巴黎氣候大會與中國十三五低碳發展

一、國際氣候談判發展歷程

1.巴黎氣候大會的主要背景

法國巴黎氣候大會全稱是「《聯合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會暨《京都議定書》第11次締約方大會」，會期從11月30日到12月11日。已有184個國家提交了應對氣候變化「國家自主貢獻」文件，涵蓋全球碳排放量的97.9%。超過150個國家元首和政府首腦參加了本次氣候大會的開幕式。

作為近年來最重要的一次氣候大會，巴黎氣候大會的目標是就2020年後全球應對氣候變化的國際制度框架達成一項具有法律約束力的協議。如何確保長期共同減排行動的力度，如何保護受氣候變化危害的國家的權益，建立氣候融資與綠色技術機制等，都是本次大會談判的核心議題。

國家主席習近平出席大會開幕式並做了題為《攜手構建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機制》的重要講話，這是中國最高領導人第一次出席氣候大會，彰顯了中國在氣候變化問題上負責任、有擔當、建設性的大國形象。習主席在講話中重申了中國此前做出的承諾，即中國將於2030年左右使二氧化碳排放達到峰值並爭取儘早實現；還闡述了中國對全球氣候治理的看法和主張，即巴黎氣候大會應該作為一個起點，強化2020年後全球應對氣候變化行動，也要為全球更好地推動可持續發展做出貢獻。

早在巴黎氣候大會召開前，中國已分別與美國、歐盟、印度、巴西等發達國家（地區）和其他主要發展中國家發表氣候變化聯合聲明，同時在今年6月向大會提交了應對氣候變化的國家自主貢獻文件。

2.歷次氣候大會談判問題回顧

1992年，《聯合國氣候變化框架公約》在巴西里約熱內盧誕生。由於該《公約》只是對氣候變化問題做了原則性規定，並沒有規定各國如何採取具體行動，所以需要各國通過談判協商達成協議，決定每個國家應該做什麼。

自1995年德國柏林氣候大會以來，氣候談判已歷經二十餘載，既有高潮、也有低谷，總體上呈波浪式推進、螺旋式上升的態勢。與此同時，令氣候變化這個議題從最初的不為人所知到如今成為重大的全球性議題，從科學研究議題到進入尋常百姓家，歷次氣候大會在科普宣傳方面功不可沒。儘管某些年份的談判未能取得重大進展，但不宜以一時的談判結果來概括整體的發展趨勢，尤其是，氣候變化問題具有長期性、複雜性，全球各國凝聚共識、一致採取行動，顯然需要一定的時間和過程。

在氣候談判的歷程中，出現過幾次里程碑式的會議。一是1997年日本京都氣候大會簽訂了《京都議定書》，這是在國家層面首次設定強制性減排目標，也是迄今唯一的一次。議定書要求在2012年之前，全世界排放量要比1990年減少5%。發達國家設定了減排目標，而發展中國家則不承擔減排義務。二是2007年印尼巴厘島氣候大會確立了「巴厘路線圖」，為氣候變化國際談判的關鍵議題確立了明確議程。三是2009年哥本哈根氣候大會，發達國家和最大的發展中國家第一次同意設定溫室氣體排放限額。雖然沒有達成具有法律約束力的條約，但這卻是一次巨大的進步，這是世界上最大的排放國為了共同目標而聯合起來。（歷次氣候大會談判概況如表所示）

二、巴黎氣候大會談判進展情況

1.初步取得階段性成果，重點問題分歧依舊

巴黎氣候大會經過一周的談判，《公約》下「加強行動德班平台特設工作組」（簡稱「德班平台」）在12月5日正式形成並通過了其工作組成果——巴黎協議草案，並提交給大會主席，供部長們進行討論。根據德班平台（adp）工作組的授權，到本次大會（cop21）結束時，在《公約》框架下將達成一份有約束力的成果協議，新協議將在2020年取代《京都議定書》。

