一是「中國民主化」應該是選舉驅動還是治理驅動，是應該像西方一樣先將競爭性選舉做好，再來著手開展旨在提高民主質量的參與民主和協商民主，還是有可能反向操作？二是在共產黨領導下，「中國民主化」是否可能實現？
對於第一個問題，將選舉和治理並列，本身其實已經是一個突破，它拋棄了將民主等同於選舉的簡單思維，認識到民主化具有兩個重要維度：選舉和治理。選舉關注的是權力來源問題，治理關注的是權力運行問題。
那些將民主等同於選舉的人往往強調民主必須首先建立選舉制度。即使他們承認在選舉之外還有治理的任務，也會藉助西歐的經驗認為「選舉第一，協商第二」。但是，第三波民主化經驗表明，將民主等同於選舉，這是一種誤導；將西歐經驗普遍化，認為民主化必須先搞選舉民主、后搞協商民主，同樣是一種誤導。早在十五大上，中共就將民主的內涵界定為「民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督」，將選舉和治理融為一體。習近平也一再強調，「協商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程」，選舉和協商「這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的」。在中共看來，按照西歐經驗來規劃中國的民主化道路是沒有道理的，中國會走出一條與西歐不同的民主道路。
中共從來都沒有否認民主選舉的重要性，甚至也不否認競爭性選舉的重要性。事實上，在過去的20多年裡，不僅基層的民主選舉進行了諸多制度創新，而且在黨內民主方面也不斷嘗試引入競爭性機制。放眼全國，許多地區都在基層選舉方面進行了形式多樣的制度創新，如吉林省梨樹縣的「海選」，安徽省安慶、宿州等地的「組合競選」。與此同時，在過去的30多年裡，人大選舉制度也經歷了多次改革，直接選舉的範圍不斷擴大，平等原則得到了更好的體現。黨內民主選舉也取得進展，山西臨猗、浙江杭州、四川雅安等很多地方正在嘗試「兩票制」「公推直選」（公開推薦、直接選舉）等競爭性選舉機制。在豐富多彩的增量改革過程中，一條中國特色的民主道路正變得越來越清晰。
中共不否認競爭性選舉，真正反對的是以政黨輪替為標誌的競爭性選舉。在很多西方學者看來，沒有建立多黨制，無法通過選舉實現政黨輪替就不能稱之為真正的民主，在這種情況下，即使協商民主有所發展也是沒有意義的。這就涉及第二個問題：在中共領導下，「中國民主化」是否可能實現？
21世紀以來，一些西方學者開始認真對待中國在共產黨領導下的民主政治發展，主張「把黨置於分析的中心」。2004年，布蘭特利·沃馬克（Brantly Womack）探討了黨國民主（Party- State Democracy）的可能性。他認為，中共正在努力使自身變得更加高效，更加具有包容性，並能迅速回應民眾的訴求，從而在不改變自身領導地位的前提下構建一種黨國民主。沃馬克認為這是一種可行的民主化路徑，它能將轉型的痛苦降低到最小程度。沈大偉也不相信西方式的民主將會出現在中國，他認為更有可能發生的是，中共進一步發展與非黨組織的廣泛協商，或者賦予人大更大的權力。何包鋼則指出，在中國場景下，沒有多黨競爭的協商似乎比沒有協商的多黨競爭更好。
越來越多的人開始拋棄簡單地根據西歐經驗來觀察中國的民主化，而是基於改革開放30多年的政治實踐（尤其是地方治理層面的制度創新）來重新認識中國的民主化問題。越來越多的人開始承認，在堅持共產黨領導的前提下，「中國的民主化」是可能的。它有兩個重要特點：第一，「中國的民主化」是一種內生演進型民主化。內生是指其基本框架和基本元素是內生的，而不是移植的。無論是黨的領導，還是選舉民主、協商民主都是中國自身政治傳統的延續或擴展。在這個意義上，中國的協商民主確實與西方的協商民主有所差別，中國的協商民主是將其既有的「政治協商」這種民主形式進行規範化和民主化，將其成功的經驗推廣到其他領域。演進指的是其民主化是經驗性的、漸進式的，正如沈大偉所言，中共在政治改革領域也在沿用與成功的經濟改革同樣的策略：在各地試驗新的方法，接受那些成功的實驗，然後逐漸在全國範圍內進行推廣。第二，權力運行的民主化和權力來源的民主化齊頭並進。與西歐或其他地區的民主化進程不同，中國的民主化不是先解決權力來源的民主化，再解決權力運行的民主化，而是充分發揮后發優勢，同時推進實質民主和形式民主。