中國土地國有制的來龍去脈

歷史上土地一直以私有為主，即使中華人民共和國成立后，私有及集體所有土地在當時憲法和正式立法上仍屬合法。現行憲法城市土地一律國有的規定如何而來，又是為何？

城市土地國有是我國整個土地制度的關鍵和癥結。可能出人想象的是，確立該制度的既非正處極「左」頂峰的1975年憲法，亦非「左」傾思維仍盛行的1978年憲法，而恰恰是稱作改革憲法的現行憲法：它簡潔、明確地規定：「城市的土地屬於國家所有。」

改革開放前的土地「國有化」

此前，歷史上土地一直以私有為主，即使中華人民共和國成立后，私有及集體所有土地在當時憲法和正式立法上仍屬合法，事實上，雖屢經各種「運動」也仍不乏「漏網之魚」。現行憲法城市土地一律國有的規定如何而來，又是為何？

1950年前後的土改僅限農村，城市土地則基本維持原狀。1949年4月25日的「中國人民解放軍布告」在指出「農村中的封建的土地所有權制度……應當廢除」的同時又專門強調：「城市的土地房屋，不能和農村土地問題一樣處理」。而後的共同綱領（不僅是臨時憲法，而且也是中國共產黨在初步奪取政權時向民眾莊重許下的執政承諾）第3條又明確規定：「保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產」。

實踐中，除「沒收了帝國主義地產主、國民黨政府、官僚資本、戰犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外國僑民解放前在城市中購置的房地產」外，大部分城市私有土地仍受保護，且各地政府還據民國時代的地契對其換髮了新政權的「土地所有權證」。

1954年憲法仍有限地保護資本家的生產資料（包括土地）所有權，而城市居民的房地產作為生活資料則受明確保護。直至1955年，城市中私有房地產比例仍很高（如蘇州可達86%），房地產買賣也相當活躍，如一些名人（如吳祖光等）為在北京安家購置了房地產。

然而就在1954年憲法頒布不久，便開始了城市土地事實上的部分國有化。1955年12月16日中央書記處第二辦公室擬定、中共中央批轉「關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見」，正式提出「對私有房產的社會主義改造」，最終目的是「逐步改變其所有制」。

改造方式主要有二：一是「國家經租」，即「由國家進行統一租賃、統一分配使用和修繕維護，並根據不同對象，給房主以合理利潤」（至今仍聚訟不斷的「經租房」即源於此）；二是對「原有的私營房產公司和某些大的房屋佔有者」進行公私合營。

改造的起點是50平方米，即私有房產凡超過該標準就要由政府經租或合營。而實踐則走得更遠。據1963年12月30日國家房產管理局所作的「關於私有出租房屋社會主義改造問題的報告」，實踐中甚至「把總共只佔有幾間房屋的工人和貧、下中農出租的少量房屋也納入了改造」，或「只要有出租房屋就實行經租；有的地方還將房主一部分自住房也實行了經租；不少地方沒有給房主留夠自住房」。而租金則只是「在一定時期內付給房主原房租20％至40％的固定租金」，甚至「給房主的固定租金也有低於原房租20％的」（文革開始后則完全取消）。

經租不僅意味著房主喪失了房屋租賃權，實際上也喪失了所有權。1964年9月18日最高法院「關於國家經租的房屋不允許繼承問題的批複」（法研字第80號）即明確指出：「國家經租房屋的業主實際上已經喪失了所有權」。更重要的是，由於房地一體的特性，在房屋所有權被侵奪后，與之相關的土地所有權也在事實上隨之被侵奪。

即便如此，城市中仍保留著相當數量的非國有土地，尤其是私人自住(或少量出租)的私有房地產。另需指出，該意見還首次明確提出，要將「一切私人佔有的城市空地，街基等地產，經過適當的辦法，一律收歸國有」。不過，其中明確指明，要收歸國有的私人土地只是「空地、街基」。

最早主張一次將城鎮土地全部國有的，是「文革」開始后1967年11月4日國家房產管理局、財政部稅務總局關於「答覆關於城鎮土地國有化請示提綱的記錄」。它擅自將上述意見擴大解釋：「其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地」，並強調「無論什麼人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有」。

而且，該文件還無意間透露了土地國有化路線的內部爭議：「對土地國有化問題，63年研究過一次，有兩種意見，一種是所有城鎮土地一律收歸國有，另一種是先解決空閑的出租的土地收歸國有，各執一詞，不得解決。65年又進行了調查，當權派的意見是分兩步走，在目前文化大革命期間造反派的意見要一次解決，並批判了原來兩步走的意見」。

