我們怎樣失去遷徙自由的

遷徙自由是現代文明國家的憲法和法律賦予每個公民自由離開原居住地到其他地方(包括國內和國外)旅行、定居、就業的權利。居住和遷徙自由是公民人身自由的重要組成部分，是一項十分重要的基本人權。人類對遷徙自由的追求、奮鬥和對該項權利的普遍確認，有著悠久的歷史。就其最早的成文法淵源來看，遷徙自由權利可追溯到1215年英國的《自由大憲章》。該憲章第42條規定：「自此以後，任何對余等效忠之人民，除在戰時為國家與公共幸福得暫時加以限制外，皆可由水道或旱道安全出國或入國。」1791年的《法國憲法》最早以成文憲法的形式規定了公民的遷徙自由權利，其第1篇第2款規定：「各人都有行、止和遷徙的自由。」19世紀以來，世界各國憲法普遍對居住和遷徙自由作了直接或間接的規定。第二次世界大戰後，居住和遷徙自由不僅成為各國國內法所普遍確認和保障的基本權利，而且也成為國際人權憲章和人權公約所確認的國際人權之一。1948年12月10日聯合國大會通過的《世界人權宣言》第13條規定：「（1）人人在各國境內有權自由遷徙和居住。（2）人人有權離開任何國家，包括其本國在內，並有權返回他的國家。」1966年12月16日通過的《聯合國人權公約》（即《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》）都把公民的自由遷徙和居住作為基本人權予以確認和保障。

一、50年代前半期：法律保護下的自由遷徙狀況

中國共產黨早在1941年就在《陝甘寧邊區施政綱領》中規定了遷徙自由。1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的具臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》第5條把自由遷徙作為人民的11項自由權利之一。1954年9月20日第一屆全國人大一次會議通過的中華人民共和國第一部《憲法》的第90條第2款明確規定：「中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。」1949年以後的中國戶籍制度基本上遵循了上述理念。1950年11月召開的全國治安行政工作會議上，公安部長羅瑞卿做總結報告時強調：「戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由、對人民要寬，給以合法的最大方便。」1951年7月16日，公安部公布了建國后戶籍登記和管理方面的第一部法規《城市戶口管理暫行條例》，規定在城市中一律實行戶口登記，目的在於統一此前各地不一致的戶籍管理辦法，以利於公民身份的證明和治安的維持，適用範圍限於城市，沒有限制人口流動和遷徙的條款。1951年11月舉行的第一次全國公安治安工作會議指出：「戶口工作的任務是……保證人民居住遷徙之自由。」

1953年4月，政務院發布了「為準備普選進行全國人口調查登記的指示」，並制定了《全國人口調查登記辦法》。通過這次人口普查，在農村建立了簡易的戶口登記制度。1954年12月，內務部、公安部、國家統計局聯合發出通知，要求普遍建立農村的戶口登記制度，加強人口統計工作，並規定農村戶口登記由內務部主管，城鎮、水上、工礦區、邊防要塞區等戶口登記由公安部主管，人口統計資料的匯總業務由國家統計局負責。1955年6月，國務院發出了「關於建立經常的戶口登記制度的指示」，要求把經常性的戶口登記工作推向全國，以把握人口變動的狀況。至此，戶籍登記和管理制度趨於完整。該指示對地主和被剝奪了政治權利的社會群體的戶口遷移作了一些限制，但並未限制一般民眾的流動和遷徙，只是要求一般民眾在遷徙時要轉出和轉入戶口。1956年2月，國務院指示把全國的戶口登記管理工作及人口資料的統計匯總業務，統交公安機關負責。3月，全國第一次戶口工作會議規定，戶籍管理工作的任務是「證明公民身份，便利公民行使權利和履行義務；統計人口數字，為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防範反革命和各種犯罪分子活動，密切配合鬥爭」。從《城市戶口管理暫行條例》的內容及相關規定的執行情況來看，這一時期並未採取強制的、命令式的控制方法來營建城市公共秩序。例如，《城市戶口管理暫行條例》的第一條申明：「為維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例。」在這種較為寬鬆的環境里，1954年至1956年是歷史上戶口遷移最頻繁的時期，全國遷移人數達7，700萬，包括大量農民進入城鎮居住並被企業招工。