各國積極推動達成協議，巴黎氣候協議最終草案如期出爐，意味著巴黎氣候協議談判取得階段性成果。該草案文本包括目標、減緩、適應、損失損害、技術發展與轉讓、透明度等26個大條目。總體上，第一周談判十分艱難，各國在技術長期願景、能力建設目標/承諾、發展中國家透明度須具有靈活性和為發展中國家提供透明度相關能力建設支持等方面取得一定進展，但在「共同但有區別的責任」原則、資金、法律約束力、行動力度等焦點問題上依然存在較大分歧。

為此，大會主席laurentfabius計劃成立四個小組，就關鍵性議題進行非正式高級別磋商：一是針對實施手段，包括資金、技術、能力建設；二是減排目標，包含協議目標、長期目標、力度遞進和全球盤點；三是如何體現「共同但有區別的責任」原則，包括在一般性條款以及在減緩、資金和透明度等方面如何體現；四是加強2020年前行動。

2.關於「共同但有區別的責任」和「各自能力」原則

「共同但有區別的責任」原則作為《公約》中最重要的原則，承認不同的國家對氣候問題具有不同的責任。「各自能力」是2011年南非德班氣候大會（cop17）通過的原則，強調各國應基於各自的能力來應對氣候變化的原因以及適應氣候影響。

「共同但有區別的責任」和「各自能力」原則如何體現，是談判的焦點問題，分歧主要體現在如下幾個方面。

一是國家的分類。美國、歐盟和澳大利亞等認為，新的氣候協議應當放棄發達國家和發展中國家的「兩分法」，反映出各國在能力上的提高、發展的路徑和地緣經濟現狀的改變。發展中國家認為，目前發展中國家和發達國家在應對氣候變化的能力、發展的歷史階段等方面與以前相比仍無本質區別。對一些發達國家認為中國不應再列入發展中國家的說法，參加巴黎氣候大會的中國代表團團長解振華強調，中國仍是發展中國家，在原則問題上不會讓步。

二是「共同但有區別的責任」原則還體現在減排和適應行動的氣候融資問題上。《公約》規定，發達國家有義務提供資金支持，包括對發展中國家進行技術轉讓和能力建設。而發達國家則提出「所有有能力的國家」都應當提供氣候基金。

三是對各國減緩行動的監測、報告和核實（mrv）問題。美國、小島嶼國家和其他一些國家推動在新協定中施行更加嚴格的報告規則，而中國、印度等發展中國家則認為應提供必要的靈活性，應對發展中國家實行不同的mrv要求。

3.減排目標

首先，長期目標:2°c還是1.5°c。巴黎協議以把全球氣溫在本世紀末的升幅控制在與工業革命前相比不超過2°c為目標，但目前對「國家自主貢獻方案」文件的評估顯示，目前的減排計劃還不足以將全球氣溫控制在2°c以內，估計氣溫升幅會達3°c。容易受氣候變化影響的小島嶼國家特別堅持提出了更加嚴格的1.5°c目標。

其次，國家自主決定貢獻怎樣納入巴黎協議？巴黎協議以各國的「國家自主貢獻預案」（indc）為基礎，這些目標大多針對2020到2030年期間，並且不同國家基準點、指標都不同，資金需求也有很大差別，如何將其納入巴黎協議，是目前談判的焦點。另外，由於各國自主提交的減排計劃不足以實現到2100年全球溫度升高與工業革命前相比不超過2°c的長期目標，因此要定期進行強制審核。目前草案為未來「國家自主貢獻方案」的升級提供了空間，目前建議每5年審議一次，結合考慮「全球評估」的結果，制定全球減排長期目標。但有國家提出，各國行動目標的修正應該是非強制性的；也有國家提出，發達國家應接受強制性審核，發展中國家則不需要。

