聽福山教授講「體制性腐敗」

（楊老師時事筆記）

聽福山教授講「體制性腐敗」

史丹福大學教授法蘭西斯·福山（英語：Francis Yoshihiro Fukuyama)，日裔美國作家、政治經濟學者。畢業於康乃爾大學獲得文學士學位（主修古典文獻與政治），並於哈佛大學獲得政治學博士學位，師從塞繆爾.P.亨廷頓。他既是享有盛名的政治經濟學者，又是著作等身的作家，還是美國知名智庫的智囊。他最著名的著作《歷史的終結及最後的人》，認為冷戰結束以後，意識形態之爭的歷史已經終結，世界將是自由民主與資本主義的天下。可是，幾十年來中國的崛起讓福山教授反思。在他的另一本巨著《政治秩序及其衰落》（Political Order and Political Decay）中，他思考國家政府的穩定性問題，並對他先前的觀點做出修正，即將「法治」（rule of law）、「民主問責」（democracy）之外另加上第三變量「國家治理能力」（state），因為他認為很多國家在這三項中前兩項得分高、但是第三項得分很低，而中國恰恰是因為具有極強的國家治理能力才有今天的成功。福山還主張用代議製取代直接投票這種「直接民主」。他還認為美國的法治過了頭（excessive rule of law),司法介入太多本來應該屬於行政的事務，把美國變成一個「訴訟社會」。

福山教授對美國民主政體的諸多批判，深得「紅色智囊」們的認同，尤其是「國家治理能力」，「過度法治」和「體制性腐敗」等概念，成了「紅色智囊」們最樂於引述用來抨擊西方民主政體弊端的利器。從這裡也可以看出中西方智囊的雲泥之別：「紅色智囊」基本是為政府的行為尋找合理合法性理由，而西方智囊則多側重於揭露和批判政府的弊病與謬誤。「紅色智囊」慣於引述西方智囊批判自己政府的觀點「洋為中用」：西方智囊卻找不到「紅色智囊」批判自己政府的觀點「中為洋用」。

福山教授用翔實的歷史例證，言簡意賅地給我們展示了「體制性腐敗」的根源，種類及其杜絕辦法。他認為，腐敗是人類劣根性之一，存在於幾乎所有的社會形態，與意識形態無關，與貧困卻有千絲萬縷的關係。腐敗既有根深蒂固的歷史因緣，也因社會結構而異。比如：某些在貧困的發展中國家常見的腐敗現象，在美國已經被杜絕根除了，但代之而起的卻是另一種腐敗---合法的體制性腐敗。

自由民主國家也無法倖免於腐敗，是因其社會結構所決定的。構成自由民主社會有三大因素：1. 國家權力2.法治3.民主問責（選舉）。法治的設計是用來制衡約束國家權力的，但它們之間必須謀求一種微妙的平衡。如果國家權力過大而沒有法治制衡，就很容易產生獨裁；只有法治而沒有國家權力，則會導致無政府狀態。另外，現代國家權力有別於世襲國家權力（北朝鮮）。雖然世襲國家權力幾乎絕跡，但許多國家實際上還是一種「新世襲國家權力」：統治集團參政的動機，就是牟取國家資源致富。許多轉型國家（俄羅斯，前東歐集團諸國）就是如此。現代國家權力必須沒有私利動機，一視同仁地為其公民提供保護和社會服務。福山教授稱：從一個世襲國家權力過渡到一個現代國家權力，比從一個專制國家權力過渡到一個自由民主國家權力更難。如伊拉克和阿富汗，雖然有了民選政府，但卻無法建立起相應的現代國家權力。另一個例子就是烏克蘭。它歷經數次權力輪替，但每屆政府都腐敗到了骨子裡。由此可見，選舉民主無法解決腐敗問題。福山教授認為，當今世界國家的分界線，與其說是民主與專制，不如說是「新世襲國家權力」與「現代國家權力」。

為什麼有體制性腐敗？一個國家的經濟資源，大多數是通過政治手段來分配的。這個過程中會產生一種政客們「投桃報李」的行為，即對其支持者提供某種形式的回報。福山教授把這種「投桃報李」的體制性腐敗分為兩種：1. 裙帶關係：當權者執政以後，讓自己的親人，朋友和支持者獲得直接的經濟利益，如受賄。福山教授認為，裙帶關係是人的動物性所決定的。其實，所有能夠生兒育女的生物都有這種保護自己孩子的本能。2. 客戶回饋：當謀求權力者需要大量選民支持時，他會對選民作出某些承諾。當選后，他會對其忠實支持者提供某些優厚便利，如總統指派駐外大使，總理委任上議院議員等。福山教授強調，裙帶關係與客戶回饋的區別在於：裙帶關係是私人化的，而客戶回饋則是集體性的。