二、違憲的遷徙管制戶籍制度是如何出台的？

在戶籍制度形成的初期，憲法和與戶籍制度的有關法規中並沒有限制公民流動和遷徙自由的內容。但在一些政府機關發出的政策條文中，開始出現了限制人口自由流動與遷徙的跡象：1952年11月26日，《人民日報》發出了關於「盲流」的預警信號：近來有不少地區發現農村剩餘勞動力盲目流入城市，應勸阻農民盲目向城市流動。1953年4月17日，政務院下達了「勸止農民盲目流入城市的指示」，首次以政府的名義阻止農民進城，要求對流入城市的農村勞動力實行計劃管理。1954年3月12日，內務部和勞動部又聯合發出「關於繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示」，重申了前述政務院的通知精神。當時「農民盲目流入城市」仍然屬於小規模和短期現象，並未造成全局性和長期問題，因此政府的限制措施也是短期的，所採用的方法也僅僅是「勸阻」。

1956年底，形勢開始急轉直下。中央政府及有關部門從1956年的12月30日到次年的12月18日之間，連續發布了9個限制農民進城的文件[1]。文件的內容和措辭越來越嚴厲。這在1957年12月18日由中共中央和國務院聯署的「關於制止農民盲目外流的指示」中表現得特別明顯。該文件要求採取7項措施，其主要內容包括：（1）各單位在招收工人或臨時工（包括搬運工和保姆）時，必須先城市后農村。必須在農村招收時，也要經過當地勞動機關的許可並通過農村地方政府、農業生產合作社有組織地進行。各地勞動機關和監察部門應對此嚴加檢查監督。（2）鄉和農業生產合作社對企圖外流的農村人口應切實加以勸阻，對不事生產、遊手好閒、喜歡外跑並且引誘別人外出的人，應嚴加批評，屢教不改者交合作社監督勞動。（3）在某些鐵路沿線或交通要道，應加強對農村人口盲目外流的勸阻；在城市和工礦區，對盲目流入的農村人口要動員其返回原籍，並嚴禁流浪乞討；公安機關應嚴格戶口管理，流入較多的城市應設置收容所，集中遣返；應嚴格控制自由市場的範圍，取締無照商販營業和無照車輛運輸，防止農民棄農經商，進城從事商業投機活動。（4）為保證上述措施的落實，有關部門必須密切配合。冀、魯、蘇、豫、皖5省及其他流入人口較多的省、市，應組成以民政部門為主，有公安、鐵道、勞動、交通、監察等部門參加的專門機構負責處理；共青團、婦聯和工會應動員流入城市的青年、婦女和職工的農村家屬返鄉。中央各有關部門應分別發出指示，責成所屬單位執行。[2]這項指示的出台標誌著中央政府對農村人口的「盲目外流」不再「溫文爾雅」，堵截農民進城的措施開始升級。

20天之後的1958年1月9日，毛澤東以主席令頒布了全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》。根據該條例，戶籍管理以戶為基本單位，只有當人與住址相結合，在戶口登記機關履行登記后，法律意義上的「戶」才成立；戶分為家庭戶和集體戶；公民在經常居住的地方登記為常住戶口，一個公民在同一時間只能登記一個常住戶口；公民在常住地市、縣範圍以外的地方暫住3日以上，須申報暫住登記；嬰兒在出生后一個月內須申報出生登記，並隨母落戶；公民遷出本戶口管轄區，必須在遷出前申報遷出登記，領取遷移證，註銷戶口；不按條例規定申報戶口或假報戶口者須負法律責任。該《條例》第10條規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。」如此就正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，標誌著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。

正是這一規定，剝奪了佔總人口85%的農民——隨後不久便是所有中國人——的遷徙自由權利。這部嚴重影響了20世紀後半期多數中國人生活乃至命運的基本制度，對社會生活與社會結構產生了極其深遠的影響。它成了後來各行政部門限制或控制個人遷徙和居住自由的法律依據。這部行政法規背離了憲法的規定。在當時的政治氣候和時代背景下，人們不可能去追究這一規定的違憲之處。

