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作者在書中回顧了中印邊界爭端的歷史演變和印度邊境政策的形成過程；著重敘述了印度方面如何一步步走上同中國對撞的道路，觸發了邊境戰爭，以及印軍失敗的全部過程和停火後印度局勢的變化。
作者: 內維爾·馬克斯韋爾
出版: 三聯書店 作者簡介
內維爾·馬克斯韋爾是澳大利亞人，一九二六年出生於倫敦。曾在加拿大麥基爾大學和英國劍橋大學讀書。一九五五年進入《泰晤士報》當外交記者，後派往該報華盛頓辦事處工作。一九五九年後，他任該報駐南亞記者，常駐新德里。當時正值中印邊界爭端日益激化和印度對華戰爭爆發的前後，在此期間，他同印度軍政官員接觸頻繁，對當時印度局勢的發展和中印邊界爭端有過不少報道。一九六七年他回到倫敦，進入東方和非洲學院，研究有關中印邊界歷史和中印邊境衝突等問題，著手寫作本書
作者: 內維爾·馬克斯韋爾
出版: 三聯書店 作者簡介
內維爾·馬克斯韋爾是澳大利亞人，一九二六年出生於倫敦。曾在加拿大麥基爾大學和英國劍橋大學讀書。一九五五年進入《泰晤士報》當外交記者，後派往該報華盛頓辦事處工作。一九五九年後，他任該報駐南亞記者，常駐新德里。當時正值中印邊界爭端日益激化和印度對華戰爭爆發的前後，在此期間，他同印度軍政官員接觸頻繁，對當時印度局勢的發展和中印邊界爭端有過不少報道。一九六七年他回到倫敦，進入東方和非洲學院，研究有關中印邊界歷史和中印邊境衝突等問題，著手寫作本書
序
中印邊界爭端是二十世紀中葉國際關係史上富於戲劇性的一段。世界上兩個人口最多的國家也是亞洲的兩個偉大的新共和國，儘管政治性質不同，似乎已經走上和睦合作的道路，但後來卻為了幾塊荒涼的、艱險的、沒有什麼價值的土地爭吵起來，還打了一場短促而劇烈的邊境戰爭。印度在世界事務中的作用由此一落千丈。同中國友好曾經是賈瓦哈拉爾·尼赫魯制定的印度外交政策的基石：印度奉行不結盟政策，當世界各國是如此清楚地劃分成兩個集團的時候，印度拒絕把它的命運同任何一個集團——共產黨的或反共產黨的——聯繫在一起；在國防上依靠自己，在外交政策上獨立自主；冒著武裝部隊受到削弱的風險，集中力量發展經濟——這一切都取決於同中國的友好和有一條和平的北部邊界。同中國發生衝突，北部邊界上形勢緊張，就需要支出巨額軍費，這樣就會使支撐尼赫魯的各項政策的拱門整個垮下來。尼赫魯的統治地位也會隨之告終。
這一爭端以及作為它的高潮的邊境戰爭，加強了一般認為中國是一個好戰的、沙文主義的、擴張主義的國家的那種看法。六十年代末，當中蘇邊界爭端日益尖銳化、中蘇這兩個巨人劍拔弩張的時候，人們不免回想起中國同印度的爭吵，這就使世界輿論容易接受俄國對中俄爭端的說法，甚至助長這樣一種想法：中國由於在邊界問題上總是抱毫不妥協的態度，現在可能要得到應有的報應了。近年來，國與國之間的所有爭吵，都沒有象中印爭吵那樣具有充分的文獻：雙方都長篇大論地、反覆地向對方以及向任何願意聽的人，解釋自己的立場。然而，這一爭端背後的事實真相似乎又是那樣的模糊，而且很少有人願意客觀地加以探討，所以任何現代的國際事件從來沒有象這一樁那樣廣泛地全然被人誤解。
我對這個題目的興趣是從一九五九年八月底到達新德里擔任《泰晤士報》(The Times)記者時開始的。那時，我立即投入本書所敘述的事件的報道工作。在我到達前幾天，發生了中印邊境上的第一次武裝衝突，即朗久(Longju)事件。在隨後的三年裡，一直到邊界戰爭的高潮過去之後，印度同中國的爭端以及它所派生的各種問題，是我的工作的一項主要課題。
我曾經計劃圍繞一九六四年尼赫魯的去世，寫一本關於六十年代的印度的書。我開始重寫中印爭端的始末，就是想把它作為那本書的一個章節。當初，我把這項工作看成是對我過去隨著這一爭端的發展而寫的成萬字報道進行重新編排和加工的問題。可是，當我再次翻閱盈篇累櫝的印度白皮書(其中記載著有關兩國政府在外交辯論中所提出的論證)，我認識到需要對問題作出更為全面、更為基本、更為深入的估價。這本書就是我後來進行重新估價的產物。不過，我之所以寫這本書，仍然是因為我對新德里當時如何處理和看待這一爭端，有些親身的了解。各種人物都登台表演，而且互相影響；他們的態度，以至他們的情緒，在這一爭端中以及有關的印度政治演變中起著重要作用。也許就是在這種地方，目睹事態經過的記者比事後進行探索的學者在條件上更為有利些。事情過後，只有寫在紙上的證據，至於那些露出微笑或皺著眉頭的表情，不快的或傲慢的語調，未入記載的獨白等等，卻都已遺忘掉了。
我在一九六七年年中離開印度前，多次訪問了過去負責處理這一爭端的印度的政界人士和官員們以及曾試圖在軍事上貫徹政府的政策的軍人們，並同他們進行了長時間的談話，以便再次探究中印爭端真相。當我在倫敦大學東方和非洲學院(School of Oriental and African Studies)作研究員以完成這項研究並寫這本書的時候，我試圖首先從歷史發展上來看中印邊界爭端，不僅把它看作是二十世紀中葉亞洲兩個最大國家之間的衝突，而且看作是一百五十年來在喜馬拉雅山的兩邊及其周圍在政治上、軍事上、外交上勾心鬥角的繼續。關於喜馬拉雅地區的歷史和這一地區內的各條邊界的歷史，歷史學家以及其他學者在二十世紀六十年代已經作過許多闡述。我在寫本書開頭一部分時，曾藉助於他們的著作。本書的這一部分追溯了有爭議的邊界的歷史。我想，這對理解後來發生的事情是必不可少的。
本書的布局大致上是按時間順序的，不過在各章節之間也經常交叉。某一事件在某一章節里已經提到，也許在另一章節里又作詳細介紹。或者是某一件事在某一章節里從一個角度寫了，也許許在下一章節里又從另一個角度來寫。《北京的觀點》這一章是試圖從中國人的觀點來看這一爭端，重新提到了許多在前兩章已經描述過的事情。我認為這個嘗試是需要的，因為人們一直是從印度的觀點來觀察整個爭端的。而且，正如一位英國人在本世紀初評論另一位英國人時說的：「要使從印度來的人相信中國的觀點也值得考慮，那無疑是困難的。」 [ 註：見歷史引言第二節 ]
只要有可能，我對所引用的聲明、講話之類都註明了出處 [ 掃校者註：除部分引文來自中國政府刊物之外，作者引文大多出自未翻譯出版的外國文獻，這類註解在掃校過程中未保留，讀者如有需要請參閱原書 ] 。但是可以看到：在關於邊境戰爭及其醞釀階段的章節里，這種註解大大減少了。在這幾章里(以及在本書的其他一些地方)，我引用了印度政府和印度軍隊的未經公布的檔案和報告中的材料。有些官員和軍官讓我使用了這些材料，他們認為，現在該是整理出一部對事情原委的全面敘述的時候了。而他們相信我是能夠把它寫得公正的。當然，我不能寫出他們的姓名，也不能註明我引用材料的文件或檔案的出處。我只能感謝他們，並且希望他們不至於失望。
曼克卡爾(D.R.Mankekar)在研究獨立后的印度軍隊的歷史時，也同樣被允許查閱未經公布的檔案；他讓我從他的原稿中引用一份關鍵性的備忘錄的內容，我向他表示感謝。
我試圖理解雙方在這一爭端中是受什麼因素支配的。可以看出，有時候一方對另一方所持立場的誤解，在加劇新德里和北京之間的分歧上是起了作用的。至少在這一點上，我是比較清楚了。我的意圖只是敘述和澄清一樁歷史事件；我認為這個事件是廣泛地被誤解了，而且當它發生的時候，我自己對之也有誤解。我無意於指責任何一方，而且確信，雙方往往是認為自己的正直精神受到了傷害而採取行動。這是看得出來的，當然這樣做只能使衝突加劇。
本書中出現一種不可避免的不平衡狀態。這是由於我獲悉邊界爭端的情況，在一方比在另一方方便得多。印度就其政治上的工作程序而言，一定可以算是世界上最公開的社會之一，而我為了寫這本書進行研究時，這個好處使我得益非淺。不過，在中印爭端問題上，印度政府也許由於它的公開性已經吃了些虧，至少在短期內是如此。如果一個人仔細研究一個政府的公開言論和私下的(實際上是秘密的)態度之間的差別，那就不免使人們對它產生惡感。尼赫魯的對外公開的講話數量是如此之多，因此他就特別容易被人加以前後矛盾的罪名，而他故意含糊其詞的地方，也是一下就被人看穿的。相形之下，就內部工作程序而言，沒有哪一個政府比中華人民共和國還要不公開。在追溯中國的政策形成過程時，我除了公開發表的材料以外，沒有別的可供查考。公開的材料倒是非常豐富，不過，反映猶豫、前後矛盾、分歧以至表裡不一的證據自然是完全找不到了，而在印度的政府和軍方內部磋商的記錄中這種證據有時是顯露出來的。因此，誰在北京有象我接觸印度的記錄那種條件，那麼中國的政策大概看起來不會這樣前後一致，也恐怕不會這樣講究實效。也許將來研究這些事件的人們能夠糾正本書中的不平衡狀態，他們手頭有了更充分的文件材料，將會發現我的敘述上的不足之處和解釋上的差錯。
我能夠有機會用將近兩年的時間來寫這本書，要感謝倫敦大學的東方和非洲學院，特別是它的主任菲利普斯(C.H.Phliips)教授，他的關心、鼓勵和建議對我是極其可貴的。
我要特別感謝的其他人士有：羅納德·西格爾(Ronald Segal)，在有關本書的許多事情上給我鼓勵，向我提出意見；斯·戈帕爾(S.Gopal)博士雖然他肯定將完全不同意這本書的見解，但是鼓勵我寫這本書的熱情從未因之而減弱；邁克爾·布里徹(Michael Brecher)教授嚴肅認真地讀了原稿；阿爾斯太爾·藍姆(Alastair Lamb)教授也讀了原稿，對我很有幫助，並讓我引用了他沒有發表的一篇關於阿克賽欽的論文；約翰·肯尼思·加爾布雷思(John Kenneth Galbraith)教授根據他本人對這些事件的直接了解，指出了一些細節和著重點上的毛病；多蘿西·伍德曼(Dorothy Woodman)女士允許我引用她寫的《喜馬拉雅邊疆》(Himalayan Frontiers)中的一些新材料；庫爾邊普·內雅(Kuldip Nayar)讓我預先讀了他寫的《兩線之間》(Between the Lines)；羅伯特·哈登巴克(Robert Huttenback)教授閱讀和評論了我寫的歷史引言部分；《中國季刊》(China Quarterly)編輯戴維·威爾遜(David Wilson)和《泰晤士報》遠東問題專家胡理士(Richard Harris)閱讀和評論了我寫的中國對這一爭端的觀點的部分；約翰·艾迪斯(John Addis)允許我引用了他為哈佛大學寫的關於中印爭端的沒有發表的論文。本書的地圖是貝克(D.R.Baker)繪製的。格雷姆·格林(Graham C.Greene)始終如一地關心我的寫作，對我是一種有力的支持。魯賓(A.P.Rubin)博士讀了我最後的草稿，對我很有幫助。對以上所有的人，我都表示感謝。
書中如有差錯和判斷不當之處，當然由我自己負責。
中印邊界的西段和中段簡圖
中印邊界的東段簡圖
這一爭端以及作為它的高潮的邊境戰爭，加強了一般認為中國是一個好戰的、沙文主義的、擴張主義的國家的那種看法。六十年代末，當中蘇邊界爭端日益尖銳化、中蘇這兩個巨人劍拔弩張的時候，人們不免回想起中國同印度的爭吵，這就使世界輿論容易接受俄國對中俄爭端的說法，甚至助長這樣一種想法：中國由於在邊界問題上總是抱毫不妥協的態度，現在可能要得到應有的報應了。近年來，國與國之間的所有爭吵，都沒有象中印爭吵那樣具有充分的文獻：雙方都長篇大論地、反覆地向對方以及向任何願意聽的人，解釋自己的立場。然而，這一爭端背後的事實真相似乎又是那樣的模糊，而且很少有人願意客觀地加以探討，所以任何現代的國際事件從來沒有象這一樁那樣廣泛地全然被人誤解。
