二〇一五中國發展報告 關鍵之年深改全發力

2015年，註定將在中國發展歷程上留下令人印象深刻的一頁。

這一年，被稱為全面深化改革的「關鍵之年」。在「四個全面」戰略布局提升為中央治國理政總方略的背景下，改革全發力成為貫穿全年發展的最鮮明特徵。

這一年，全面深化改革從「開局」進入了「關鍵」。這不僅意味著改革階段的遞進，更標誌著改革難度的增加。

一個個過去被表面擱置而內在發酵的改革難題，擺在了光天化日之下，破難而進，推石上山，必須一鼓作氣、堅韌不拔。在這一年，改革頂層設計不斷加強，一批標誌性改革措施陸續推出。截至本刊發稿，中央全面深化改革領導小組在年內已召開了11次會議，平均不到5周召開一次，設計圖、任務書有條不紊地提出，施工期在緊鑼密鼓推進。中央抓改革的力度甚大。11次會議共出台了60多個推進改革的意見、辦法、方案等重要文件，內容涵蓋了經濟社會發展的諸多領域。

從推進司法體制改革，到實行市場准入負面清單制度，從放開「全面二孩」，到戶籍制度改革持續深化，從為「雙創」提供全方位服務，到生態文明建設完善頂層設計，從加力夯實教育、醫療基礎，到深化科技體制改革實施方案出台，從全面從嚴治黨紮緊制度籠子，到新一輪國防和軍隊改革進入實施階段……全面深化改革，已從多個方面深度楔入了「四個全面」戰略布局之中，楔入了中華民族實現偉大復興中國夢的歷史進程之中。

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出了「創新、協調、綠色、開放、共享」的五大發展理念，進一步完善了對中國發展規律的認識。在「五位一體」的總體布局中，五大發展理念是價值層面的思想引領；在「四個全面」戰略布局中，五大發展理念是實踐層面的行動指南。五大發展理念的提出，進一步豐富了中國現代化建設總體構想的內涵，標定出在全面建成小康社會決勝階段的發展路徑。

這一年，中國「十二五」規劃收官，「十三五」規劃建議審議通過，作為世界上最大的發展中國家，開啟了向著全面小康的最後衝刺。全面深化改革，也與前後相續的五年規劃實現了有機對接，將以「全面發力」「多點突破」「蹄疾步穩」「縱深推進」的良好姿態邁入「十三五」。發展理念的深刻變革，指引著改革進一步聚焦於「全面建成小康社會」和「構建發展新體制」，十八屆五中全會的系列部署已被納入改革台賬，進行統籌部署。

這一年，改革尤為堅持「人心標準」，將群眾的「獲得感」作為試金石；改革更加註重成效落地，著力疏通「最先一公里」與「最後一公里」，解決「上下熱中間冷」、「上下通中間阻」現象，以實實在在的成果為創新、為發展開路清障除弊。同時，改革注重發揮試點作用，激發從中央到地方的改革動力，加強從頂層設計到基層探索的聯動，一批批改革成果不斷顯現，群眾切實從改革中獲得益處，改革的勇氣與智慧正進一步成為執政黨和我們國家的寶貴氣質。

謀大局，用改革的辦法解決發展中的問題

進入2015年，國內經濟下行壓力的持續加大、世界經濟的「亞健康」狀態，曾令人們對發展能否保持長期活力、改革能否頂住壓力爬坡過坎，產生過疑慮。中央果斷給出了明確回答——改革是提振經濟的關鍵一招。

要想化解過剩產能、激活新的發展引擎，想要重現碧水藍天、打贏脫貧攻堅戰，想要攻破利益藩籬、分享更多改革紅利，都要求改革者必須迎難而上。這些困難與難題不會自然解決，必須用改革的辦法解決發展中的問題。

「更加註重改革的系統性、整體性、協同性」，「把需要攻堅克難的硬骨頭找出來，把需要闖的難關、需要趟的險灘標出來」……2015年之所以關鍵，原因有二：一方面，改革難題多，發展轉型之艱與改革攻堅之難，交織并行，既面臨著改革阻力較大、障礙較多的硬骨頭，也面臨著轉變發展方式、調整經濟結構、加強民生保障等硬任務，還有「三期疊加」、「兩難」增多背景下的新難題。另一方面，改革任務重，隨著改革進入密集「施工期」，新的方案不斷出台，頂層設計能否落地生根，取得讓群眾滿意的實效，成為了新的考驗。