三、在戶籍控制和城鄉隔離的背後

政府為什麼會採取上述剝奪民眾遷徙自由的制度和政策，這是值得探究的問題。筆者認為，優先發展重工業的發展戰略、計劃經濟體制和農業集體化的實施，以及城市社會福利制度的建立，是上述制度政策出台的主要背景。

1、優先發展重工業戰略和計劃經濟體制的實施

建國初期，現代工業僅占經濟的10%，農業和手工業占90%，將近90%的人口在農村生活或就業。當時，中國領導人在經濟上選擇了優先發展重工業的經濟戰略，在政治上採取了向蘇聯及社會主義國家「一面倒」的國際關係原則，朝鮮戰爭使中國與西方國家的關係非常緊張，在相對孤立的國際格局裡，中國試圖儘快建立自己的工業體系，以提升自己的實力，於是優先發展重工業便成了關鍵問題。重工業的建設周期長、投入資金多，只能由政府來提供資金、組織建設，與這種發展模式相配套的是計劃經濟體制。1953年以後，隨著「三大改造」的實行和蘇聯模式的全面推廣，以計劃經濟為根本特徵的社會主義經濟體制逐漸形成了。

計劃經濟體制扭曲了生產要素和產品的價格，通過索取農業剩餘和對國民收入的再分配，支撐了優先發展重工業戰略的實施。政府索取農業剩餘主要通過3種途徑：（1）以稅收形式索取的農業剩餘，1950年為19.1億元，占財政收入的29.3%，占各項稅收的39%；1952年增加到27億元，占財政收入的14.7%，占各項稅收收入的27.6%；以後各年均在30億元左右。[3](2)藉助工農業產品價格的「剪刀差」，以價格轉移的方式獲取農業積累，向城市工業化「貢賦」。1979年以前，農民通過價格「剪刀差」給國家提供的資金每年在300億元以上，相當於每年基本建設投資的總額。[4]「30多年來（1953—1985年）國家工業化的投資主要通過剪刀差汲取的，是剪刀差奠定了中國工業現代化的初步基礎」。[5]（3）通過吸收農民的自願性儲蓄，為工業化提供投資。與前兩種方式比較，儲蓄方式對工業化資本積累的作用相對比較小。比如，1954年集體農業和農戶在農村信用社共存款1.6億元，貸款1.2億元，存貸相抵后凈儲蓄只有0.4億元。這0.4億元可被視為農民通過儲蓄為工業化提供的資金。有學者測算了國家通過儲蓄方式索取的農業剩餘數量，從1954年到1978年間為128.7億元[6]。與此同時，政府對國民收入的再分配也全面向重工業傾斜。「一五」和「二五」時期的固定資產總投資為611.58億元和1，307億元，其中對重工業的投資占36.2%和54%。[7]

這種長期索取農業剩餘的體制和對國民收入的不合理分配，既挫傷了農民的積極性，使農業長期積弱不堪，城市的糧食及其他農產品供給不足，也壓低了城市居民的生活水準，國家投資的資金產出率低下，重複建設和無效投資比比皆是，浪費驚人。據估計，建國以來，包括「大躍進」、「三線建設」、「文化大革命」等，共損失人民幣上萬億元。[8]

隨著計劃經濟體制的建立，城鎮戶口開始與各種計劃掛鉤。勞動力的統一分配取代了通過勞動力市場自謀就業的體制，而是否具有城鎮戶口成了能否在城鎮就業的標準。1953年之後，勞動管理許可權完全集中到中央，各單位一律不準自行從社會上招工，也不得裁減多餘的正式職工和學員、學徒。1955年5月召開的全國勞動局長會議決定，建立國民經濟各部門勞動力統一招收和調配製度。到1956年底，國家不僅包下了國營企業、公私合營企業的職工，而且包下了大中專、技校學生、城市轉業軍人的就業，形成了「統包統配」的勞動力管理制度。在這種制度下，政府對城市中每年的新增勞動力承擔了安排就業的義務，用統一招收的方式將他們分配到企業和其他機構中；對於政府安排就業的人員，企事業單位必須提供各種福利，並不得隨意辭退。