我對這個題目的興趣是從一九五九年八月底到達新德里擔任《泰晤士報》(The Times)記者時開始的。那時，我立即投入本書所敘述的事件的報道工作。在我到達前幾天，發生了中印邊境上的第一次武裝衝突，即朗久(Longju)事件。在隨後的三年裡，一直到邊界戰爭的高潮過去之後，印度同中國的爭端以及它所派生的各種問題，是我的工作的一項主要課題。
我曾經計劃圍繞一九六四年尼赫魯的去世，寫一本關於六十年代的印度的書。我開始重寫中印爭端的始末，就是想把它作為那本書的一個章節。當初，我把這項工作看成是對我過去隨著這一爭端的發展而寫的成萬字報道進行重新編排和加工的問題。可是，當我再次翻閱盈篇累櫝的印度白皮書(其中記載著有關兩國政府在外交辯論中所提出的論證)，我認識到需要對問題作出更為全面、更為基本、更為深入的估價。這本書就是我後來進行重新估價的產物。不過，我之所以寫這本書，仍然是因為我對新德里當時如何處理和看待這一爭端，有些親身的了解。各種人物都登台表演，而且互相影響；他們的態度，以至他們的情緒，在這一爭端中以及有關的印度政治演變中起著重要作用。也許就是在這種地方，目睹事態經過的記者比事後進行探索的學者在條件上更為有利些。事情過後，只有寫在紙上的證據，至於那些露出微笑或皺著眉頭的表情，不快的或傲慢的語調，未入記載的獨白等等，卻都已遺忘掉了。
我在一九六七年年中離開印度前，多次訪問了過去負責處理這一爭端的印度的政界人士和官員們以及曾試圖在軍事上貫徹政府的政策的軍人們，並同他們進行了長時間的談話，以便再次探究中印爭端真相。當我在倫敦大學東方和非洲學院(School of Oriental and African Studies)作研究員以完成這項研究並寫這本書的時候，我試圖首先從歷史發展上來看中印邊界爭端，不僅把它看作是二十世紀中葉亞洲兩個最大國家之間的衝突，而且看作是一百五十年來在喜馬拉雅山的兩邊及其周圍在政治上、軍事上、外交上勾心鬥角的繼續。關於喜馬拉雅地區的歷史和這一地區內的各條邊界的歷史，歷史學家以及其他學者在二十世紀六十年代已經作過許多闡述。我在寫本書開頭一部分時，曾藉助於他們的著作。本書的這一部分追溯了有爭議的邊界的歷史。我想，這對理解後來發生的事情是必不可少的。
本書的布局大致上是按時間順序的，不過在各章節之間也經常交叉。某一事件在某一章節里已經提到，也許在另一章節里又作詳細介紹。或者是某一件事在某一章節里從一個角度寫了，也許許在下一章節里又從另一個角度來寫。《北京的觀點》這一章是試圖從中國人的觀點來看這一爭端，重新提到了許多在前兩章已經描述過的事情。我認為這個嘗試是需要的，因為人們一直是從印度的觀點來觀察整個爭端的。而且，正如一位英國人在本世紀初評論另一位英國人時說的：「要使從印度來的人相信中國的觀點也值得考慮，那無疑是困難的。」 [ 註：見歷史引言第二節 ]
只要有可能，我對所引用的聲明、講話之類都註明了出處 [ 掃校者註：除部分引文來自中國政府刊物之外，作者引文大多出自未翻譯出版的外國文獻，這類註解在掃校過程中未保留，讀者如有需要請參閱原書 ] 。但是可以看到：在關於邊境戰爭及其醞釀階段的章節里，這種註解大大減少了。在這幾章里(以及在本書的其他一些地方)，我引用了印度政府和印度軍隊的未經公布的檔案和報告中的材料。有些官員和軍官讓我使用了這些材料，他們認為，現在該是整理出一部對事情原委的全面敘述的時候了。而他們相信我是能夠把它寫得公正的。當然，我不能寫出他們的姓名，也不能註明我引用材料的文件或檔案的出處。我只能感謝他們，並且希望他們不至於失望。
曼克卡爾(D.R.Mankekar)在研究獨立后的印度軍隊的歷史時，也同樣被允許查閱未經公布的檔案；他讓我從他的原稿中引用一份關鍵性的備忘錄的內容，我向他表示感謝。
我試圖理解雙方在這一爭端中是受什麼因素支配的。可以看出，有時候一方對另一方所持立場的誤解，在加劇新德里和北京之間的分歧上是起了作用的。至少在這一點上，我是比較清楚了。我的意圖只是敘述和澄清一樁歷史事件；我認為這個事件是廣泛地被誤解了，而且當它發生的時候，我自己對之也有誤解。我無意於指責任何一方，而且確信，雙方往往是認為自己的正直精神受到了傷害而採取行動。這是看得出來的，當然這樣做只能使衝突加劇。
本書中出現一種不可避免的不平衡狀態。這是由於我獲悉邊界爭端的情況，在一方比在另一方方便得多。印度就其政治上的工作程序而言，一定可以算是世界上最公開的社會之一，而我為了寫這本書進行研究時，這個好處使我得益非淺。不過，在中印爭端問題上，印度政府也許由於它的公開性已經吃了些虧，至少在短期內是如此。如果一個人仔細研究一個政府的公開言論和私下的(實際上是秘密的)態度之間的差別，那就不免使人們對它產生惡感。尼赫魯的對外公開的講話數量是如此之多，因此他就特別容易被人加以前後矛盾的罪名，而他故意含糊其詞的地方，也是一下就被人看穿的。相形之下，就內部工作程序而言，沒有哪一個政府比中華人民共和國還要不公開。在追溯中國的政策形成過程時，我除了公開發表的材料以外，沒有別的可供查考。公開的材料倒是非常豐富，不過，反映猶豫、前後矛盾、分歧以至表裡不一的證據自然是完全找不到了，而在印度的政府和軍方內部磋商的記錄中這種證據有時是顯露出來的。因此，誰在北京有象我接觸印度的記錄那種條件，那麼中國的政策大概看起來不會這樣前後一致，也恐怕不會這樣講究實效。也許將來研究這些事件的人們能夠糾正本書中的不平衡狀態，他們手頭有了更充分的文件材料，將會發現我的敘述上的不足之處和解釋上的差錯。
我能夠有機會用將近兩年的時間來寫這本書，要感謝倫敦大學的東方和非洲學院，特別是它的主任菲利普斯(C.H.Phliips)教授，他的關心、鼓勵和建議對我是極其可貴的。
我要特別感謝的其他人士有：羅納德·西格爾(Ronald Segal)，在有關本書的許多事情上給我鼓勵，向我提出意見；斯·戈帕爾(S.Gopal)博士雖然他肯定將完全不同意這本書的見解，但是鼓勵我寫這本書的熱情從未因之而減弱；邁克爾·布里徹(Michael Brecher)教授嚴肅認真地讀了原稿；阿爾斯太爾·藍姆(Alastair Lamb)教授也讀了原稿，對我很有幫助，並讓我引用了他沒有發表的一篇關於阿克賽欽的論文；約翰·肯尼思·加爾布雷思(John Kenneth Galbraith)教授根據他本人對這些事件的直接了解，指出了一些細節和著重點上的毛病；多蘿西·伍德曼(Dorothy Woodman)女士允許我引用她寫的《喜馬拉雅邊疆》(Himalayan Frontiers)中的一些新材料；庫爾邊普·內雅(Kuldip Nayar)讓我預先讀了他寫的《兩線之間》(Between the Lines)；羅伯特·哈登巴克(Robert Huttenback)教授閱讀和評論了我寫的歷史引言部分；《中國季刊》(China Quarterly)編輯戴維·威爾遜(David Wilson)和《泰晤士報》遠東問題專家胡理士(Richard Harris)閱讀和評論了我寫的中國對這一爭端的觀點的部分；約翰·艾迪斯(John Addis)允許我引用了他為哈佛大學寫的關於中印爭端的沒有發表的論文。本書的地圖是貝克(D.R.Baker)繪製的。格雷姆·格林(Graham C.Greene)始終如一地關心我的寫作，對我是一種有力的支持。魯賓(A.P.Rubin)博士讀了我最後的草稿，對我很有幫助。對以上所有的人，我都表示感謝。
書中如有差錯和判斷不當之處，當然由我自己負責。
中印邊界的西段和中段簡圖
中印邊界的東段簡圖
歷史引言 帝國的界限
一、西段
按照強權政治的邏輯，處於擴張時期的帝國，總是要向外擴張它們的邊疆，直至遇到強大鄰國的抵抗、或天險的阻擋、或是向前推進的動力消耗竭盡時，才會停頓下來。在十八和十九世紀，英國在印度就是這樣地不斷擴張它在這個半島形的次大陸上的統治，一直擴張到喜馬拉雅山這個大弧形。在那裡，它接觸到另一個帝國——中國。在邊境地區的中段存在著一些小國和土邦，於是雙方就展開了對這些接壤地帶的爭奪，一直持續到今天。在西北和東北段，由於沒有可以充當緩衝的獨立小國，英國當局就尋求同中國建立安定的邊界。但當時它沒有能夠做到達一點，這就導致了二十世紀中葉的印度和中國之間的邊境戰爭。
當英國在西北方向將邊疆推進接近興都庫斯山脈(Hindu Kush)和喀喇崑崙山脈匯合處的時候，帝俄從另一方面也朝著同一處推進。征服一地之後，就有必要征服更多的地方。這就是促使兩個大國向前推進的同一公式。俄國人解釋過驅使他們向前推進的原因是：
……俄國與不少半野蠻的部落發生了接觸，他們成為對帝國的安寧的經常性的威脅。在這種情況下，要在俄國的邊境上維持秩序，就只有使部落歸順。但是一旦做到了這點，新歸化的部落又會遭受更遙遠的部落的攻擊。因此，就有必要在邊遠的人群中設立據點，並且顯示武力使他們臣服。
一個英國人後來更加直截了當、更少自我辯解地把這種帝國向外擴張的勁頭說成是「文明人要壓服邊境上的未開化人的一種天然衝動」。這兩個日益互相迫近的帝國，事實上都是受同樣的擴張野心驅使的，但是雙方卻又認定對方的推進是蓄意的威脅。聖彼得堡和倫敦都預計到兩國會迎頭相撞，從這一點出發，決定了他們的邊境政策。
英國方面定下了一個始終一貫的基本目標，這就是要俄國人離開印度平原和政治上變幻不定的印度城市愈遠愈好。但是，他們運用的策略，隨著在倫敦和印度負責制定政策的人們的態度而變化，也隨著這些人對作為第三因素的中國能起多大作用的看法而變化。當時的邊境政策有兩大派。一派是前進派，他們主張英國應向前推進，在儘可能遠離印度平原的地方去直接擋住俄國的威脅。另一派是溫和派，他們指出企圖在遙遠的、非常艱險的地區建立邊界，代價高，風險大，因此提議把英國行使權力的界限確定在比較容易得到接應的地方。他們主張，為了擋住俄國人，最好用第三勢力把獅子(英國)和熊(俄國)隔開。可能擔任這種角色的有好幾個：阿富汗是一個；有時候，象洪扎(Hunza) [ 譯者註：即坎巨提 ] 這樣的小邦看來也差不多。然而，總的說來，在英、俄勢力達到這一地區前一個世紀就已在此立足的中國，最適合擔當這種角色——假如中國人能夠勝任，並且能被說通的話。可是，英國人後來感到這恰恰是難辦的事。或許因為中國從同俄國打交道的經驗中懂得，邊界條約是鄰近的帝國手中用以宰割中國領土的利刃。總之，中國對英國謀求確定共同邊界的多次嘗試都設法迴避了。
英國在西北段的邊界政策的歷史，是前進派和溫和派在倫敦和印度交替得勢的歷史。不過，這兩派有一個共同的目的，就是都要劃出一條邊界線。這是現代國家所需要的東西。但是對他們的先輩來說，這是陌生的，甚至是格格不入的。這些先輩認為，一個國家的主權伸展到無人地帶就逐步消失了，從而形成一個使雙方隔離而不是互相接觸的邊境。他們對這種情況更熟悉，也覺得更自然。寇松(Curzon)勛爵在本世紀之初說過，「標定邊疆的想法，基本上是一個現代的概念，在古代世界中是沒有或是很少有的。」他指出，在本世紀之前，「可以這樣說，在亞洲國家中從來沒有進行過標界，除非是在歐洲的壓力之下，並受歐洲的人員的干預」。可是，疑慮重重的中國，在多數情況下，抵制了或是避開了英國的壓力。因此，當中國和印度在二十世紀中葉獨立時，在喜馬拉雅山的兩端仍然有無人地帶把雙方隔開。雙方爭吵的產生是由於在那些無人地帶需要劃定邊界線，而對如何劃法又不能取得一致。