第三，加強2020年前行動。如何提高發達國家2020年溫室氣體減排目標,以及落實2020年前資金、技術和能力建設等安排，目前談判進展不大。

4.資金問題

首先是2020年前的資金問題。《公約》規定，發達國家有義務向發展中國家提供資金支持以幫助後者應對氣候變化。2009年哥本哈根氣候大會上，發達國家同意向發展中國家提供300億美元的「快速啟動」援助，並且決定在2020年之前，每年提供至少1000億美元的資金，但實際執行情況不容樂觀。經濟合作與發展組織今年10月發布的報告顯示，2013年和2014年，發達國家向發展中國家提供的援助資金分別僅有520億美元和620億美元，距離承諾的目標仍有較大差距。

有國家提出，部分發達國家將對外援助資金包裝成應對氣候變化的支持資金。此外，發達國家援助是否以公共資金為主也存在爭議。

其次，2020年後的資金問題。在巴黎氣候大會談判中，發展中國家希望確定2020年後經濟援助的條款，但各方對此持不同意見。發展中國家提出，發達國家應該落實到2020年每年動員1000億美元的承諾，2020年後向發展中國家提供更加強有力的資金支持，繼續支持發展中國家提高能力，向發展中國家轉讓氣候友好型技術，幫助其發展綠色經濟。但發達國家不願就具體金額做出承諾，還希望發展中國家也承擔出資義務。資金支持方面，不願只提供公共資金，還希望通過發揮如世界銀行等國際開發銀行的作用，通過市場機制和私人領域籌集資金。

5.透明度問題

針對巴黎協議包含的各國減排量化目標，如何核查各國是否完成其目標，是談判的一個問題。發達國家主張建立單一體系，對所有國家的行動進行同樣的核查；而發展中國家則主張，核查方面也要區分發達國家和發展中國家。許多發展中國家缺乏精確計算和彙報其溫室氣體排放量的技術，發展中國家要求採用與發達國家不同的核查方式。

6.法律約束力問題

2011年南非德班氣候大會決定，巴黎氣候大會協議應當具有法律約束力。部分國家認為，若達成一個沒有法律約束力的協議是不可接受的。之前的《京都議定書》就是缺乏法律約束，導致減排目標難以實現。但實際上，如果有法律約束力也會產生不利影響，包括減排和資金在內的目標將推動一些國家退出協議，少數國家出於國內政治因素的考慮，則不贊成協議具有法律約束力。

在法律約束力的覆蓋範圍上，也有不同看法。有國家認為，各國所有應對氣候變化的安排都應納入這個具有法律約束力的協議；有的則認為，納入一部分即可。為推動談判取得進展，中國提出了「協議＋決定」的務實建議，協議以2020年後全球應對氣候變化的機制性安排為主要內容，並考慮各國的不同國情，各國提交的自主貢獻目標則可放到沒有法律約束力的決定中。據了解，該建議已得到多數國家的支持。

7.適應與損害及其他問題

無論巴黎氣候大會談判結果如何，氣候變化造成的損失已是不可避免的，如海平面上升肯定會淹沒一些地方。對於無法避免的損失怎樣處理，是談判的重點問題。庫克群島總理亨利·普納公開表示，該國人民可能會失去家園。受淹地區的人們總要有地方住，移民是個複雜和困難的問題，因此一些小島嶼國家要求，應該制定長期機制來解決這個問題。

三、巴黎氣候大會對中國發展轉型的影響

1.中國迫切需要向低碳轉型

過去幾十年來，中國經濟快速發展，人民生活發生了深刻變化，但同時也付出了巨大的資源、環境代價。高碳發展特徵顯著，霧霾問題十分嚴重，已成為「十三五」全面實現小康社會的重要制約因素。過去粗放的發展方式難以為繼，迫切地需要向低碳轉型，提高發展的質量和效益。國內可持續發展的內在需要與巴黎氣候大會的國際義務高度一致，應對氣候變化的國內國外兩個大局相互支持、互為補充。

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