而在2015年，傳統業態、傳統行業的衰落與「網際網路+」催生而來的新產業、新業態的突起，表現得更為明顯。發展方式的變革，無疑會加大改革的複雜性與曲折性。

在這一年，改革由單項和局部突破轉向全方位系統設計和整體推進的趨勢更為顯著，改革內涵已由經濟領域全面拓展到政治、文化、社會、生態及黨的建設各個領域，國內改革更加深入地拓展到參與、應對全球化及全球治理中來。

啃「硬骨頭」、探「深水區」，離不開對改革大局的全面把握。特別是「四個全面」戰略布局已經明確了「統籌兼顧」的出發點和落腳點，任何改革都要從全局出發，從全局思考，最終落實每一項具體措施。只有從健康發展的全局出發，才能明確每一項改革的最終目標和終極意義，也只有明確了航向，改革才能進一步走穩走遠。

關鍵之年，發展的速度之變、結構優化、動力轉化，與改革的時序、節奏緊密咬合。新動力的積聚、新舊增長動力的切換，正在深刻改變著中國發展的路徑。這正是全面深化改革必須把握的「大局」。

而衡量一項改革部署出發點，則離不開三個「有利」，即改革能否對全局改革有利、能否對黨和國家事業發展有利、能否對本系統本領域形成完善的體制機制有利。惟其如此，才能抓住根本、堅守自信，才能對改革的責任自覺擔當。

2015年多項改革綜合施力，已表現出對改革深層次脈絡的把握。例如，簡政放權成為了全面深化改革的「先手棋」，政府主動瘦身營造出鼓勵大眾創業、萬眾創新的制度環境；深化結構性改革，推動「網際網路+」和「中國製造2025」相融合；以人為核心的新型城鎮化與農業現代化協調並進，激發發展的活力；自貿區試點擴大，推進更高水平對外開放，拓寬了中國發展的外部空間；司法體制改革多項試點漸次展開，為發展奠定了法治基礎；治黨從「全面」、「從嚴」兩個關鍵點發力，為發展構建日益清朗的政治生態……

走到今天，中國的發展和改革已經高度融合，發展每前進一步就需要改革前進一步，改革不斷前進也能為發展提供強勁動力。可以說，沒有改革就沒有今後的持續發展。

正因如此，在「十三五」規劃建議中，以中國經濟社會發展為主軸，同時通篇貫穿改革精神，包含大量改革部署。全面深化改革與下一個五年發展規劃的有機對接，更要求改革者講大局、顧大局，正確認識和對待改革中的利益調整，提升改革方案質量，聚焦體制機制頑疾，進一步突破部門利益的藩籬，切實向要害處發力。

抓落實，讓改革落地生根

一分部署，九分落實。縱覽2015年的11次中央深改領導小組會議，從年初的第九次會議強調「努力使各項改革舉措落地生根」，到年末的第十九次會議指出「改革工作能不能落實到位，落實責任是關鍵」，可以說，「抓落實」是一年多次出現的高頻關鍵詞。

關鍵之年，關鍵的關鍵就在於落實。以「施工圖」方式落實改革藍圖，是一個積小勝為大勝、積跬步致千里的過程。決策層反覆強調，深化改革已經到了真正的關鍵關口：因為肉已經沒了，到了啃骨頭的時候了。

改革難落地，或變形或走樣，往往就卡在「骨頭」上。這其中，有某些部門和某些幹部的為官不為、懶政怠政，更深層原因則是深化改革已經直接觸動了一些部門和一些人的既得利益。

當前，改革不是做表面文章，攻堅戰已經開題，正待全面破解；改革由表及裡、從淺入深，正在逐漸觸及癥結核心；一系列深層次體制機制弊端與既得利益阻礙越發凸顯，各種矛盾交織疊加更為複雜。

正因如此，中央把「抓落實」貫穿於2015年改革始終。從一年的改革實踐來看，抓落實，體現在改革方案聚焦更准上，面對深層次的社會關係和利益調整敢於動真碰硬；也體現在緊抓改革配套、明朗改革預期上。