在十九世紀，英國方面對西北段同中國的邊界並不很關心。他們的注意力集中於同阿富汗的邊界以及被認為在它後面的俄國威脅。幾十年來，在這個問題上，官方的態度時而偏向前進政策，時而偏向溫和政策。溫和派認為，「我們帝國的天然的、不可動搖的邊界」是印度河。不過，英國在一八四九年并吞了旁遮普(Punjab)之後，繼承了被征服的錫克(Sikh)王國的疆域，把他們的統治推進到開伯爾(Khyber)山口。到了那裡后，他們感到帝國的邏輯又指引他們前進到喀布爾(Kabul)，或許從那裡再前進到赫拉特(Herat)。前進派的戰略論點，恐怕沒有比寇松勛爵表達得更好的了。他說：
印度象一座要塞，兩邊有遼闊的海洋作壕溝，在其他方面有大山作城牆。在那些有時並非不能逾越、而是易於突破的城牆外面，延伸著一條寬窄不等的斜坡。我們不想佔領這個斜坡，然而也不能坐視它被敵人佔領。讓它留在我們的同盟者和朋友手中也行，但是如果我們的對手偷偷爬上斜坡，呆在城牆腳下，我們就得進行干預，因為任其下去，就會越來越危險，可能有一天要威脅到我們的安全……誰要是在印度只把守城堡，而不住遠處看，那他就是一個目光短淺的指揮官。
到了一八八O年，英帝國企圖佔領在阿富汗那邊的斜坡，引起了倫敦方面所抱怨的兩次戰爭，英國「使用了大量兵力，支出了巨額金錢，而原來希望它能成為強盛的、友好的、獨立的那個國家卻分崩離析了」。前進派因而失勢，主張把阿富汗作為緩衝國的溫和派在白廳佔了上風。英國人放棄了坎大哈(Kandahar)，再次撤回到他們由大山構成的城牆以內。問題變為如何穩定阿富汗，解決它同俄國和波斯的邊界問題， [ 註：阿富汗完全有理由對英國和俄國給它定下來的邊界感到滿意(當然它們這樣做，有它們自己的目的)。英國幫助阿富汗擋住波斯侵入赫拉持；倫敦又同聖彼得堡協議，給了阿富汗一條沿著奧克薩斯河(Oxus)的北部邊界，使阿富汗擁有了河南面的一些地區，而如果不是俄、英兩國都希望把阿富汗作為緩衝國維持下來，這些地區十之八九是會落入俄國的勢力範圍的，阿富汗只是對杜蘭線不滿意。關於阿富汗的邊界問題的論述，見藍姆寫的《亞洲的邊疆》(Asian Frontiers)。 ] 然後同阿富汗商定阿、英邊界；而這是不大好辦的。
當時，英國管轄的界限是沿著山麓丘陵，在它後面就是無法控制、驍勇善戰的巴丹(Pathan)部落。英國去侵犯他們，總是要付出很高代價，而又不能得逞。阿富汗人聲稱他們對那些部落擁有主權，或至少有左右那些部落的能力；用寇松的話來說，阿富汗人爬過了城牆，呆在城牆裡面，他們在那裡就可以威脅白沙瓦(Peshawar)和印度河以東地區。因此，英國的政策是盡量排斥阿富汗對部落地區的要求。結果在一八九三年簽訂了一項協定，阿富汗的君主在該協定中接受了英國人沿著山頂所畫的邊界，這就是因英國談判代表杜蘭(Durand)而得名的杜蘭線。
阿富汗人似乎把杜蘭線看作是一種單行道，只朝著英國人一面樹立「禁止進入」的牌子，而他們自己卻繼續越過杜蘭線同各個部落打交道。當時英國人無意把管轄權擴展到杜蘭線。他們把劃定杜蘭線當作排除阿富汗人在那裡公開出現的一種手段，而不是作為擴充英國領域的一個步驟。作為邊界線來看杜蘭線不是一條很好的邊界，「從人種上、戰略上、地理上來看，都是不合邏輯的」；但是它適合英國的目的。條約使阿富汗承擔了遠離英國管轄地區的實際界限的義務，而且杜蘭線給英國以把柄，在阿富汗對部落地區的影響太大時可以據而提出抗議。俄國一般說來是尊重阿富汗的緩衝地位的。英國在印度的統治結束以前，巴丹部落一直是擺在英國人面前的一個問題；然而，杜蘭線還是保持下來了。這條線全長一千五百英里，有許多地方已經標了界。 [ 註：雖然新近出版的詞典也還把「標界」(demarcate)和「劃界」(delimit)兩詞當作同義詞看待，但是這兩個詞早已各有不同含義。一八九七年，亨利·麥克馬洪把這兩個字加以區別，這對於使任何邊界的討論具有明確的概念是有關鍵意義的。象他後來所說的：「我把『劃界』(delimitation)看作含有用條約或其他方式來確定一條邊界線，並且用文字或口頭的形式加以明確肯定的意思；而『標界』(demarcation)則含有在地面上具體地標出邊界線，用界樁或其他有形的東西加以表明的意思。」在本書中，這兩個詞將始終按照這兩種不同的含義加以使用。 ] 這項極其艱巨的任務由一八九三年派往喀布爾的杜蘭代表團成員亨利·麥克馬洪(Henry McMahon)出色地完成了。關於他，後面還要講到。
彪悍的巴丹部落的問題，在十九世紀里使西北邊境的阿富汗段成為英國人最感頭痛的問題。此外，與新疆和西藏接壤的克什米爾(Kashmir)段也時常引起倫敦和印度的戰略家與政治家們的關注。
克什米爾作為第一次錫克戰爭的果實之一，在一八四六年落入英國手裡。但是，英國無意自己去佔領，而寧願把克什米爾樹立起來作為「北部邊境的守護者，以避免因并吞它而樹敵、花費金錢和增加責任」。(當時的總督認為誰企圖并吞克什米爾，就應當「受到懲罰，而不是封官晉爵」。)因此，英國把克什米爾交給了當地多格拉(Dogra)族的統治者古拉伯·辛格(Gulab Singh)。錫克人曾擁戴他為查謨(Jammu)山邦的總督，而他卻背叛了錫克人，轉而替英國效勞。英國於是製造了查謨-克什米爾邦，把印度教的統治者強加在穆斯林人頭上，從而在次大陸的英國權力的兩個繼承者之間撒下了激烈爭吵的種子。這樣，正象對邊境很敏感的印度總督寇松勛爵所說的，英國人「把戰略邊界推進到喜馬拉雅山的心臟」。這種情況的出現，是由於阿姆利則(Amristar)條約把古拉伯·辛格置於英國的宗主權控制之下，而辛格本人又是一個雄心不小的帝國締造者，他在幾年前就已經征服了拉達克(Ladakh)小王國。
位於印度河上遊河谷海拔一萬二千多英尺的拉達克，直至十世紀還是西藏的一部分。十世紀時，它從西藏分裂出來，成為一個獨立的王國。到十四世紀，伊斯蘭教征服的浪潮衝到了拉達克，隨即退去，到了十六世紀又回來，這個王國當時便成為莫卧兒(Moghul)帝國的藩屬。隨著莫卧兒帝國的衰微，拉達克人再次主張獨立。不過由於他們信奉佛教，又處在拉薩的文化和政治的影響範圍內，因此在沒有強大的征服者足以使它擺脫西藏的情況下，拉達克趨向於重新歸附西藏。所以，在19世紀，
認為拉達克是西藏的一部分大體是最妥當的，其地位與西藏高原的河谷地帶中的其他小邦十分相似。它們都對拉薩政府有某種從屬關係。拉薩政府的權力來自達賴喇嘛的超凡的地位，而由喇嘛寺院組織管轄下的、政教合一的體制加以貫徹。西藏當時毫無疑問是在中國控制之下。
但是，一八三四年，古拉伯·辛格指揮多格拉族人侵入拉達克，使拉達克歸順於自己，從而也成為旁遮普的錫克統治者的藩屬。不僅如此，他們還企圖征服西藏使西藏從效忠於北京變為效忠於拉合爾(Lahore)。一八四一年春，多格拉人向前挺進，擊潰了派來阻截他們的西藏軍隊。到夏末，他們佔據了一直到包括蘭嘎錯湖(Rakas Tal)和瑪法木錯湖(Manasarowar)等聖湖在內的所有地區，使錫克王國同時也控制了一些羊毛產地，很賺錢的開司米羊毛披肩貿易所需的羊毛大部分產自這一地區。印度歷史家們一直把這一戰役作為赫赫武功來頌揚，並且得意揚場地指出，這次戰役是在印度斯坦的天然的高山屏障之外進行的。然而，這位多格拉族的將軍輕率地決定在西藏過冬，以致被困於「高達一萬二千英尺的冰天雪地之中」，終於全軍覆沒。接著，西藏人又前往解放拉達克。但在剛要到達列城(Leh)的時候，被古拉伯·辛格的增援部隊所挫敗。由於雙方互有勝負，兩軍的首領在一八四二年十月簽訂了一項實際上是互不侵犯條約。它規定雙方尊重對方的領土，但並沒有規定雙方之間的邊界，而只是提到「古老的、久已存在的疆界」。這種不精確的提法對西藏人和多格拉人都是可以接受的。這似乎反映了以下的事實：雖然他們的領域是鄰近的，然而並不是明顯地接連著的；任何一方要派遣遠征軍進攻另一方，首先要越過山巒重疊的無人地帶。雙方對自己的邊境在哪裡都有一個大致概念，但是，由於雙方的邊境是隔開的，就沒有必要加以明確規定，而且由於雙方對地理的概念都是很粗淺的，大概也就難以明確規定。 [ 註：六年後，一位英國官員奉總督的指示研究一八四二年協議，他竭力否定該協議有任何法律效力。他指出，西藏方面的簽字者是「奉命消滅入侵西藏的多格拉人，而不是同他們訂立條約」，而且這項「在軍事失利的壓力下[從西藏人那裡]勒索來」的協議，雙方政府都沒有批准。甚至在這位官員提出上述報告之前，哈定(Hardinge)勛爵就已經單方面地取消了一八四二年協議中據他看來是有損英國利益的那些章節，而這一行動，就等於是廢除了整個協議。 ]
英國對古拉伯·辛格這次未成功的侵犯感到憂慮，怕中國會「把錫克人(古拉伯·辛格是替他們效勞的)入侵中國領土歸咎於英國政府的挑動」，從而作出不利於英國的反應。一八四六年，當英國人承認古拉伯·辛格為查謨與克什米爾的大君時，他們就懷有上述憂慮，並且擔心「進行掠奪和復仇的慾望」，會誘使他再次進攻西藏，而這次更有可能把英國卷進去。因此，阿姆利則條約不準古拉伯·辛格未經英國的同意擅自擴大領土。為了防止他暗中進行擴張，該條約還規定了要標定西藏和拉達克之間的邊界，英國人希望從此消除「東方的一切糾紛的最通常的起因，即未定的邊界」。
於是，英國同時寫信給拉薩和中國中央政府的兩廣總督，將英國對於標定邊界的建議，通知了中國政府，邀請中國方面參加。當時在北京沒有英國的使團，同中國政府聯繫都很困難，更不用說得到答覆了。在這一問題上，英國得到近似於答覆的，只是兩廣總督的一句託辭，他說：「這些領土[即西藏與拉達克]的邊界業已充分清楚地確定，故恪守此項古時安排，最為適當，無庸再行勘定。」後來，這位中國官員表示，儘管如此，中國政府將派出代表團，參加標定邊界的工作。然而當英國的邊界事務官員到達邊境時，不僅看不到中國官員在那裡等候他們，而且還遇到西藏人的敵視行動。
標界只能在劃界(即有關政府商定邊界的走向)之後進行，而且必然要雙方聯合進行。既然中國和西藏都不同英國合作，那就不可能在一八四六年標定西藏和拉達克之間的邊界。 [ 註：見下文注 ] 但是，英國的第一個目的是劃出一條線來約束古拉伯·辛格，不許他越過這條線進行擴張，而這是英國單方面就可以做到的。因此，英國官員奉命勘察邊界，並且在地圖上畫出界線來。他們得到的指示是「要記住我們所要的不是多一塊或者少一塊貧瘠的或甚至是富饒的領土，而是一條清楚的、明確規定的界線」。換言之，他們不但要考慮到人數稀少的當地居民是怎麼想和怎麼做的，而且要用自己的判斷來決定一條實際的界線應當在那裡。
這些英國官員，經過一八四六和一八四七兩年的工作，劃了一條從班公湖(Pangong Lake)稍為偏北的地方到司丕提河(Spiti River)的界線，併到此為止。對於從班公湖到喀喇昆崙山口(Karakoram Pass)繼續往北的一段，有一個英國官員說，它「應被看作是未知的地區，因此，朝東北方向的西藏邊界無法準確地加以確定」。他認為，既然那個地區渺無人煙，因此邊界走向就關係不大。這個結論證明是錯誤的。一百多年後，正是那個地區，成了中印邊界爭端的核心問題。