50年代開始形成了城市獨有的社會福利制度。1951年2月，政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，1953年又作了修改。該條例詳細規定了城市國營企業職工所享有的各種勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費醫療、公費休養與療養、職工退休后的養老金、女職工的產假及獨子保健、職工傷殘后的救濟金以及職工死後的喪葬、撫恤等。該條例甚至規定了職工供養的直系親屬享受半公費醫療及死亡時的喪葬補助等。政府對國家機關、事業單位工作人員也在病假、生育、退休、死亡等各方面逐步建立起完善的勞保待遇。城市集體企業大都參照國營企業的辦法實行了勞保。除以上福利之外，城市居民還享有名目繁多的各種補貼，就業人口還可享有單位近乎無償提供的住房。從西方社會福利體系的演變史來看，像中國這樣一開始就建立如此齊全的社會福利架構，是相當罕見的。這樣，由國家「包下來」並通過單位享受「高福利」的城裡人(非農業戶口)，便成為農民可望而不可即的「城市貴族」。在這種情況下，城市人口的增加自然難以避免，但有限的資源不可能滿足無限膨脹的城市人口的需要，政府就必須限制享受計劃內社會福利的城市人口的數量。

為了避免政府的財政補貼被大量新增城市人口佔用，「在工業優先的考慮下，政府以『逐步改善工農生活』為理由，關上了通往城市的大門」。1957年12月13日國務院「關於各單位從農村招用臨時工的暫行規定」明確宣布：城市「各單位一律不得私自到農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民」，甚至連「招用臨時工」也「必須盡量在當地城鎮招用，不足的時候，才可以從農村中招用」。政府將每年的「農轉非」的指標控制在當地非農業人口的千分之一點五，只有特別有門路的農民才可能一躍而跳過「龍門」，受到被公家「包下來的」的「恩寵」。

2、服務於計劃經濟體制的統購統銷制度和農業集體化

50年代中期開始，政府又逐步實行了農產品統購統銷制度，並強行推行農業集體化，打擊了農村生產力，降低了農業生產率，使城鄉差距日益擴大。正是在這樣的背景下，農村人口大批湧入城市。這不僅減少了農業勞動力，也增加了城市的失業人口。於是，為了保證原有城市人口的就業，就採用戶籍控制制度來阻止農民向城市的遷移。

當時，糧食短缺，市場供應緊張，政府掌握的糧源不能滿足城市人口生活和工業生產的需要，供應缺口很大，於是政府開始實行農產品統購統銷制度，其實質是國家對農產品採取壟斷經營以索取農業剩餘。1953年11月19日，政務院第194次政務會議通過了「關於實行糧食計劃收購和計劃供應的命令」。「命令」規定：「生產糧食的農民應該按照國家規定的收購糧種、收購價格和計劃收購的分配數量將餘糧售給國家，農民在繳納公糧和計劃收購以外的餘糧，可以自由存儲和自由使用」；「在城市對機關、團體、學校、企業等的人員，可通過其組織進行供應；對一般市民，可發給購糧證，憑證購買或暫憑戶口薄購買。」這個命令首次把糧食供應與戶口聯繫在一起。

1955年8月，國務院在總結兩年來統購統銷經驗的基礎上，又發布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》。該文件規定：城鎮「居民口糧、工商行業用糧和牲畜飼料用糧，均按核定的供應數量發給供應憑證。供應憑證分為市鎮居民糧食供應證、工商行業用糧供應證、市鎮飼料供應證、市鎮居民糧食供應轉移證、全國通用糧票、省通用糧票、地方糧票七種」。與此同時，國務院又頒布了「農村糧食統購統銷暫行辦法」。此文件規定：除缺糧的經濟作物產區人口、一般地區缺糧戶、災區的災民外，農業人口一律自產糧食。這樣一來，沒有非農業戶口從而也就沒有糧食供應憑證的農民，如果自發遷移到城市中來，首先就會遇到無處覓食的困境。

