兩會前瞻：從戶籍改革看基本公共服務提供機制新突破

2010年8月15日，重慶江津區統籌城鄉戶籍制度改革，當地村民的小孩轉為城市戶口。圖片來源於網路　　去年是全面推進依法治國的開局之年，也是全面深化改革的關鍵之年，如何啃掉戶籍制度改革這個民眾期待的「硬骨頭」，在今年全國兩會將繼續成為代表委員們熱議的話題。　　去年兩會上政府工作報告指出，用改革的辦法解決城鎮化難點問題。抓緊實施戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費。　　以居住證為載體提供相應基本公共服務　　國務院曾發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。主要內容包含調整戶口遷移政策、創新人口管理等內容，將建立城鄉統一的戶口登記制度等。在《意見》規劃中，到2020年，中國將基本建立新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。此後各省陸續出台了取消城鄉戶口政策文件，統稱居民戶口。對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務。　　去年，國務院出台了《居住證制度暫行條例》，居住證制度也是針對戶籍制度改革的重要內容，主要是解決如何保障城鎮常住人口享有基本公共服務問題。根據規定，居住證持有人可以享有六項基本公共服務、七項辦事的便利，實際上縮小了跟戶籍人口公共服務的差距。同時，還鼓勵各地在這個基礎上進一步增加對居住證持有人的公共服務覆蓋範圍，現在有些城市已經邁出了很大的步伐，比如福建省晉江市，它規定居住證持有人享有30項市民化待遇，跟當地戶籍居民差異已經很小了。　　新出台的《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》又提出了進一步的要求，明確提出要進一步放寬農民轉移人口的落戶限制。超大和特大城市的情況特殊，要專門制定辦法。除了超大和特大城市以外，其它城市都要進一步降低了落戶條件。比如，除超大城市以外，要放開大學生落戶，要放開技術工人的落戶。　　積分落戶為外來常住人口提供落戶機會　　公安部列出，以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等4類群體為重點，全國各城市逐一研究落戶政策，提出解決方案。各地特別是大城市和東部地區城鎮要在準確把握城市定位的基礎上，積極探索實施分區域分階段落戶。　　記者了解到，目前已有27個省市區都出台了戶籍改革實施方案。一些地方已經在這方面取得了一些積極突破，比如，安徽已經基本放開了全省戶籍管制，合肥市規定凡有合法穩定工作3年、社保繳納2年的外來人口均可以落戶，落戶門檻大大降低。重慶市也把落戶門檻降得比較低，符合條件的農村居民可以很順暢地轉換成城市戶籍居民。門檻降低以後，效果已經顯示出來，到2015年6月份，已經辦理落戶人員14.4萬人。　　2015年2月4日，國家發改委等11部門聯合發文，將北京通州等62個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區，這些地區將推進積分落戶政策，戶籍改革再次深入。如今，積分落戶為外來常住人口融入北京等地提供了一個機會，讓人們對生活有了新的期待。　　代表委員：建立以居住證為載體的基本公共服務提供機制　　眾所周知，戶籍制度改革難，難在附著在戶口本上的地區公共福利差異，一旦戶籍制度改革順利推進，廣大居民能夠自由進出城市或農村，並對在哪裡工作、生活做出決策，就必然會考慮購買住房、購買生活用品等，自然也就會拉動消費、推動經濟增長。也正是基於這樣一種特徵，對戶籍制度改革也需要客觀對待，防止在各項配套措施尚沒有同步推進的情況下，就盲目大踏步地推進戶籍制度改革，放開戶籍限制。如果這樣，就會引發一系列社會矛盾。如醫療衛生服務、教育、就業等。　　對此，去年兩會期間很多代表委員都提出相關的建議。全國人大代表、民建安徽省委副主委趙皖平對改革充滿了期待：「全國的戶籍制度改革正在穩步推進，這是一項釋放全民活力的改革，標誌著幾十年來城鄉戶籍壁壘的打破。不要小看這個進步。身份在政策和制度上的統一，是城鄉居民平等享有公共服務和社會福利待遇不可或缺的前提。戶籍制度改革，將強化人才的流動，有利於人才布局，有利於經濟社會的快速發展。」　　全國人大代表、寧夏回族自治區石嘴山市公安局惠農分局副局長張仙蕊表示：「實行居住證制度是好的，人在哪兒哪兒管，有利於加強社會管理。」但是取消戶口性質差別只是捅破了表面上的窗戶紙，還需推倒後面厚厚的壁壘，最核心的是建立以居住證為載體的基本公共服務提供機制。　　全國人大代表、江西省瑞昌市公安局肇陳派出所教導員周俊軍認為，改革不僅僅是個戶口的問題，更關鍵的是城鄉戶籍背後的巨大福利差距，是附著在戶口上的各種不平等的公共服務。　　全國政協委員、民進甘肅省委主委尚勛武認為，目前，城鄉一體化的物質保障體系還沒有建立起來。他建議應消除現行戶籍制度的附屬職能，剝離戶籍與公民經濟、政治、文化等權利的聯繫，將戶籍制度的職能恢復到其原本的職能。　　全國人大代表、北京市保安服務總公司海淀分公司副經理朱良玉表示，全面深化改革就是要敢啃硬骨頭。政府要積極主動作為，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。　　專家：「十三五」期間應大力發展中小城鎮　　中央五中全會決定提出，深化戶籍制度改革，全面實施居住證制度。十二屆全國政協委員、國家「十三五」規劃專家委員會委員遲福林曾表示：在「十三五」期間是把大中城市的建設作為重點還是把中小城市的投資作為重點，是一個重大的戰略判斷問題。我主張發展中小城鎮，主張在縣以下，那裡房子大概2000-3000元/平方米，最高不超高3000元/平方米，成本比較低一點。　　遲福林提出戶籍改革要有新思路：由對人口的控制轉向為人口服務；由城鄉二元戶籍制度轉向全面實施居住證制度；由公安部門管理為主轉向人口服務部門的管理為主。　　中國人民大學公共管理學院教授楊宏山表示：根據國家的規劃，2020年我們的城鎮化率要達到60%，尤其是戶籍人口的城鎮化率達到45%，但是我們戶籍人口的城鎮化率實際上不到40%，根據現有的規劃，要實現目標需要完成一億人口的轉移，從農村戶口轉移成為城鎮戶口，算起來每年有兩千萬人口，壓力還是相當大的。　　對農二代來說，城市的吸引力會持續增加。戶籍放開的同時，還需要另一個支持，也就是人們在這個地方落戶，同時還需要具有就業保障。像合肥，是一個省會城市，近幾年它的發展很快，提供就業機會也比較多，但不是653個城市都有像合肥這樣，有一個相匹配的發展環境來吸引農民工解決落戶問題。（記者 肖冰）

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