印度測量局的一個名叫約翰遜(W.H.Johnson)的官員後來提出了一條邊界線填補班公湖到喀喇昆崙山口之間未划的一段。他在一八六五年到了和田，經由阿克賽欽(Aksai Chin，意即「白石灘」)返回。這個海拔一萬七千英尺的荒涼的高原，夾在喀喇崑崙和崑崙兩大雄偉的山脈之間，寸草不生，無人居住，在二十世紀中葉竟成為印度共和國和中華人民共和國角逐之地。雖然這個地區一片荒涼，人跡罕見，寒風刺骨，根本沒有飼料和躲避風雨之處，然而，對人們說來，也還有它的重要意義。一條古時的商路穿過此地，在短促的夏季，中午前後幾個鐘頭，溪流里的冰融化可供牲畜飲水時，載著生絲、玉石、黃麻、食鹽、羊毛的氂牛隊，就從現在的新疆經過這裡前往西藏。
約翰遜根據他那次往返和田的冒險旅行，在一張地圖上把阿克賽欽以及一大塊喀喇昆崙山以北的地區都畫入克什米爾境內。有人認為，約翰遜對邊界線的畫法，反映了克什米爾的統治者擴張主義的強烈慾望。由於約翰遜畫了那條線后，很快就被委派為克什米爾駐拉達克的專員，因而這種推論也就得到了某種間接的證明。當時別的英國人對約翰遜替克什米爾提出的領土要求都表示懷疑。其中有一個寫道：「克什米爾的大君同我一樣對[喀喇昆崙山口以北的]賽圖拉(Shahidulla)並不擁有任何權利。」「他[在那裡]從未擁有任何權利，尤其令人驚異的是我們最新地圖卻把他現已放棄的要求重新畫進去，把一塊他並不擁有一寸土地而居民又全是另一國家的人民的地區畫入了他的境內。」另一個到過這些地區的旅行家說，一條沿著喀喇崑崙山脈東麓，自喀喇昆崙山口到羌臣摩河(Changchenmo River)的線，「從地理上和政治上的角度來看，可以明確規定為克什米爾大君北部領域的界限」。儘管如此，在一八六八年出版的地圖集中，約翰遜線卻成為克什米爾的邊界，隨後這條線又出現在根據這一畫法繪製的許多其他地圖上。在十九世紀六十年代，英國對這一地段的邊境政策，如當時的總督所規定的，是以對克什米爾的統治者(當時是古拉伯·辛格的兒子)「外松內緊」為特徵的。這也許是約翰遜邊界畫法得以流行的原因。
當時，英國方面夢想大大發展印度同中亞細亞之間的貿易。這對英國這一時期的邊境政策產生了影響，而中國最西部的地區發生的一次叛亂又助長了這種幻想。一八六六年，以勇猛的阿古柏(Yaqub Beg)為首領的獨立國喀什噶爾(Kashgaria)出現了。與他所趕走的中國人不同，他非常嚮往同英國人建立良好的關係，於是，倫敦和印度對開闢一個銷售印度茶葉和英國產品的新的、幾乎是無限廣大的市場，滿懷著希望。(與此同時，俄國已經佔據塔什干(Tashkent)並且正在考慮佔領浩罕(Kokand)，也認為阿古柏的領域大有貿易前景，並且深信喀喇崑崙和崑崙山脈的障礙將會阻止英國人的進入。後來的事實證明他們是對的。在以後的十五年中，英國時而希望同喀什噶爾發展貿易和對之施加影響，時而擔心俄國人會在那裡搶先一步。十九世紀七十年代初期，英國滿以為可以開闢一條通往羌臣摩河谷的商路了。他們深信阿古柏的王國將是在中亞細亞保持均勢的一個永久性的因素。但是，這個信念由於中國人的勝利重返而歸於破滅。一八七七年，中國人打回喀什噶爾，收回了英國認為北京已經永遠失去的那個地區，並把它改稱為新疆，意即新撫之疆。
這一時期，英國一面要進行貿易，一面要同俄國人在喀什噶爾的勢力進行競爭，這就支配了英國的邊境政策。實際的邊界位置問題英國幾乎完全無暇顧及。然而英國人認為這樣一條邊界的天然走向，到了以後要劃定時，一定會從羌臣摩河谷沿著喀喇崑崙山脈到喀喇昆崙山口。一八七三年，倫敦的印度事務部為外交部準備了一份標明上述走向的地圖。但是俄國的勢力挨得很近，而且不斷向前推進，喀喇崑崙山脈可能很快「成為古老的英吉利和神聖的俄羅斯兩國歷史上第一條共同邊界」；這種令人不安的前景助長了邊境問題戰略家中間一直存在著的前進派。就在同一年，即一八七三年，有一個前進派戰略家極力主張把克什米爾的邊界從喀喇昆崙山推進到昆崙山——阿古柏是把昆崙山看作他的領土南部邊界的——從而囊括阿克賽欽的無人地帶。但這次溫和派佔了上風，他們指出：地形上困難極大，要建立一條無法守住的邊界是草率從事，而且俄國對印度的威脅並不是現實的。
英國的政策仍然要使在中亞細亞的英國地區和俄國地區避免發生接觸。俄國實際上也抱有同樣的目的。當英國的軍人提醒他們的文官上司注意俄國侵入印度的危險時，在沙皇軍隊里的軍人們也擔心英國越過高達近二萬英尺的帕米爾高原，對他們發動進攻！兩國政府也許都可以從十年前倫敦發給駐印度總督的一份指示里得到教益。該指示說，「軍人的話你聽得太多了，……你決不應信賴專家。如果你信賴醫生，就什麼東西都不衛生；如果你信賴神學家，就什麼都有罪；如果你信賴軍人，就什麼也不安全。」
英國和俄國對於在他們的領域之間保持一個緩衝地帶有共同的興趣。一八九五年關於帕米爾的解決辦法，顯示了這一點。他們劃出一個狹長的突出的地帶(瓦罕走廊，Wakhan strip)，同意把它作為阿富汗的一部分。當時打算使這個狹長地帶同中國的西部邊界接壤(中國拒絕參加解決帕米爾問題的討論)；英國的政策是要誘使中國向外擴展，從而完成這個地區的緩衝狀態，不留下俄國或者英國自己可以進入的真空地帶。一八八九年，當時的印度總督蘭斯唐(Landsdowne)勛爵寫道：
我認為，喀喇崑崙山脈和崑崙山脈之間的地區是沒有價值的，那裡很難通行，俄國人未必垂涎這個地區。我們不妨鼓勵中國人取得這個地區，如果他們有意於此的話。這樣比在我們同中國的邊疆之間留下一個無人地帶更好些。況且，我們在這個地方使中國強大些，就越能誘使它在整個喀什-葉爾羌(Kashgar-Yarkand)地區維持下去，它對我們就越有用，越可以起到阻礙俄國沿著這一線向前推進的作用。
中國重新征服喀什噶爾/新疆 [ 譯者註：「喀什噶爾/新疆」中的「/」符號有「和(或)」的含義，下同。 ] 之後幾年中，仿照阿古柏的做法，把昆崙山作為他們的領土的南部界限。他們不僅忙於重新控制和鞏固剛收復的省份，而且忙於抵擋向東突進的俄國人，並伺機把俄國人推回去。十九世紀六十年代簽訂的一些條約，使中國在中亞細亞喪失一大塊土地給俄國；俄國還利用阿古柏的叛亂，奪去了更多的地方。他們辯解說，他們之所以向前推進僅僅是為了平定他們邊境上危險的騷亂。他們向中國保證：一旦中國在中亞細亞恢復了自己的權力，俄國將歸還所佔的地區。但事到臨頭，俄國人又想翻悔。這一時期俄國對中國領土的最大的并吞，卻是發生在遠東。十九世紀中葉，與別的歐洲強國一樣，俄國利用中國衰弱的機會，再次向南突進，佔據了黑龍江以北及其支流烏蘇里江以東的全部地區，建立了海參葳港，把中國同日本海隔開。在一八五八年的愛暉條約和一八六O年的北京條約中，中國被迫承認喪失上述大片土地。從這次經驗中，中國得到的沉痛教訓一定是很明顯的：千萬不要在國家處於軟弱地位的時候，談判解決邊界問題。這就足以說明中國一直到二十世紀五十年代中期對邊界問題所採取的態度。 [ 註：見第3章 ]
在十九世紀八十年代之初，中國開始把注意力轉向英國人和俄國人都在覬覦的南部邊疆。一八九O年，榮赫鵬(Younghusband)上尉(十四年之後，他帶兵遠征拉薩)被派遣到帕米爾地區，目的是查明中國的領土主張的理論上的界限，並鼓勵中國人把勢力擴展到那裡去。中國人告訴榮赫鵬說，中國的邊界是沿著喀喇崑崙山脈以及印度河與塔里木(Tarim)盆地之間的分水嶺。一八九二年，中國人為了具體表明其領土主張，在喀喇昆崙山口樹立了一個界石，界石上的銘文宣告中國領土自此開始。英國人對這個行動是歡迎的，「他們表示贊成中國把喀喇昆崙山後面的無人地區佔領起來」。 [ 註：不過，他們指出既然並沒有聯合進行標界工作，中國的界石從國際法說來不能被認為是有任何價值的，並且指出，邊界協議需要有兩方面參加才能達成。 ]
喀喇昆崙山口於是成為中印邊界上確定了的、雙方都接受的一個點，但是在該山口的兩邊邊界線的走向仍然是不明確的。(關於往西自該山口至阿富汗的那一段，本書除簡單敘述一九六三年的中巴協議 [ 註：見第2章注 ] 時曾提到外，沒有涉及。)中國為了進一步表明邊界是沿著喀喇昆崙山的，在一八九一、一八九二年間，派出一位名叫李源鈵的官員踏堪整個南部邊疆地帶。他溯喀拉喀什河(Karakash River)而上，到達哈吉欄干(Haji Langar) [ 註：這是W.H.約翰遜去阿克賽欽途中建造的一個石頭房子，由他用當時和田的統治者哈吉·哈比布拉·汗(Haji Habibullah Khan)的名字命名。中國在二十世紀五十年代修建的公路經過這裡。 ] ，接著向南，越過阿克賽欽，經過似乎是林濟塘窪地(Lingzi Tang)，到達羌臣摩河。李源鈵是一位吃苦耐勞、意志堅強的旅行家。但他不是一個勘察家。他所寫的關於這次旅行的記載，是模模糊糊的。然而當時擔任英國駐喀什噶爾的代表、英國人馬繼業(George Macartney)對李源鈵的旅行曾有所聞，也不懷疑他的報告的真實性。
到了十九世紀九十年代中期，中國當局對自喀喇昆崙山口至羌臣摩河的那段邊界已經有某些了解。他們主張阿克賽欽是他們的領土。他們在一八九六年向馬繼業表達了這種主張。馬繼業給在喀什噶爾的中國長官送了一本地圖，地圖上標著的邊界和約翰遜所畫的一樣把阿克賽欽划入英國領土。中國人反對這種邊界畫法(看來，當時中國人曾經把新的地圖拿給俄國駐喀什噶爾的官員看，後者指出了英國這種畫法對中國不利)，中國告訴馬繼業說，阿克賽欽是屬於中國的。馬繼業向他的駐印度的上級報告這件事時，曾表示這樣的意見：「大概[阿克賽欽]一部分是在中國境內，一部分是在英國境內。」同年，英國的情報部門所提出的一份報告中，提到了馬繼業的看法，並表示贊同。
然而，與此同時，前進派的一位有影響的戰略家在倫敦極力主張：為了防止俄國向印度推進，英國不僅應當把整個阿克賽欽包括在英國邊界以內，而且應當把根據約翰遜在一八六五年所畫的邊界走向劃歸克什米爾的絕大部分的領土，也划入英國邊界以內。他是印度問題的老手陸軍少將約翰·阿爾達(John Ardagh)爵士，當時擔任英國參謀總部的軍事情報處處長。他於一八九七年一月一日，向外交部和印度事務部呈交一個文件，提出了這個建議，闡述了前進派的見解和他們所擔心的問題。他的建議雖然當時未被採納，但是它在關於邊疆政策的長期不斷的辯論中卻一直產生看影響。
阿爾達提出上述建議的前提是：中國過於軟弱，「無法充當俄國和印度的北部邊疆之間的緩衝」。他指出「[俄國]積極向印度推進其邊界」，他預料俄國終將并吞至少是新疆的東部地區，然後就會「極力將其邊界儘可能地向南推進」。他注意到英國政府已經習慣於把喀喇昆崙山當作印度在東北方面的天然邊界，他也承認「一般看來，喀喇昆崙山形成一條可以接受的防禦性的邊界，它易於確定，難以通過，而且妥善地隔開了雙方的居民」。可是，他接著說：
喀喇昆崙山的自然條件，它的廣度、高度、交通極難以及人口稀少等因素，使得我們對它的實際分水嶺進行警戒成為不可能。我們如果要充分地維護邊疆安全並收集敵人行動的情報，就必需要在它的北面的斜坡下，沿著那些與山脈平行的河谷(在山的北面由於自然條件所形成的這些河谷距離山峰較近)自由巡邏。
他的結論是英國的政策應當旨在「嚴密防止我們的敵人佔領這些與山脈平行的河谷並進而準備對山口進行突然攻擊」。為此目的，英國應當建立一條可以使英國擁有各山口北邊的鄰近地帶的邊界。