在對糧食實行統購統銷的同時，政府相繼對其他農產品也實行了統購統銷。1953年11月對油料實行統購統銷；1954年對棉花實行統購統銷；1955年1月對生豬實行「派購」，即按指派任務收購；1956年10月對烤煙、黃麻、甘蔗、茶葉、蠶繭、羊毛、牛皮等十多種農產品實行統一收購；1957年把供應出口的蘋果、柑橘和38種中藥材列入統一收購範圍。隨著工業化的推進，農產品統購統銷制度不斷強化，列入統購派購的農產品品種不斷增加，50年代中期只有20多種，到70年代末已經達到230多種。這個制度將幾千年來處於自給自足的自然經濟狀態下的億萬農民的生產銷售納入了中央計劃經濟控制的軌道。

50年代農村政策中的另一重要支柱是農業集體化。1953年10月26日至11月5日召開的第三次全國互助合作會議通過了「關於發展農業生產合作的決議」，農村進入了成立「合作社」階段。該「決議」提出，通過農業生產合作化運動「使農業能夠由落後的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟」……否則，「統購統銷就是一句空話，中央計劃經濟也就失去了存在的條件，由國家權力組織大規模經濟建設也就成為不可能。」農業集體化將個體農民納入了計劃經濟體制的軌道，政府不僅能支配農民的產品，而且直接參與組織農民的經濟活動。

當時，計劃成了農業合作社的指標不斷加碼：1953年10月至11月的全國第三次互助合作會議期間的計劃是，到1954年秋全國達到35，800多個初級社，1957年達到70萬個左右；但在各級政府的推動下，1954年3月農業合作社的數量就達到7萬多個，超過計劃的一倍；一個月後，又增加到9萬多個。在1954年10月召開的第四次全國互助合作會議上，建立農業合作社的計劃大幅度調高，擬於1955年春耕前建立60萬個農業合作社，到1957年使50%以上的農戶加入合作社。1954年底，農業合作社的數量達到54萬個。從1954年秋到1955年春，初級社又猛增到67萬個。[9]當時推行農業集體化的過程中，全國出現了急躁冒進，對農業生產和農民生活造成了嚴重的破壞。但這種破壞並未引起當時最高決策者的重視。在關於合作化的爭論中，毛澤東關於加快合作化的主張佔了上風。於是，1956年農業合作化運動以超過預想的速度迅速展開，加入合作社的農戶比例從1955年末的14.2%增加到1956年底的96.3%，其中加入高級社的比例從56年1月的30.7%增加到年底的87.8%，高級社的數量則從13.8萬增加到54萬個。農村高級合作社的組織規模和生產關係與農村初級合作社有很大的不同。初級社承認土地私有，各農戶以土地入股，共同生產經營，其平均規模由初期的10戶到1955年的26.7戶；高級社則將土地改為公有，實際上確立了集體所有制，取消了按土地數量折算的報酬，完全按照農民的勞動量來計算報酬。1956年高級社的平均規模為246.4戶。[10]

政府推行農業集體化的目的是，將國家權力滲透到農村社會基層，通過行政手段控制農村的政治、經濟、社會，甚至農民的生產和生活。[11]然而，這種試圖對農村和農民實現全面控制的農業集體化運動並未產生政府預期的增產效果，而農民的生活水準卻迅速惡化。在農業集體化高潮中（包括隨後升級的「人民公社化」），農村社會出現了一連串問題。其主要表現是：一，強制農民入社的現象相當普遍，入社時無償徵收農民財產的情況也大量存在。許多農民感到，入社后個人自由受到限制和束縛。例如，遼寧省的農民普遍反應：「農業社好是好，就是挨累、挨憋、受氣受不了」；有的甚至諷刺說：「入了社，還不如勞改隊，勞改隊還能過個禮拜天」。二，合作社的財務狀況不透明，幹部的貪污浪費現象嚴重，引起農民的不滿。[12]三，入社農民每年勞動天數平均增加50%至60%，但個人收入卻不能相應增長；相反，約有10%至20%的農民的絕對收入還減少了。與此同時，農民人均佔有的糧食卻迅速減少。1957年每人年平均糧食消費為409斤，1958年為402斤，1959年為366斤，1960年為312斤，1961年為307斤。[13]在「人民公社化」運動時期，在高指標、瞎指揮、浮誇風和「共產風」等嚴重泛濫的地區，農民的糧食消費甚至降低到每人每天半斤以下。[14]