當時，「造反派」是革命和正確的代名詞，顯然，一步全體國有化是該文件的意旨。該記錄成為實踐中以「革命」的名義暴力侵奪城市私人土地產權的行動綱領。

據親歷者回憶，當時「革命群眾」高呼「不交出土地證，砸爛你的狗頭」！並將收繳的地契上繳甚至直接付之一炬。威懾之下，不少人主動將土地證上交。

然而，即使作為「文革」產物的1975年憲法也並未明確追認上述行為，更未明確規定城市土地一律國有；其中「城鄉土地」「可以依照法律規定的條件」「徵購、徵用或收歸國有」的規定，也從側面反映當時城市中仍保留著非國有土地。

總之，當時的城市土地國有化是在缺乏任何正式立法為依據的情況下，僅憑政策性文件甚至行政部門內部記錄，強佔私人房地產。在「文革」結束且被中共中央定性為一場「浩劫」后，顯然應宣告無效並確認原土地產權，且還應補償其損失。

82憲法的「一刀切」

其實就在現行憲法頒布前不久，1982年3月27日國家城市建設總局發布的「關於城市（鎮）房地產產權、產籍管理暫行規定」仍要求「城市房地產管理機關，要依照法律的規定，確認產權，區別各種不同的土地所有權」。可見，直到當時，有關機關不僅並無一律國有化的意圖，而且還試圖恢復被侵奪的土地產權。

然而就在同年底，現行憲法頒布，決然地宣布城市土地一律國有。這不僅事關億萬城市居民房地產所有權，還事關此後城市擴張被納入城市範圍的農民集體土地所有權，但對如此重大的憲法變動，迄今卻無任何正式的解釋。

據參與當時修憲的肖蔚雲教授回憶，修憲時一些人甚至主張農村土地也一律國有，理由是若不把土地收歸國有，國家征地時土地所有者會漫天要價，妨礙經濟、國防建設。但後來慮及農民的土地是在中國共產黨「分田地」的號召下，為奪取和鞏固政權付出巨大的犧牲才換來的，驟然宣布國有難以為農民接受，才只規定城市土地國有。

可見，城市土地國有的潛在理由是為便於獲得建設用地。然而，這完全可由征地制度解決；更重要的是，非國有土地一律國有化不僅本身欠妥；而且，非國有財產收歸國有實質上屬於徵收，還應同時規定正當程序與公正補償。但對此憲法及其後相關正式立法都未作任何回應。

直到1990年4月23日國家土地管理局致最高人民法院民事審判庭的復函（國土（法規）字〔1990〕第13號）中，才首次隱晦地回答了上述問題：「我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權。」

然而，所有權與使用權的權能和價值完全不同，把土地所有權降格為使用權必須對差價進行公正補償。

其實就在1982年憲法頒布后不久，隨著改革開放的深化，城市土地一律國有的問題就已顯現。在現行憲法制定時，幾乎仍是公有制一統天下，建設用地一律由政府無償劃撥，顯然此時土地一律國有構成與上述制度較為契合的配套制度。但之後，非公有制經濟不斷發展並進而產生了日益巨大的用地需求，對此既不能無視但顯然又不宜沿用劃撥。因此1988年的憲法修正案不得不又規定「土地使用權可以依法轉讓」，進而形成了建設用地劃撥與出讓的雙軌制。然而這種雙軌制卻又引發更多的問題（對此將另文專述）。

我國城市土地國有的歷史問題必須認真對待。要言之：其一，現行憲法對其頒布前的非國有土地一律國有化，實質上屬於徵收，應儘快「補課」。即使不考慮其正當性及公正補償問題，但也至少應將現行憲法頒布前的非國有土地所有權規定為特殊使用權，它不同於政府劃撥或出讓而來的，而是類似繼承得來、無期限限制的永久使用權。

其二，城市土地國有是特殊歷史時期的產物，其產生本身即先天存在重大的正當性缺陷，而其後再將城市發展而納入城市範圍內的土地也都一律征為國有，則更斷無道理！其中最便捷且又有效的解決之道是，通過憲法解釋，將現行憲法「城市土地屬於國家所有」，解釋為僅針對1982年修憲時既有城市範圍內的土地，而不包括之後城市擴張而新被納入到城市規劃範圍內的土地。否則，就無法避免當前只要城市範圍擴張，被納入其中的農民集體所有土地，就都必須遵照「城市土地屬於國家所有」的規定，一律要由政府徵收變為國有而帶來的種種弊病。這既解決了憲法上城市土地國有與其同時規定的徵收土地必須為了公共利益之間的不可調和的內在衝突，也是打破土地流轉政府壟斷最可行的出路，也更是尊重農民土地產權的必然要求。

當然，也可修改憲法城市土地一律國有的規定，允許城市土地多種所有制並存。令人驚訝的是，多種所有制並存早已是社會共識，並早被明定於同一憲法中，但為何唯獨城市土地仍要堅持一律國有？城市土地即使排除私人所有，也至少應承認新納入到城市範圍內的農民集體所有土地的繼續存在。