美國的體制性腐敗源遠流長，可以追溯到19世紀。一開始是以「客戶回饋」的形式出現，後來被杜絕後，起而代之的是另一種新的腐敗形式，美其名曰「互惠利他主義」，本質上是與各種利益集團私相授受。「客戶回饋」這種體制性腐敗形式，依然風行於那些偽民主國家中，如巴西，印尼，墨西哥或印度，是政客獲取選票的一種慣用賄選手法。但福山教授認為，不能把「客戶回饋」等同於一般的腐敗。他認為在這些貧窮髮展中國家的民主進程初期，這是一種調動普羅大眾參政的必要手段。尤其是對草根階層而言，他們根本不關心什麼全球暖化，貿易戰或人權，他們只在乎要下鍋的那三斗米在哪裡。所以，政客只要答應他們一張火雞贈券，他們就會毫不猶豫地把票投給他。現在的美國民眾，對這種「客戶回饋」會嗤之以鼻，殊不知19世紀的美國卻是這種體制性腐敗的行家裡手。美國立憲后，美國政府幾乎都是由喬治華盛頓的朋友哥們兒把持要職。1828年，美國選出了一名叫Andrew Jackson的總統來。當時他的競選對手是Quincy Adams。這是美國政治歷史上最典型的「莽漢對精英」的案例。Quincy Adams是哈佛畢業生，周遊歐洲列國，會講好幾國外語，他爹就是美國第二任總統John Adams。而Andrew Jackson則是愛爾蘭後裔的拓荒者，經常鬧事打架的醉鬼。他之所以能夠參選美國總統，是因為他在若干地區打敗驅逐了印地安人。具有諷刺意味的是，他不僅贏了那場競選而當上了美國總統，還宣稱：「既然我贏了，誰來管理美國我說了算！」還說，「管理美國不需要什麼天才！」從他那裡開啟了美國近百年政壇上私相授受的傳統。在那段歷史時期，美國政府從上到下的重要職位，都是政客們對其支持者的回饋。連林肯總統都不能倖免。南北戰爭初期，北方軍屢戰屢敗，就是因為當時軍隊的將領，大多是為了回饋各路支持者所任命的軍事門外漢。林肯意識到這樣打下去不僅軍費龐大還可能輸掉，所以他花了好幾年時間來扭轉這種局面，最後才任命格蘭特將軍統領北伐軍。美國這種「客戶回饋」的狀態延續到了1880年左右，直到美國基本已經從一個農業國過渡到一個工業化國家。隨著鐵路的普及和勞務分工，大量農村人口湧進都市，不同社會團體開始成型，而他們在現存的新世襲國家權力裡面則沒有既得利益。但政治改革面臨當權者想維持其既得利益的抵抗。統治者並不是不明白何謂好的治國之道，只是他們不願意放棄既有的私利。因此，扭轉這種局面不僅需要進行政治鬥爭，在一定程度上還需要好運氣。美國的好運氣，竟然是1881年加菲爾德總統遇刺的事件。刺殺總統的竟然是他的一位支持者，因要得到相應的回饋不遂而狠下毒手。由此催生了美國的「Pendleton 法案」，確立聯邦公務員考試招聘的制度。美國經歷了四五十年的努力，才基本根除了這種「客戶回饋」體制性腐敗。

體制性腐敗的另一個例子就是歐盟。歐元危機中兩個最糟糕的國家---希臘和義大利，就是「客戶回饋」體制性腐敗最嚴重的國家。以希臘為例，它的兩個政黨輪流執政，但每個政黨上台就把大量的各自政黨支持者安插到政府公務員隊伍里去。到歐元危機爆發時，希臘的公務員人數是英國的七倍！同樣是歐洲，北歐國家就比較清廉。因此，腐敗與文化宗教無關，而是與國家權力的歷史淵源有關。希臘和義大利南部曾經受奧斯曼帝國統治，那時候就已經是很不情願地向當時的國家權力納稅。因此，這兩個國家基本上沒有根深蒂固的以技術官僚為主體的透明清廉公務員系統。富有諷刺意義的是，軍國主義國家，像普魯士和日本，因為崇尚武力征服世界的理念，必須建立起一支強大的軍隊。而這就需要杜絕似相授受，而要選賢任能，讓職業軍人來領兵打仗。這樣，一個比較清廉有效的政府系統就漸漸形成。當然，福山教授不是在鼓吹通過軍國主義對外擴展侵略別國來實現自己本國的清廉。他認為，要根除體制性腐敗，需要有三個因素：1.草根基層的運動；2.正確的觀念；3.有力的領導。美國剛好具備了這三點：美國大媽曾經上街遊行抗議當地郵政局長無能；美國引進了歐洲先進的現代國家權力模式；羅斯福總統大刀闊斧改革公務員系統。經過四五十年的努力，美國好不容易才擺脫了「客戶回饋」這種腐敗形式，但取而代之的是另一種更加合法更加難以根除的體制性腐敗，即院外遊說集團。首先，美國社會變得日益兩極分化，兩個政黨南轅北轍，毫無交匯點，其次，出現了各種財大勢足的利益集團。加上美國是一個有異於大多數發達國家的特殊民主體制。它的開國元勛們為了保護個人權力和自由免受國家權力剝奪，在憲法中賦予了少數人的否決權。層層疊疊的架構，如眾議院，上議院，最高法院都各有權力，互相制約。這樣的結構就讓那些利益集團有了許多空子可以鑽。政黨兩極化，三權分立加上利益集團，這三者扯來扯去的最終結果就是「否決民主」：整個系統運作中的許多環節，都可能會因不符合某個利益集團利益而遭到否決而停擺。另外一個因素，就是美國的司法系統過多地介入了它的政治決策過程。由於許多立法允許個人可以起訴政府，導致美國重大基礎設施建設寸步難行。任何一個大項目提出來，就有無數利益集團跳出來起訴政府，整個國家陷入一種「訴訟國家」的狀態。由於這種合法的體制性腐敗，使美國漸漸失去它作為民主燈塔國的明燈作用。今日，你去問東歐，俄羅斯或中國，問他們願不願意效法一個政黨就可以讓整個政府機構因為預算赤字而停擺的民主模式，他們絕對是敬謝不敏的。

福山教授綜述的體制性腐敗，無論是「新世襲國家權力」，「互惠的利他主義」或者是「客戶回饋」，都值得其它國家，尤其是正在崛起轉型的國家借鑒。