阿爾達的備忘錄隨後具體畫了這樣的一條邊界，它不是沿著喀喇昆崙山的分水嶺，而是沿著喀喇昆崙山以北的一系列山脈(包括崑崙山脈)的山峰。按照阿爾達建議的沿著崑崙山脈的邊界，阿克賽欽以及葉爾羌(Yarkand)和喀拉喀什河系的上游地區就都划入了印度境內。
倫敦方面對這位軍事情報處處長所提出的戰略性的方案，自然是會十分重視的。但是印度的官員們卻認為阿爾達的建議只不過是一位坐在辦公室里的將軍的不切實際的推論。總督埃爾金(Elgin)勛爵警告倫敦方面：既然中國主張阿克賽欽是屬於它的，那麼，如果試圖推行阿爾達所提出的邊界，就必然會冒著使英國同中國的關係緊張起來的危險。阿爾達希望阻止俄國人向前推進，而上述嘗試恰恰會使俄國人加速向前推進。埃爾金說，阿爾達認為一條山脈的山峰從軍事角度來看未必就是一條好的邊界這種看法也許是對的；但就喀喇昆崙山邊界而言，「我們看不出把邊界推到這道大山的另一邊在戰略上有什麼好處，因為越過大山入侵印度的事情是不致於發生的」。他再三說明，他自己的戰略思想與阿爾達的不同，乃是根據親自到過這一地區的軍官們的報告和意見而形成的：
他們一致認為，目前以這道大山為界的邊疆大概是世界上最難進入的地區。在山的另一邊的地區是人煙稀少、崎嶇不毛之地。如果我們向前推進，就會使我們自己同我們的前沿哨所之間，出現一條交通最困難的地帶。這樣做，就會不適當地延伸和削弱我們的軍事陣地，而在我們看來，又得不到任何相應的好處。從來沒有侵略者從這個方向侵入印度，因為自然界在那裡設置了極其艱險的障礙。
埃爾金總督就這樣拒絕了阿爾達這種旨在解決俄國向前推進所引起的問題的前進派方案。然而他和他的顧問們同在倫敦的人們一樣，也都是很關心這一問題的。一八九五年，即在他拒絕阿爾達的上述建議前兩年，他自己就提出過對俄國向前推進要給予「一個明確的界限」的建議，他要英國直接同北京接觸以解決中國和克什米爾之間的邊界。不過，在同中國人接觸之前，英國必須首先決定他們自己要把邊界定在哪裡。英國在一八九八年對此做出了決定。埃爾金採納了馬繼業的方案，即按照一條沿著拉宗(Lak Tsang，或稱洛宗Loqzung)山脈的邊界線將阿克賽欽分別劃歸英國和中國，拉宗山大體是東西走向，這道山把北面的阿克賽欽腹地同南面的林濟塘窪地分割開來。倫敦批准了這樣一條邊界線。一八九九年三月十四日，英國駐北京公使竇訥樂(Claude MacDonald)爵士向中國方面提出了這條線。
關於印度西北部同中國的邊界應當劃在哪裡，倫敦和印度在不同時期有各種不同的想法，然而向中國政府提出過的，只有這一條線，所以它具有特殊意義。這條一八九九年線(或稱馬繼業-竇訥樂線)是折衷的產物。它一方面反映了英國熱中於越過喀喇崑崙山脈建立邊界的戰略考慮，另一方面也承認一個實際可行的建議應當顧及中國的利益(因為要由雙方同意才能確定邊界)。根據這條線，整個喀拉喀什河谷、一條商道、一個自古以來的玉石產地以及幾乎阿克賽欽腹地的全部地區將划給中國。同時，由於這條線是沿著拉宗山脈，因而劃歸印度的有林濟塘窪地、整個羌臣摩河谷，以及更北面一些的奇普恰普(Chip Chap)河。 [ 註：這個建議中涉及喀喇昆崙山口以東的那一段的要點是：「從喀喇昆崙山口起[邊界將沿著]山脈的山峰向東行約半度(即一百華里[三十三英里])，然後向南到略低於北緯三十五度處。在我們地圖上所畫的喀拉喀什河河源處拐彎，再沿著山向東北行，一直到克孜勒吉勒尕(Kizil Jilga)以東的一點，然後再沿著拉宗山脈向東南，一直到該山脈與昆崙山的一條南北走向的支脈相會合為止；這條支脈在我們的地圖上一直是作為拉達克的東部邊界標出來的。兩山匯合處是在東經八十度略為偏東處。」 ] 這個建議是在一份給中國的照會中提出的，照會措詞聽起來顯得很慷慨；同時，考慮到中國早已表明無意於標定邊界的態度，照會表示無需標定邊界，因為邊界將沿著不可逾越的大山的山峰，只要雙方口頭同意也就夠了。但是，儘管英國方面非正式地獲悉在新疆的中國地方當局表示不反對這條英國所建議的邊界線，可是中國政府卻從未對這個一八九九年的建議給予答覆。繼埃爾金擔任總督的寇松勛爵極力主張：既然中國沒有拒絕一八九九年建議，就應當告訴中國，英國今後打算把這條線當作邊界。但是，寇松的這一建議沒有下文。這時英國的邊境政策，又根據俄國的壓力大小和中國的軟弱程度這兩個因素的變化情況而搖擺不定。
在二十世紀的最初十年裡，英國的政策是與一八九九年的建議一致的，而其目標是使阿克賽欽成為西藏的而不是新疆的一部分。 [ 註：但前進派仍然十分活躍。在一九O四年，有人說當時的印度的外事秘書路易斯·戴恩(Louis Dane)爵士「狂熱地想把印度邊界擴展到昆崙山從而并吞西藏的西部」。 ] 其原因是：在一九O七年，英國曾與聖彼得堡談判一項關於俄、英雙方都保證不進入西藏的協議；因此，假若阿克賽欽屬於西藏，俄國人也就不得進入該地。英國在阿克賽欽的壓倒一切的利益是不讓俄國進入，為達到這一目的，看來最簡單的辦法就是確認這一地區屬於西藏/中國。
但是，一九一一年末中國爆發革命后，中國在中亞細亞的勢力似已瓦解。這一情況使英國在印度邊境政策的策略發生激烈變化。目標仍然沒有變——儘可能地使俄國人遠離印度平原，不過，中國作為中亞細亞的一個重要大國既不復存在，那就意味著英國實現這一目標的方法也應當改變。英國人早就預料俄國會并吞新疆，現在看來已迫在眉睫，難於避免。為了搶先一步，當時的總督哈定勛爵就抓住了阿爾達的前進方案。他竭力向倫敦建認為了預防俄國并吞新疆，英國應當要求中國承認一條把阿克賽欽不但劃在俄國之外、而且要劃在英國領土之內的邊界。然而，倫敦政府並沒有接受這個建議，而且始終沒有向中國表示過英國擬重新考慮一八九九年建議的邊界線。英國政府事實上堅持一八九九年的建議，兩年後即一九一四年的西姆拉條約(Simla Convention)附圖證明了這一點；附圖把阿克賽欽畫為西藏的一部分。 [ 註：見本章第二節注 ]
在本引言所談到的那段時間裡，英國是把從阿富汗到尼泊爾的這段邊界作為一個整體來考慮的。但是，一九四七年對印度次大陸的分治(第一次印、巴在克什米爾的戰爭又肯定了這種分治)，卻把這段邊界在喀喇昆崙山口處分別為二。山口以西，邊界由巴基斯坦負責；山口以東，由印度負責。 [ 註：然而印度聲稱它對西段，即巴基期坦佔有的那一段，也負有法律上的責任。 ] 作者一直還沒有談到後來歸屬巴基斯坦的那段邊界，但是，為了追溯英國在西段邊界政策的最後演變，有必要在這裡談一下。
看來，一九二七年，印度政府又一次研究了同中國之間的西北邊界並決定了從阿富汗到喀喇昆崙山口(三十五年前中國已在該山口樹立了一個界石)的邊界應當是沿著喀喇昆崙山的主脈的山峰，而不是約翰遜-阿爾達遠在其北面所畫的那條線。當時對山口以東那一段邊界——後來成為中印糾紛的癥結所在——是怎樣決定的，不得而知。但是不管怎樣，一九二七年的這種決定沒有在英國的地圖上表現出來。一九四七年印度獨立時，以及隨後的幾年裡，大多數印度官方地圖仍舊是按照約翰遜和阿爾達的極端前進的方案來畫界的。
從歷史記載來看，一八九九年以後，英國沒有再提出要中國同意在西北邊境劃定邊界。因此，從阿富汗到尼泊爾這段邊界始終未經劃定。在二十世紀中葉，這成為英國在次大陸的權力的兩個繼承者——印度和巴基斯坦——的一個問題，也成為中華人民共和國的一個問題。
儘管長期以來有關人士在倫敦和印度不斷討論克什米爾和中國之間的邊界問題，他們對於邊界應當在哪裡才對英國有利的想法也是多種多樣的，但是，他們卻從來沒有採取過諸如調動部隊或派遣管轄人員之類的相應行動。邊境地區仍然象過去一樣，一片荒涼，渺無人煙，難以進入。只有少數探險旅行家和特工人員從英國地區這一邊進去過；此外還有一些獵人，進入羌臣摩河谷打氂牛和羚羊，這兩種動物原先很多，但是早在英國離開次大陸之前在河谷中幾乎已絕跡。到了二十世紀四十年代，上述旅行者，至少在羌臣摩河的下游到空喀山口(Kongka Pass)一帶或到該山口以東約三十英里的拉那克(Lanak)山口一帶，享有一種因多次前往活動而產生的時效權 [ 譯者註：時效權(Prescriptive rights)，根據奧本海國際法的解釋是：「只要佔有延續相當長的時期，則繼續並安穩地佔有，就可以在一定條件之下產生佔有者的所有權。」 ] (當然，這種權利是可以爭辯的)。但是英國卻從未企圖對阿克賽欽行使權力，或在那裡設立哨所，更沒有到另一邊的崑崙山脈的那條線上設立哨所和行使權力，因為那樣一來，就將切斷喀拉喀什河的河源和從新疆通過阿克賽欽到西藏的商道。那樣一條會造成大規模擴張的邊界線，仍然只是戰略家們的理論上的方案。
然而，一直到英國對印度的統治行將告終之時，英國還覺得是受到一種威脅，它促使英國希望有一條把阿克賽欽划入印度境內的邊界。一九四一到一九四二年間，在軍閥盛世才統治下的新疆政府靠向蘇聯，並在俄國專家的幫助下，對阿克賽欽進行了一次勘察。英國情報機關肯定獲悉此事；俄國人在阿克賽欽的出現，足以促使新德里當局轉而支持前進派所主張的邊界線。
英國和中國這兩個帝國，在印度次大陸的大弧形山牆相撞，而在山牆的中部，有一串小國成為這兩個帝國之間的緩衝和彼此進行爭奪的天然舞台。當英國人到達這一地區時，這些國家，即尼泊爾、錫金和不丹，都是在不同程度上依附於或效忠於中國的。十八世紀時，印度族的山地居民廓爾喀人(Gorkhas)侵入原已存在的一些藏族小邦，並把這些小邦統一於他們的管轄之下，從而建立了尼泊爾這個國家。接著他們又侵入西藏本部。一七九二年，中國指揮的軍隊進行反攻，深入到加德滿都附近，打敗了尼泊爾，並強迫它簽訂條約，使它淪為中國的藩屬。拉薩把錫金視為西藏的附庸。對不丹也不時行使宗主權。英國自然把西藏——間接地也是中國——對喜馬拉雅山這一邊的這些小國的控制，看成是對英國的地位的挑戰和潛在的威脅。十九世紀里英國政策的成就，就在於使這些喜馬拉雅山的小國改變態度，轉而效忠於英國。尼泊爾算是在實質上改變了，不丹和錫金連形式上也改變了。
英國在廓爾喀戰爭(一八一四-一八一六年)中打敗尼泊爾後，曾打算并吞尼泊爾，但又認為這樣做很可能引起中國的反應。因此，英國就滿足於讓尼泊爾在形式上依舊處於中國的宗主權之下，而實際上卻接受英國對它的內政外交的控制。一八九O年，中國同英國簽訂協議，承認錫金為英國的保護國，並且標定了錫金-西藏的邊界。一九一O年，英國不顧中國的抗議，同不丹簽訂條約，規定它的對外關係由英國指導。
帝國的邏輯再次指引英國向前擴展勢力。在二十世紀的頭十年裡，英國曾企圖在西藏建立獨霸的勢力。當時，寇松認為俄國「建立泛亞細亞的統治權的慾望」的焦點正集中在西藏；因此，為了抵制俄國，就要使西藏成為一個緩衝地帶。這項政策，在阻止俄國的勢力進入西藏這一點上是成功了(不過俄國是否真正有這種打算還值得懷疑)；然而寇松要把西藏置於印度的某種保護之下的目標並沒有能夠實現。因此，一旦在北京建立起一個強大的中央政府，中國必然會在西藏重新行使其權力。
英國對介於阿克賽欽同尼泊爾之間的短短的那一小段的邊境 [ 註：在中印爭端的用詞里，這段叫「中段」。 ] 的政策要明確得多。廓爾喀戰爭之後，英國并吞了那裡的小山邦之一——庫馬翁(Kumaon)，並且企圖使其他小邦只同英國發生政治關係。可是英國發現這些小邦實際上繼續效忠於兩方；在那些小邦中英國只有名義上的權力，而西藏卻施行事實上的統治。在英國統治印度的年代中，這種狀態一直沒有改變，在一九四七年之後，新的印度政府加強了對這些地區的管轄，從而排斥了西藏的權力，西藏和中國相繼提出了抗議。正如一位學者在一九六O年所寫的：「任何一方行使獨霸的權力，勢必要否認另一方多年來比較經常和公開行使的權力。」就這一小段的邊界而言，看來英國是把各主要山口視為邊界的特徵，以分水嶺來定界；但西藏卻繼續在各山口的印度一邊的地區內行使權力。