例如，戶籍改革與計生、就業、醫療、城市管理相關改革的同步性明顯增強；教育、醫療等民生類改革關注夯實基礎，教育改革注重起跑線公平，醫改再探源頭，改革方案更為細化、深化、實化，增強了操作性，等等。

而國企、財稅、金融等一些重點領域，能否繼續破除利益藩籬，取得實效，則成為了諸多研究者和改革關注者的期待。

「行百里者半九十」，為了讓重大部署和改革方案落地生根，2015年中央下大力氣解決好改革「最先一公里」和「最後一公里」關係，突破「中梗阻」。

既往的改革實踐表明，「最先一公里」暢通、「最後一公里」斷頭、「上下熱中間冷」、「上下通中間阻」等問題，最容易導致改革方案與政策意圖在實踐中流產。特別是，越到「最後一公里」，各種「中梗阻」對改革的阻滯力也越大，任何跑冒滴漏、虛晃一槍，都有可能使相關改革的成效大打折扣，甚至前功盡棄。

為此，2015年「抓落實」還體現在嚴把改革督查關上。早在年初，紀檢體制改革就已率先起步，加大監督的獨立性和權威性，對落實不力者追責問責，著力在「實」字上下功夫。

獲得感，凝聚改革的新動力

觀察2015年中央深改領導小組召開的11次會議上審議的改革議題，與群眾「日常生產生活」息息相關的改革措施不在少數。

這其中包括鄉村教師支持計劃、城市公立醫院綜合改革試點、改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件、建立居民身份證異地受理掛失申報和丟失招領制度、整合城鄉居民基本醫療保險制度、解決無戶口人員登記戶口問題，等等。這些改革措施抓住了群眾關心的熱點、難點，贏得了社會各界的廣泛點贊。

從「人民對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標」，到「努力使各項改革都能適應黨和國家事業發展要求，都能滿足人民群眾願望和期待」；從「把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感」，到「人民有所呼、改革有所應」，促進社會公平正義、增進人民福祉始終是全面深化改革的出發點和落腳點。

從這個意義講，讓群眾擁有更多「獲得感」，既是執政黨作出莊嚴承諾，展示改革的信心與決心；又是呼應民心民意，為改革順利推進贏取新的動力。

應該看到，隨著改革進入深水區，皆大歡喜的改革已經越來越少。改革越往深處推進，觸碰到的越是利益。探雷區、涉險灘、啃硬骨頭，需要立足於形勢任務與基本國情，尋找到改革的最大公約數。「獲得感」，正是體現了決策者在多元中立主導、在多樣中求共識、在多變中找恆量的執政智慧，將改革目標指向與群眾的意願、利益緊緊相連，既能使改革推進的過程與群眾得實惠的過程相統一，又能最大限度調動起群眾擁護支持改革的積極性。

改革，既要敬畏、保護民意，又要吸引、凝聚民智。從邁出「最先一公里」，到跑完「最後一公里」，改革的成果需要被民意檢驗，改革的紅利更應由人民共享。

而今，人們已經開始在方方面面感受到這份「獲得感」：證件「一站式」辦理、項目審批流程大大縮短、「照證分離」試點啟動再次提速「雙創」，立案難、司法不公等老問題已經開始破題、扭轉，公立醫院改革鎖定「公平可及、群眾受益」的改革目標，教育均等化正在落到實處，「精準扶貧」更意味著全面建成小康社會絕不能落下一個貧困地區、一個貧困群眾。

從國計到民生，全面深化改革給予群眾的，既有切身利益的保障，也有公平正義的實現。這正是改革進入「深水區」之後，仍能「蹄疾步穩」的深厚底氣。

試驗田，統籌調動央地兩個積極性

改革試點，就是改革前瞻探路的「試驗田」。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子，趟出路子，直接關係著改革成效。而解剖試點這隻「麻雀」，實質就是見微知著、摸石頭過河的過程。