由於農業集體化運動中存在上述問題，再加上統購統銷政策給農民造成的剝奪感，不難想像，當時的農村政策在多大程度上引起農民的抵觸甚至抵抗情緒。1957年春，廣東省約有7萬戶農家退了社，而要求退社的農戶還有12萬戶；在河南省，12個縣的278個合作社也出現了退社風潮；在江蘇省泰縣，約有2千多農民到縣裡請願，要求退社；在四川和山西、浙江，部分合作社提出了「包產到戶」的要求。[15]由於農業集體化運動產生了許多問題，加之城市生活對農民的吸引，越來越多的農民離開了農村，前往城市。這樣的事態發展對政府來說可能是一個未曾料到的衝擊。1957年8月5日的《人民日報》以嚴厲的語氣警告說：「現在我們已經面臨著一個嚴重的思想工作，這就是要向廣大的農民群眾和農村幹部說明：如果不顧整個國家利益和社會主義事業，要把個人的和本單位的利益放在第一位，那就是在實際上取消了社會主義事業，取消了黨的領導，同時也取消了農民的遠大前途。」隨後在全國農村開展了以「大辯論、大批判」為主要形式的教育運動，猛烈批判農民的「個人主義」和「利己主義」。[16]

當然，要想讓農民老老實實地固守在合作社的小天地里做一個為工業化貢獻一生的「農業勞動力」，要想有效地防止農民逃離合作社，就必須建立一項制度，能象集中營的高牆那樣防止農民逃離集體化農村的管束。[17]這種約束農民的強烈需要是中國戶籍制度最終確立的最重要的推動因素。因此，從1956年底開始，政府採取了一系列嚴厲的措施，最後徹底剝奪了農民的遷徙自由。

3、人口流動的城市障礙

在集權體制下，人口的自由流動還面臨城市片面發展和就業渠道狹窄造成的障礙。50年代確定的城市建設工作方針是，集中力量建設那些有重要工程的新工業城市。至於那些未投入新工業項目的大城市和一般的中小城市，即便城市建設的許多方面亟待改善維護，政府也不會投入多少資金。為了集中力量保證工業建設，在各重點城市的建設中，城建投資的重點也是直接為工業生產服務的道路、上下水道、工人住宅等。1955年6月，中共中央發出「堅決降低非生產性建設標準」的指示，將城市基礎設施建設視為非生產性項目，要求壓縮投資、降低標準。結果，各地城市普遍出現了基礎設施投資不足，交通、教育和醫院等設施短缺緊張的狀況。在1956年秋到1957年底的一年多時間裡，《人民日報》上幾乎每天都有關於城市裡到處「擁擠」、「不足」和「緊張」的報道。上海等地1957年春季出現的騷動便與上述問題有相當的關聯。形勢的嚴峻似乎使決策當局意識到，既然不能增加用於改善人們生活的城市建設投資，那就只能從制度上限制城市人口的膨脹。

由於從50年代開始實行了重工業優先的發展戰略，工業投資嚴重向重工業部門傾斜，這種工業結構阻礙了城市非農產業對勞動力的吸收。據分析，重工業部門每億元投資約提供5千個就業機會，僅及輕工業投資的三分之一；國有企業每億元投資約提供1萬個就業機會，相當於非國有企業的五分之一。但在當時政策的主導下，重工業企業職工人數的增長是輕工業的4.1倍，國有企業職工人數的增長是非國有企業的3.1倍。[18]有關研究表明，從1952年到1987年，工業資本積累本應新增就業17，113.7萬人，實際吸納的勞動力為8，097萬人，少吸納勞動力9，016.7萬人，實際吸納量不到應吸納量的一半，或者說，少吸納的勞動力比1987年全部工業勞動力人數的總和還要多。[19]與此同時，城市產業的發展被局限在工業領域，以服務業為主的第三產業的發展嚴重滯后，這不僅造成市場的蕭條和市民生活的不便，也降低了城市的就業容納能力。