英國將尼泊爾、錫金和不丹等變成為如寇松一九O七年所說的保護國的鏈條，此後就滿足於讓它們的邊界悠然處于山麓之下。只要英國深信它在這些小邦中的勢力足以把敵對的大國排除在外，那麼，保持一條位於平原的邊界也就夠了：讓那些順從的土邦去防守進入印度的通道，同英國人自己防守相比，會是同樣安全而且要省錢得多。
西段邊界的歷史發展
二、麥克馬洪線
在不丹東面，英屬印度的邊界二十世紀初期也在山麓下面，但在邊界的東段，情況大大不同。在北面，不是一個挨著一個的、屈從英國壓力和外交擺布的小邦，而是稀稀落落的部落，人口稀少，散居在山巒起伏、叢林密布、六十英里寬的地帶。這又是一個無人地帶，只有在它的北面不出現別的強國的情況下，這個地帶才可以作為邊境。否則，對於負責印度防務的人們來說，它會經常是憂慮或是誘惑的根源。
一八二六年英國把阿薩姆併入英印帝國版圖。阿薩姆最初主要是由布拉馬普特拉(BrahmaPutra)河谷組成；河谷北面和南面的一些山地，長期以來都處在英國行政管轄範圍之外。那裡的地勢令人望而生畏，而且部落里的人就是在不採取敵對態度時，也是凜然難犯的。然而在十九世紀後半葉，開發的潮流開始沖入布拉馬普特拉河谷北邊的山麓丘陵地帶。在茶樹園主眼裡，平原上面的斜坡可以開闢出新的、廣闊的茶園，而木材公司也沒有把稠密的森林看作一個障礙，而是把它看作等待開發的豐富資源。政府方面懂得，毫無控制地向山麓丘陵地帶進行商業滲透，很快就會引起同那裡部落的麻煩。一八七三年，英國人在不到山麓的地方劃了一條線，任何人沒有通行證或許可證都不準越過。這條「內線」在山下造成一個保護區，等於是一條隔離線，控制著商業活動和其它可以引起麻煩的活動的擴張。內線訂得很具體，某些地段還有標界，這不僅是為了防止人們擅入山區，它還起著行政區域界線的作用(內線以外不收稅)。然而這並沒有被認為是國際邊界，國際邊界是外線。外線沿不丹南部邊界延伸，順著山麓蜿蜒。這些山都自平原突然隆起，陡削上升直抵西藏高原。
十九世紀間英國官員偶有進入山區的，但都未深入。唯一深入的探索是在洛希特(Lohit)河谷上端。洛希特河谷一開始就被許多英國人看作是將來通往中國的商路。一八八六年一個英國官員溯洛希特河而上，到了西藏的察隅(Rima)。他回來時，建議沿著他走過的路線修築一條路遇到西藏邊境，作為推銷英國商品的途徑。但印度政府對之並不熱心。根據長期的經驗，它知道在這種情況下，國旗總是跟著貿易走的，而且通過這樣荒僻的地帶，同可能採取敵對態度的居民做買賣，幾乎不可避免地要產生護送和討伐的問題。一旦進入山區的任何一個地方就等於走上一條沒有終點的道路。十九世紀八十年代一個英國人寫道：如果把高山下面的部落地區兼并過來，「只會使我們接觸到更為粗野、更為陌生的部落。我們也不會在那裡停下，我們會接著踏上亞洲的高原，甚至到了那裡也無法停下來」。
然而部落地區並不是從四面八方擋住了在東北部的英國領土，而是有一個明顯的缺口：緊靠不丹東部，一塊楔形的西藏領土一直插到平原，一位英國官員在一八四四年寫道：在這裡「英中兩大國的政府……有共同的邊界；把中國西北省份以及西藏和韃靼東部的農產品輸入英國的領地，這是最近的通道」。這塊楔形的土地叫做達旺地區(Tawang Tract)，因北面的達旺寺得名，並由達旺寺管轄。居住在這裡的部落受西藏文化影響很深，大部信奉佛教。通過這個地方有一條重要商道，英國人就在接近它的南端的烏達古里(Udalguri)設立一年一度的集市以鼓勵貿易往來。整個達旺地區縱深六十英里，是屬於西藏的。對此英國人從來沒有懷疑過，也沒有提出過異議。英國人有時候還確實覺得這個地方受西藏行政管轄倒是個方便。例如，一八七二至一八七三年間英國同不丹標定邊界線時，由於西藏官員指令達旺地區的部落頭人同英國人合作，英國就能把印-不邊界線沿著山麓延伸出去，作為一段他們認為是印藏之間的已標定邊界。
當時英國認為俄國正咄咄逼人地向印度推進，因此英國把注意力集中在這個問題上。這種情況在二十世紀頭幾年中支配著英國對西藏的政策。寇松認為西藏象西北邊境一樣，已成為「大爭奪」 [ 譯者註：「大爭奪」(The Great Game)是英國作家吉卜林(R.Kipling)的小說《吉姆》(Kim)中的用語。書中的主人翁吉姆為英國諜報人員，專事破壞帝俄入侵印度的陰謀。 ] 之地；一九O四年榮赫鵬奉命去拉薩時，寇松曾要他提出英國對西藏的要求，結果簽訂了《拉薩條約》(Lhasa Convention)，規定西藏不得讓英國以外的任何外國代表或代理人入境，因而保證了西藏將繼續處於英國人稱之為「孤立的狀態」；「直到最近，西藏從來沒有表示要擺脫這種狀態。因此，它雖然緊靠著我們的邊境，我們也能泰然處之」。一九O七年英俄兩國簽訂的協定中，雙方共同承擔義務不插手西藏，除由中國政府介紹外，皆不得直與西藏實行交涉，「尊重西藏的領土完整，不干涉西藏內政」。這樣，西藏同阿富汗一樣，也變為俄英雙方都能接受的一個緩衝國。
在所有這些外交折衝中，在英國看來，中國一直是個被動的、幾乎是中立的因素。中國對西藏享有宗主權一層，並沒有引起英國的不安。北京的官員去拉薩取道加爾各答和大吉嶺(Darjeeling)比直接經由內陸更為安全和迅速 [ 註：一九O九年，中國政府提出要派遣一支小部隊經由印度前往西藏，英國加以拒絕。 ] ，這個事實本身象徵著中英兩國在西藏的力量對比，並使英國感到寬慰。但在二十世紀的頭十年裡，即在清朝末年，中國在西藏的政策急劇地轉變，於是英國對中國的態度——特別是英屬印度政府對中國的態度——也跟著變了。中國對它的中亞細亞邊境地區採取了它自己獨特的前進政策，企圖把這些地區從控制鬆弛的保護國變為帝國的行省。中國那時企圖把它的軍事力量一直擴展到西藏中部，以較為近代化的機構代替那裡的古老的政教合一的行政機構，削弱達賴喇嘛的地位和寺院喇嘛的權力，並且企圖沿著印藏邊界抵擋英國勢力，最後把它頂回去。到一九一O年初，中國在所有這些方面都獲得初步成效。中國人在西藏行使著有效的權力。這樣一來，英國要在西藏排斥俄國的政策，即便不是毫無道理，至少也是不合時宜的了。印度失去了它的緩衝。倫敦的《晨報》(Morning Post)敲起了警鐘：
一個大帝國——它的軍事力量將發展到多麼大，誰也不能預料——已突然出現在印度東北邊境。西北邊境問題從長遠看，也大有可能再度出現，這對印度帝國的防衛力量造成雙重壓力……一句話，中國已經來到了印度的大門口，這個事實不容忽視。 [ 註：過了不久，中國的報紙對英國在邊境上的意圖表示了同樣的不安。《四川公報》在一九一二年指出英國「乘我之危，覬覦我邊疆」。 ]
當然，印度當局並不需要這種警告。他們對於邊界彼方的事態發展一直是敏感的，他們懷著不斷增長的憂慮注視著中國迅速恢復自己在西藏的權力。一九一O年五月，中國人佔領察隅，要求居民納稅，並下令修築一條路經過部落地帶通向阿薩姆。印度當局對此驚惶地作出了反應。中國人開進部落地帶，就會造成對阿薩姆的直接戰略威脅，同時這一帶並不是西北邊境上的那種荒原，而是富饒的英國茶園、煤田和其它英國經濟利益的所在地。當時，一個官員寫道：如果受到中國的威脅，「你想一想種植園主會發出什麼樣的呼叫，茶葉價格會上漲到什麼程度」。
前進派迅速形成。當時在印度和倫敦都有人開始提出：英國應比中國搶先一步，將其在東北部的管轄範圍向前推進。東孟加拉和阿薩姆(當時還是一個省)的副省督說：「我們只是現在才提出對直到山麓為止的地區應享有宗主權。」他提出一項更積極的巡邏政策，即派些官員到邊界以外的山區巡迴，並改進通向該地區各主要村落的商道，「只要這些村落是位於我們所承認的邊界之內。如果不遭到反對還可以更深入些」。當時即將退休的總督閔多(Minto)勛爵更直截了當地建議延伸外線，把所有部落地區都划進來(必須提到：當時所有這類向前推進的建議都沒有涉及達旺地區，他們都承認這一地區無可爭辯地是屬於西藏/中國；既然這點不能改變，只好加以接受)。
作為一般規律，對前進政策的熱情程度似乎同人們距離邊界的遠近成反比例：在邊境附近的人們是全力支持推進邊界的，而那些距離較遠、頭腦冷靜的人們看困難比看有利因素要更為清楚些。 [ 註：這項規律也有個突出的例外，見第二章。 ] 一九一O年的情況肯定是如此。在新總督哈定勛爵領導下的印度政府拒絕前進派的意見，聲言印度政府「認為目前沒有必要開進現在我們還無法控制的部落地區從而承擔風險和責任」。哈定指出，如果中國對印度發動進攻，英國就一定會從海上進攻中國，「他因此反對為了推進行政邊界而去創造一條戰略邊界，從而承擔風險和花費金錢」。他的結論是，「推進行政邊界的任何行動都必須予以堅決反對」。在加爾各答(當時是首都)的政府當然比邊境附近的官員或者直接負責邊境事務的人眼光要遠大些。加爾各答也更深切地感覺到倫敦對這種推進行政管轄的反感。經驗告訴他們：這種推進總是要花費金錢，甚至流血，最後還會引起議員們提出尷尬的問題，甚至造成政治風暴。關於治理印度的法案內，有一節措詞很明確的規定：除了由於「突然的緊急需要」，印度的歲收不許作為供應「邊境以外」的軍事行動的經費。這就禁止印度政府採取任何可能導致軍事冒險的政策。
但是，雖說加爾各答的政府對政策問題有最後決定權，但執行的問題還得由下級行政機關決定。就在這些地方，前進派常常自行其是。對於上級指示的解釋，對一個軍官出發巡邏的命令的措詞，甚至有時把出發的時間訂在相反的命令還來不及下達的時間——如此等等的迴旋餘地還是很大的。一九一一年發生了這麼一椿事：儘管政府拒絕批准越過外線去進行巡邏，一個名叫諾埃爾·威廉遜(Noel Williamson)的英國官員卻越過外線去調查西藏勢力達到哪裡，在外線以北相當遠的地方被部落里的人殺害了。雖然威廉遜違令到達了他被殺害的那個地方，但英國對部落不能不予懲處，於是倫敦授權出征。但出征的目的不是單純為了懲罰， [ 註：四川的一家中國報紙在談到英國這一次和另外幾次遠征時說，「英國假裝他們是在對野蠻人殺害英國人進行報復」，但該報懷疑：「這是否是挑起糾紛的一種借口」。該報的這種懷疑是頗有見地的。 ] 還命令說，要盡量對那個地區進行探索和測量，以便為確定「印度和中國的適當邊界」提供「必不可少的知識……使它(指中國)離開我們現在管轄地區越遠越好」。哈定勛爵向倫敦解釋為什麼要改變邊境政策時說：「在過去幾個月中，中國擴張政策有進一步的發展，不能置之不理」。他列舉了中國在部落地區的動向。他接著說，這些情況已迫使政府重新採取他的前任的建議，即「應該作出努力以便儘速在中國和西藏同部落地區之間求得一條靠得住的戰略邊界」，並要把這件事作為「我們政策的主要目標」。