全面深化改革推進以來，多項重大改革舉措，都是通過試點來總結推廣形成的。僅以司法體制改革為例，以司法責任製為核心的4項改革試點已漸次展開。2014年6月，上海、廣東等7省市啟動第一批試點，一年後，江蘇、安徽等11省區市啟動第二批試點。如今，試驗效果已迅速溢出，進入了更大範圍的試驗操作層面。第三批試點即將於2016年適時推開，改革即將擴展至全國各地。

試點，作為改革的重要方法，有助於釐清改革的各項重大關係，探明突破的方法和路徑。在改革的路徑選擇上，中央定調子、划底線，地方探路子、創經驗，發揮改革試點的示範突破帶動作用，有效調動中央和地方兩個積極性，這也是2015年改革全發力的一個顯著特徵。

在改革進入密集施工期后，改革舉措的輕重緩急、難易程度、推進條件各有不同。各地在推進的過程中，尤其需要掌握步驟和次序，以施工圖方式明確改革舉措的改革路徑、成果形式、時間進度。

改革試點，則可以發揮對於全局性改革的示範、突破、帶動作用，打通頂層設計與基層探索之間的關係，尤其是在一些矛盾問題多、攻堅難度大的涉及風險因素與敏感問題的改革領域。一方面，可以發揮出頂層設計對基層實踐的引領、規劃、指導作用，另一方面，又有利於各地聚焦具體問題，在實踐中把准政策的界限範圍、尺度和節奏，並可把基層探索的個性經驗總結為普遍認識，進而推動面上的制度創新。

但是，在改革試點效果彰顯的同時，在一些領域、一些地方搶、發「試點帽子」的亂象也值得關注。這背後，隱藏的是一些地區和部門的「小算盤」，當改革觸及自身利益、要動自己的乳酪時，不願放棄自己的權力觸角，以「試點帽子」或搞選擇性改革，或拖延改革窗口期，有的甚至與全面深化改革的初衷背道而馳，必須及時加以糾偏。

作風建設，貫穿於改革全過程

步入了攻堅期、深水區，改革遇到的暗礁更多，阻力變大。面對不同的利益考量，「怎麼改」「誰來改」成為了各級幹部面前的一道考題。

關鍵之年，抓好「關鍵少數」。從中央全面深改領導小組第十四次會議將全面深化改革作為領導幹部能否做到「三嚴三實」的一個重要檢驗，到第十九次會議強調「不管是落實已出台的改革，還是推出新的改革舉措，都更加需要披荊斬棘的勇氣，更加需要勇往直前的毅力，更加需要雷厲風行的作風」，作風建設一直貫穿於2015年改革的全過程。

正是從黨和國家事業發展的戰略高度出發，習近平總書記把「三嚴三實」標準作為鍛造改革領導者、打造改革實幹家的具體要求，向全黨發出動員令，號召廣大黨員幹部特別是領導幹部「既當改革的促進派，又當改革的實幹家」。這是對領導幹部能力與責任的更高要求。改革落實能不能打通「最後一公里」，能不能突破「中梗阻」，「改革紅利」會不會被截留，各級領導幹部正是這個關鍵之年中的「關鍵先生」。

在當前改革實踐中，仍然存在有的幹部陷入改革「迷茫症」，面對轉型升級的新形勢，缺少克難攻堅的能力和本領，仍然等靠要；有的滿足於當「泥菩薩」，做政策的「傳聲筒」，生搬硬套，導致改革舉措不接地氣、流於形式；還有的受制於本單位本部門的利益桎梏，搞「選擇性改革」，不願觸動自己的乳酪……凡此種種為官不為、懶政怠政，都是改革不擔當的表現。

2015年開展「三嚴三實」專題教育延展深化作風建設，作風建設成為全面從嚴治黨的有效抓手。在這一年，政績考核評價體系繼續完善，追責問責機制進一步健全，「能者上、平者讓、庸者下」的用人導向更加明晰，推動幹部能上能下。既解決幹部不作為、亂作為的問題，又解決面對新形勢不適應、不會為、不善為的問題；既以「嚴」「實」標準抓作風，更以抓落實、促實幹的方法搞改革。

不讓改革舉措「堵」在路上，不讓改革紅利「截」在途中，全面深化改革是對幹部治理能力的一次「大考」，人民群眾期待著各級領導幹部用行動交出優異答卷。

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