由於城市就業容納量遠遠落後於投資增長和經濟發展的速度，政府不得不採取精簡機構、壓縮人員等措施來緩解壓力。繼1956年實行幹部「下放」政策之後，1957年的夏季和秋季又下放了81萬名城市機關幹部。為了進一步緩解就業壓力，不僅號召城市的中小學畢業生「下鄉上山去參加農業生產」，軍官們的隨軍家屬也被命令回農村去，《人民日報》上居然還出現了與「婦女解放」這一時代潮流相左的號召，呼籲城市婦女回到家庭、專門從事家務勞動。在這種情況下，正如中共中央、國務院的文件所強調的那樣，「當然更不能允許農村人口盲目流入城市」了。

總之，隨著1950年代開始逐步鞏固完善的計劃經濟體制的確立，無論是發展戰略，還是制度政策，都需要建立嚴格控制人口自由流動的戶籍制度。隨著這一制度的確立，遷徙自由也就消失了。

【註釋】 
[1] 這9個限制農民進城的文件分別是：1956年12月30日由國務院頒布的「關於防止農村人口盲目外流的指示」；1957年3月2日由國務院頒布的「關於防止農村人口盲目外流的補充指示」；1957年4月30日由內務部頒布的「關於受災地區農民盲目外流情況和處理辦法的報告」；1957年5月13日由國務院頒布的「批轉關於受災地區農民盲目外流情況和處理辦法的報告」；1957年5月27日由公安部頒布的「關於實施阻止農民盲目流入城市和削減城市人口工作所面臨的問題及解決辦法的報告」；1957年7月29日由國務院頒布的「批轉關於實施阻止農民盲目流入城市和削減城市人口工作所面臨的問題及解決辦法的報告」；1957年9月14日由國務院頒布的「關於防止農民盲目流入城市的通知」；1957年12月13日由國務院頒布的「關於各單位從農村中招用臨時工的暫行規定」；1957年12月18日由中共中央、國務院頒布的「關於制止農民盲目外流的指示」。
[2] 張玉林，「遷徙的自由是如何失去的——關於1950年代中期的農民流動與戶籍制度」（www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=2704）。
[3] 李溦，《農業剩餘與工業化資本積累》，雲南人民出版社，1993年，290—292頁。
[4] 《世界經濟導報》，1989年2月1日。
[5] 嚴瑞珍等，「中國工農業產品價格剪刀差的現狀、發展趨勢及對策」，《經濟研究》，1990年第2期。
[6] 出處同注3，309頁。
[7] 數據取自國家統計局的《中國統計年鑒（1992）》，中國統計出版社1992年版，149、158頁。
[8] 何家棟、喻希來，「城鄉二元社會是怎樣形成的？」，《書屋》，2003年第5期，7頁。
[9] 安貞元，《人民公社化研究》，中央文獻出版社，2003年，107頁。
[10] 陳吉元等編，《中國農村社會經濟變遷（1949－1989）》，山西經濟出版社，1993年，236頁；山本秀夫著，《中國的農村革命》，東洋經濟新報社，1975年，184頁。
[11] 出處同注2。
[12] 陳吉元等編，《中國農村社會經濟變遷（1949－1989）》，山西經濟出版社，1993年，260－266頁。
[13] 出處同注9，226頁。
[14] 李德彬，《中華人民共和國經濟史簡編（1949—1985）》，331頁。
[15] 陳吉元等編，《中國農村社會經濟變遷（1949－1989）》，山西經濟出版社，1993年，259～271頁；赤倉泉，「關於中國大鳴大放期間的社會不滿問題」，《東亞地域研究》第3號，1996年7月。
[16] 出處同注12，277－278頁；
[17] 出處同注2。
[18] 林毅夫、蔡昉、李周，《中國的奇迹：發展戰略與經濟改革》（增訂版），上海三聯書店，2003年，77頁。
[19] 國務院研究室農村經濟組，「中國鄉鎮企業發展及國民經濟的宏觀調控」，《中國農村經濟》，1990年第5期。