前進政策那時已被採納。哈定在闡述這種政策的時候，把閔多的建議接了過來，即必須把外線向北推進，把所有部落地區都包括進去——當然，不包括達旺地區。 [ 註：閔多的建議是：「外部邊界應當大體上以叫做達旺地區的西藏領土的這一楔形部分(楔形部分一直伸到烏達古里以北的英國邊界處)的東面為起點，沿東北方向到達北緯二十九度、東經九十四度處，然後沿著北緯二十九度到東經九十六度處而行，再往東南到察隅河(Zayul Chu)，到儘可能在東面並儘可能靠近察隅的地方，穿過察隅河谷，到達察隅河同伊洛瓦底江(Irrawaddy)的分水嶺處」。 ] 他認為沒有必要標定外線。內線是用以標誌英國行政管轄的界限的，可以不受影響。他認為「未來的政策應該是對該地區實行一種鬆弛的政治控制，目標是以最小限度的干涉保護部落居民免於受到無端的侵略和防止他們侵犯我們自己的或中國的領土。」等英國所滿意的新邊界定了來以後，英國應該把它的走向正式通知中國。
一九一一和一九一二年間，除了那次為報復威廉遜遇害的討伐外，還進行了好幾次出征，都進入部落地區。一九一一年九月印度陸軍參謀部準備了一份給隨軍測量人員的備忘錄，指導他們如何尋找一條戰略邊界。這份備忘錄惘然寫道：給東北部找一條象西北部阿爾達線那樣的「科學邊界」，使英國人控制前沿斜坡和山口，那是已經辦不到的了，因為中國人已經有效地佔領雅魯藏布江河谷，並在好幾條流入阿薩姆的河源處立住腳。備忘錄要測量人員「突出地考慮到」軍事方面的問題，建議設立一條從達旺以南幾英里的不丹邊境上的一點起，沿著山峰向東行的邊界。這個建議是要兼并達旺地區以南的部分，但把達旺留給西藏。但是幾個月後，軍人們改變了主意，建議動一次更為徹底的手術，去「糾正」東北的那一段邊界，使之有利於英國。參謀總長(Chief of General Staff)警告說，中國將能通過達旺地區的「危險楔形地帶」來施加壓力或影響。他的結論是：「糾正這段邊界是刻不容緩的」；他提出一條理想的界線，不僅把達旺而且把達旺地區北面屬於西藏的一大塊土地，包括另一個西藏行政中心錯那宗(Tsona Dzong)，都劃歸印度。政府並沒有全部接受這位參謀總長的前進主張，但是兩年後卻採納了他要把達旺划入印度境內的建議。
從一九一一年起，印度政府就在東北邊界處心積慮地向前推進，其目的不僅是把部落地區置於「鬆弛的政治控制」之下，而且要把大約九十年前英國到達阿薩姆以來就一直承認是中國領土的一塊突出部分據為己有。然而，如果這個意圖讓人知道，那就不僅會促使中國就達旺地區問題提出強烈抗議，而且會導致中國正式宣布對這一部落地帶的宗主權，而在此以前中國只不過在地圖上標明他們的主張而已。那還會使倫敦政府遭到指責，說它是蓄意破壞印度法案的規定。根據該規定，在「邊境以外」採取軍事行動，必須事先得到議會的批准。因此，政府不僅是對進入部落地區和更遠的進入西藏的出征諱莫如深，而且當議會裡批評政府的人們聽到了風聲時，還故意把他們岔開。當一個議員指責政府沒有得到議會批准而在部落地帶來取軍事行動時，政府方面就告訴他說，他所談的地區不在邊界以外。而當他拿出官方的英國地圖證明它是在邊界以外時，政府就反駁說，這些地圖「邊界」畫得不精確。最後又申明：政府「無意於……增加印度政府的管轄地區」，把他哄騙過去。既然內線並未向前推進，這種說法按字面講也是對的；但是它當然抹煞了一個關鍵問題——那就是，外線是要向前推進的。
如上所述，一九一一至一九一二年間中國在西藏的權力的突然崩潰，不但使哈定勛爵在關於同西藏、新疆的西北邊界問題上，轉到前進派的思想上來，而且也提供了可以採取步驟消除印度東北邊界上的未來威脅的機會。既然英國人對中國活躍在印度邊境所包含的危險性感到不安，他們就認定通過一項安排，把中國行使的有效權力從西藏排除掉，在政治上和戰略上對他們是最為有利的。一九O七年的英俄條約已經使西藏成為俄、英帝國之間的緩衝；現在所需要的是一個平行的安排，使西藏也成為中、英之間的緩衝。為了促成這個目標的實現，英國在一九一三年十月在西姆拉召開會議——中國是迫不得已地參加了會議，西藏人當然是欣然參加。印度東北邊界的確定，並不是會議要討論的問題——至少當時倫敦方面是這樣想的。
英國的目的是：「西藏雖然名義上仍可保留在中國宗主權下的自治邦的地位，但在實際上應使它處於絕對依賴印度政府的地位，而且還應該成立一個有效機構，以便把中國和俄國都排擠出去。」但是在這個時候，大國間在中亞細亞的關係已經變得錯綜複雜。在阿富汗、蒙古和西藏以及它們周圍地區，俄英之間的對抗的利益趨於平衡，造成一種微妙的、小心翼翼的緩和局面。一九O七年英俄條約就是那個平衡的樞紐。這一條約規定英國要同西藏打交道，必須通過中國，也規定英國不得兼并西藏領土。任何直接同西藏政府打交道以取得西藏領土的企圖，都是雙重違反英國同俄國締結的條約，因此要那麼干就得極其小心和秘密。
英國人把西姆拉會議說成是為了調停中國和西藏關係——當時雙方正在打仗。政府在議會裡解釋說，英國願意充當「誠實的掮客」。事實上英國代表團自始至終同西藏人密切合作，差不多是互相勾結。倫敦政府後來承認西姆拉談判之所以失敗，「就是也僅僅是因為印度政府企圖替西藏取得的好處，超過了中國政府所準備給予的讓步」。
西姆拉會議本身就是一篇故事，其中外交手腕、強權政治和間諜活動都有過五花八門、錯綜複雜的表演，地點是山區避暑勝地，時間是第一次世界大戰前夕。 [ 註：詳細情況見藍姆《麥文馬洪線》兩卷集和多蘿西·伍德曼《喜馬拉雅邊疆》。 ] 英國代表團由亨利·麥克馬洪率領。二十年前他是個年輕的上尉，曾伴隨杜蘭去喀布爾，隨後度過兩年的艱苦歲月，標定了杜蘭線——其間還經歷過諸如被惡狼襲擊等危險場面。麥克馬洪此時已是亨利爵士和印度政府的外事秘書。他這個人個性剛強，就是寇松講到「邊疆派性格」時心裡一定想到的那種人。他們在「擔負重任的熔爐中和獨當一面的鐵砧上鍛煉成長」。麥克馬洪對於創造和標定邊界這件事沾沾自喜，認為它不是一種科學而是一種藝術：「可以得心應手地塑造出多少型態呀！」
在西姆拉會議上英國公開採取的主要行動是要使中國同意把西藏劃分為兩個區域，即內藏和外藏，象中俄兩國不久前就蒙古問題所商定的那樣。承認中國對整個西藏享有宗主權，但中國在外藏將不再享有任何行政權利——那樣就可以把它從印度的邊境擋回去。中國人不願接受英國的提議，但也未立即加以拒絕。國家的軟弱使中國不得不到會議桌上來。中國的軟弱加上英國的——也包括麥克馬洪本人的——外交方面的高壓手段又把中國拖在那裡。中國駐加爾各答的代表兼諜報人員陸興祺說得很明白：「目前，我們的國家衰弱，對外關係複雜而且困難，財政也是捉襟見肘。然而，西藏對川滇兩省具有頭等重要意義。我們在這次會議中必須做出最大的努力。」中國出席西姆拉會議的代表是陳貽範。他是一個文雅、有經驗的外交家，曾在倫敦使館任職多年；但是從中國的觀點來看，陸興棋是個關鍵人物，他自稱是中國駐加爾各答的領事兼駐拉薩的長官(英國人對他的這兩個身分都不承認)。陸興棋的情報網是極好的。他有清晰的政治頭腦。他向北京提出的意見是始終一貫的：寸步不讓。作為一個諜報人員，他的缺點是，所有他送回中國的情報和從西姆拉送給他的消息統統給英國人掌握了。因此，在西姆拉會議大部分時間裡，英國人不僅知道對方手裡有什麼牌，而且還弄清了英國人手裡的牌究竟哪幾張是對方所知道的。
中國人竭力抵制把西藏劃分成前後藏的主張，他們無疑地看清楚了這種劃分想達到什麼目的。在他們看來，這就是要把整個西藏或者把西藏的大部分從中國分割出去。 [ 註：蒙古就正是這樣。一九五O年，中國承認外蒙古為蒙古人民共和國。 ] 然而，他們反對這種主張時是轉彎抹角的，不是把焦點集中到實質上，即劃分西藏的問題上，而是把焦點集中到英國主張的劃分線應該在哪裡的問題上。就在這個問題上，會議終於開不下去。一九一四年四月初，麥克馬洪誘使陳貽範在會議所討論的條約草案和附圖上草簽；但是陳貽範只是根據「草簽和簽字是兩種截然不同的行動這樣一個清楚的諒解」而草簽的。當中國政府獲悉后，對之也馬上予以否認，並嚴厲斥責陳貽範未經批准而擅自順從英方的行為。麥克馬洪注意到，從那時起，陳貽範的信心非常動搖。在此之後，英國(在他們同俄國打了招呼之後)對陳貽範被迫草簽的條約草案進行了修改。這種修改使被否認的陳貽範的草簽所能賦予這個條約的任何有效性(如果說這種草簽有什麼有效性的話)，都完全喪失了。
麥克馬洪當時也必定看出，在這件事發生后，再壓陳貽範越過政府指示行事，不會有什麼作用。七月間，他認定中國不會在條約上簽字，就使會議收場。倫敦指示過，如果中國拒絕，就不要同西藏簽訂雙邊條約；麥克馬洪一直是受這個指示約束的。但是他卻把倫敦虛聲恫嚇中國說要簽訂這樣一個英藏條約，理解為倫敦方面在方針上有變化。倫敦重申麥克馬洪不能同西藏簽訂雙邊條約的指示，並沒有及時到達他那裡。(因為發電報的那天午飯前，沒有一個能批發電報的高級官員留在倫敦外交部里！)麥克馬洪因此就著手同西藏代表簽訂一個聯合宣言，聲稱重新起草過的條約(這次只由他們雙方草簽)對雙方政府都具有約束力。簽字的舉行陳貽範是知道的——雖然簽字時他被支開到隔壁房間去——但是沒有告訴他正在簽訂的是什麼，而且這個宣言許多年都沒有公開發表。
西姆拉會議就在這樣一種外交上的混亂狀態中收場了，本來要開成三方會議的兩個參加者公然簽訂了一個秘密宣言；條約草案的一個文本由三方草簽，後來的一個文本由兩方草簽，還有一張地圖由三方草簽。所有這一切都為各國的法學家們提供了很豐富的材料，而在半世紀后的中印辯論中又反覆加以推敲。但是中心的結論仍然十分消楚，而且當時英國政府也承認：西姆拉會議沒有產生中國政府作為締約一方的任何協定。麥克馬洪自己也承認這點，他在給倫敦的最後一次報告中寫道：「在我離開印度前，沒有能夠使中國政府在三邊協定上正式簽字，我對此感到非常遺憾。」(英國一九一五年承認「事實上去年在西姆拉舉行的談判垮了」，接著解釋為什麼會如此——因為印度政府「過於起勁地為西藏爭取最有利條款」。)其次，中國否認西藏享有主權，從而否認西藏享有條約締結權。中國當時正式地、著重地、一再地聲明它決不承認西藏和英國之間的任何雙邊協定。 [ 註：中國代表陳貽範在一九一四年七月三日的會議上作此聲明。中國駐倫敦的公使也向英國政府作了同樣的聲明。 ]
這樣的一個雙邊協定，作為西姆拉會議的秘密副產品，事實上是存在的。一九一四年二、三月間，英國和西藏在德里討論西藏-阿薩姆邊界問題，結果雙方同意了一條邊界線，即麥克馬洪線。中國沒有被邀參加，也沒有將這次討論內容通知中國。事實上，在當時以及在以後的二十年中，英國都竭力對英藏換文保持秘密。這些換文，不僅破壞了一九O六年的英中條約(英國在條約中曾「保證不兼并西藏領土」)，而且也破壞了一九O七年的英俄條約(英在條約中曾保證「除由中國政府介紹外，皆不得直與西藏實行交涉」)。儘管英國多方防範，中國代表團或者駐加爾各答消息靈通的陸興棋，多半還是聽到了英國同西藏在德里進行秘密討論的風聲。即便如此，他們也並沒有表示確已知情；只有從中國一再聲明決不承認英國和西藏間當時或以後簽訂的任何條約或協定這個事實來推測，他們是了解這種情況的。
在西姆拉會議時期，英國對於最有利的邊界走向的想法有所改變，他們想把邊界逐步向北推移。在一九一三年十月的一個備忘錄中，麥克馬洪表示英國還得承認西藏佔有全部達旺地區。接著在十一月間，他決定邊界應通過距達旺東南將近二十英里的色拉(Se La)山口，這就割去了西藏的突出地帶的大部分，但達旺寺還留給西藏。到了次年二月間英國又提出進一步要求，結果在麥克馬洪的地圖上，又把邊界線劃到達旺以北二十英里的地方。這雖然還沒有達到那位參謀總長提出的要求，然而這樣的劃法就并吞了大約二千平方英里的西藏領土，並從而砍掉了一向使軍人們擔憂的達旺地區的「危險楔形地帶」。麥克馬洪向倫敦解釋說，他的目標是要取得一條有戰略價值的以分水嶺為界的邊界線，從而掌握通往西藏的最短商路；而控制達旺寺就可使這條商道不受西藏當局的勒索和壓迫。邊境談判的細節無案可查(看來麥克馬洪並沒有把全部細節向倫敦報告)，所以他究竟怎樣使西藏同意割讓達旺地帶，也無法了解。但從以後的事件看來，西藏人當時是認為英國正為他們爭取西藏所要求的中藏邊界並改變西藏同中國關係中所處的地位，而把達旺當作付給英國的代價——西藏人的理解是：如果英國沒有把這樁事搞成，這筆交易就算吹了。但不管怎樣，西藏代表因「出讓達旺地區」而受到他的政府的「嚴厲斥責」。
由於前兩年曾在部落地區進行了測繪工作，麥克馬洪能夠比較精確地把他的邊界線畫出來。臨開會前，他還在他的地圖上補充了一些細節。西姆拉會議開幕後，貝利(F.M.Bailey)上尉完成了一次進入西藏的冒險旅行。他沿著雅魯藏布江河谷往西走，然後又往南，通過一條艱險但是直達的羊腸小道，進入部落地區，回到達旺。半個世紀后，這條羊腸小道在中印邊境戰爭中起了重要的作用。貝利回到加爾各答時，麥克馬洪拍電要他去西姆拉。他到西姆拉后提供了達旺一段的詳細地形，使麥克馬洪畫這條線的西端時更有把握。
這條邊界線是畫在兩張比例為一英寸等於八英里的地圖上。在一九一四年三月二十四和二十五日，麥克馬洪和西藏全權代表的換文中，西藏接受了這條線。換文中並沒有關於這條新邊界的文字描述，也沒有提到根據什麼原則畫出這條線的。所以，麥克馬洪線的走向的唯一權威性根據是最初的地圖，在拉薩和英國都保存有該圖的副本。
麥克馬洪線的實質就是把邊界向北推進大約六十英里，把邊界從戰略上暴露的山麓提升到阿薩姆邦的喜馬拉雅山山頂上。印度後來爭辯說這是以分水嶺為界的邊界線，其實並不真正是這樣。因為它切斷幾條向南流的河流，包括雅魯藏布江-布拉馬普特拉河。畫著這條邊界線的地圖清楚地表明，這條線絕大部分沿著西藏大高原的邊緣走，到了一個地方，地勢陡然變為崗巒起伏的地帶，逐漸向布拉馬普特拉河谷傾斜。根據地形特點划的這條邊界線，在很大程度上也是一條種族分界線，因為西藏人一般地覺得他們的高原下面的潮濕河谷並不吸引人，就沒有在那裡定居下來。這個特點的顯而易見的例外是在邊界線的西端，它將達旺地帶切去了，而達旺地帶一向深受西藏文化的影響，不論從哪個意義講，都無疑地是屬於西藏的。
麥克馬洪畫這條線的目的，就是要在英屬印度的東北部辦一樁杜蘭二十年前在阿富汗邊境上辦過的同樣的事情，即把絕大部分都是渺無人煙的部落地帶，名義上劃歸英國統治。正如阿富汗對待杜蘭線的態度一樣，西藏人似乎也認為麥克馬洪線對於英國人要比對於他們自己所起的作用更大些。麥克馬洪曾向他們表示過，他們有權在達旺地區繼續徵收賦稅(或「差稅」)；而且，從他寫給倫敦的報告來看，他還曾向西藏人保證「根據將來(可以獲得的)更為詳細的情況」，這條線可以作對他們有利的修改。一位最近研究了西姆拉會議的歷史學家得出這樣的結論：麥克馬洪線「在某種程度上是臨時性的和試驗性的」。
西藏人後來說，他們把麥克馬洪線視為一攬子交易的一部分，在這場交易中，他們割讓一些領土給英國；作為交換，英國則要幫助西藏取得一條為他們所滿意的同中國的邊界，並從中國取得很大程度的獨立。西藏人爭辯說，既然英國對這種補償不能兌現，他們對麥克馬洪線的同意也就不再算數。無論如何，麥克馬洪所畫的那條線，有好多年並沒有實際意義。
要知道一九一四年後麥克馬洪線的情況，還需要再回顧一下流產的西姆拉會議。雖然西藏和印度之間的邊界問題根本沒有包括在三邊討論之內，也沒有向中國人提起過，但英國人卻在最後時刻用一種畫圖上的欺騙手段，間接把這個問題塞進會議。條約草案所附的那張地圖，畫出擬議中把西藏分割為兩部分(內藏和外藏)的分界線，用紅線標誌西藏的邊界，用藍線標誌擬議的西藏兩個部分之間的分界線。紅線的大部分是西藏同中國的分界線，但其南端卻延伸成弧形以代表西藏和印度之間的邊界——這一段是根據麥克馬洪同西藏人商定的走向畫的。因此，如果中國當時接受了將西藏劃分為兩部分的建議，並在條約上籤了字，英國就可以在這上面做文章，說中國也接受了麥克馬洪線。既然在事實上中國既沒有接受西藏划區的建議，也沒有在條約上簽字，而是強烈反對這個條約及其附圖，這個問題就只是一個學究式的問題了。但是後來卻有人把亨利·麥克馬洪爵士所玩弄的外交手法作為根據，爭辯說中國確實接受了麥克馬洪線。 [ 註：藍姆教授指出，西姆拉條約地圖上的紅線，在它的西北端成為弧形的地方，如果加以標明的話，恰好是阿克賽欽所在的地方。從這種畫法可以推斷，英國當時仍然希望把阿克賽欽作為西藏的一部分以便把中國和俄國排除在外。因此他認為：假使有人爭辯說西姆拉的地圖對印度所主張的麥克馬洪線賦予法律上的根據，那麼，這一地圖對否定印度的西北邊界線應把阿克賽欽划入印度的主張，也有同樣的法體根據。 ]
西姆拉會議閉會後幾個星期，第一次世界大戰爆發了。倫敦和德里的政府對印度的東北邊境政策的問題已不大關心。一九一四年有一位英國軍官去過達旺，他建議在那裡和部落地帶的某些地方設立永久性的英國哨所，指出「中國一旦安定下來，這一段的西藏邊境將具有重大意義」。但是他的上級甚至沒有將該建議轉呈德里，因為他們知道印度政府「目前反對在邊境上採取任何推進行動」。麥克馬洪本人這時已經回國休假，接著就出任英國駐埃及的專員。他覺得倫敦政府在這場他稱之為用了「一年零三個月的時間使用幾種語言的談判」中，並沒有給他以適當的支持。一位同僚這時在倫敦碰見他，這個人後來說，「要使從印度來的人相信中國的觀點也值得考慮，那無疑是困難的」。 [ 註：魯賓博士講到西姆拉會議時說，會議記錄表明「英屬印度的負責官員故意違背給予他們的指示，損害了中國；有意不把他們的做法如實向倫敦的上級報告；篡改議會下令公布的文件，在國際會議的會議桌上撒謊；蓄意破壞了英俄之間簽訂的條約」。他的結論是：麥克馬洪以及「其他有權的、體面的人物受到地方勢力的腐蝕，因而欺騙了他們的上司，對他們所接觸的外國代表進行恫嚇」。 ]
一九一九年英國人企圖誘迫中國恢復三邊談判，威脅說，中國如果拒絕，英國就要承認西藏是「一個在中國的宗主權之下的自治邦，並且……以後就據此同西藏打交道」。中國方面沒有斷然予以拒絕，但是也沒有同意。英國就開始對西藏提供軍事援助——武器、彈藥以及使用武器的訓練。然而，他們並沒有對中國在西藏的宗主權提出疑問，這個宗主權是英國同俄國、中國以及西藏簽訂的條約中明白地承認過的。他們也沒有公布西姆拉會議的任何外交成果：條約草案、承認這個草案有約束力的秘密的英藏宣言，以及英國和西藏有關阿薩姆-西藏邊界的秘密換文。《艾奇遜條約集》(Aitchison's Treaties)一九二九年初版是一本權威性的記錄，它關於西姆拉會議只講道：
一九一三年，西藏、中國以及英國的全權代表在印度舉行會議，企圖解決有關中藏邊境事宜，起草了三邊條約，並於一九一四年草簽。然而中國政府不準其全權代表進行正式簽字。
一九二八年英印政府的外事秘書解釋為什麼即將出版的《艾奇遜條約集》里沒有包括西姆拉文件和英國同西藏秘密簽訂的貿易協定。他寫道：如果文件發表了，「就不得不對三邊條約及其秘密歷史作簡單的敘述。現在發表這個宣言的全部事實(雖然中國不大可能現在還不知道有這個宣言存在)，就可能迫使中國公開表態，從而給反英宣傳提供新把柄」。因而，不刊載這些文件，「總的來說是萬全之計」。
麥克馬洪線看來已成為一紙空文。英國政府曾把英藏邊境協定通知在緬甸的英國當局(這個協定同他們也有關係)，但沒有通知在阿薩姆的英國當局，因而後者仍然認為它的邊界是在山麓下面。達旺地區仍舊是西藏的一部分。西姆拉會議以後二十年中，英國偶爾侵入部落地帶，一般是討伐性的，並沒有企圖把地圖上的麥克馬洪線作為有效的邊界線。麥克馬洪線實際上已被忘掉。
只是到了一九三五年這條線才「幾乎是偶然地」被記起來。新德里政府的一名副秘書歐拉夫·卡羅(Olaf Caroe)先生說道，東北邊境問題之所以產生，只是由於「一個枝節問題」， [ 註：這是指英國的植物學家和有名的旅行家金敦·華德(F.Kingdon Ward)未經許可而訪問西藏所引起的爭執。西藏當局以前曾幾次准許華德進入西藏。但他在一九三五年沒有得到許可又進入西藏時，西藏當局感到十分不快，並且向英國表示不滿。華德的興趣已超出植物的範圍。他在一九三八年十月的《皇家中亞細亞學會雜誌》(Journal of the Royal Central Asian Society)上極力主張英國佔領達旺，就說明了這一點。 ] 他說：「我們經過很大困難而且幾乎是偶然的機會，才查明真正位置」。卡羅立刻主張至少要在書面上推行前進政策。他建議英藏協定應該發表，不能再拖。因為《艾奇遜條約集》里沒有把這些協定包括進去，如果中國政府注意到這點，就「很可能用來支持這樣的論點：即印藏之間不存在經過批准的協定」。他還建議應該立刻採取步驟在官方地圖上把麥克馬洪線畫成邊界線。他指出諸如英國《泰晤士報》出版的這樣權威性的地圖集，仍舊以官方的印度測量局為依據，把邊界畫成沿著山麓走，同中國出版的地圖案所畫的一樣。倫敦政府於是同意在《艾奇遜條約集》的新版里發表西姆拉文件，並解釋說：「出版這個新版本的理由是我們要不引人注目地發表一九一四年的西藏條約(從來沒有被中國批淮)」。為了「不引人注目地」——的確是「盡量不事宣揚地」——更改記錄，新版《艾奇遜條約集》第十四卷實際上出版於一九三七年，卻冒充是一九二九年的版本，還命令把初版全部收回銷毀。在這次銷毀命令下倖存的僅有一部原版本，現存於哈佛大學圖書館。英國政府偽造證據，是為了有朝一日它可以爭辯說，它自一九一四年以來就已認為西姆拉條約是有效的，所以，按照正常的方式，會議后就把這些文件在《艾奇遜條約集》的初版中公開發表了(獨立后的印度在一九六O年事實上就提出了這種說法)。
也就在一九三七年，印度測量局開始標出麥克馬洪線作為東北邊界，僅僅註明「未經標界」。顯然並不是所有部門都接到了關於上述更動的通知。一九三八年測量局發表的一張西藏地圖，標明達旺地區是屬於西藏的，其南端——那裡的邊界在一八七二至七三年間就已標定 [ 註：見下文 ] ——標明是一條正式的國際邊界。商業性出版機構的地圖集也跟著這樣畫。第一本明顯反映這種更動的是一九四O年出版的《泰晤士報》袖珍地圖集，但並不是所有製圖者都反應得那麼快、那麼機警。多年以後，有些地圖案有時還標明印度的東北邊界沿著山麓走。(一九四六年出版的尼赫魯寫的《印度的發現》(Discovery of India)第一版中就有一張這樣標明邊界的地圖。甚至一九六九年出版的羅伯特·白英(Robert Payne)的一部新的甘地傳記中也有一張附圖標明印度的邊界在山麓。)
那個偷天換日的艾奇遜的新版本和官方地圖對東北邊界畫法的改動，顯示印度政府已經採取它在一九一四年不準備採取的步驟，並決定以麥克馬洪線為合法的邊界線。阿薩姆政府提出，「西藏在達旺繼續行使管轄權可能使中國——而且更壞的，可能使將來在西藏行使權力的任何其他國家——對一九一四年條約已承認屬於印度的那一部分領土，提出享有時效權的要求」(俄國的魔影總難消失)。但人們認識到：地圖以及偷偷模摸地發表文件的作法，總抵不過西藏在達旺的有效的、長期確立而且的確也從未受到非難的管轄權。新德里就指示阿薩姆政府「通過實地巡迴或者我們自己也徵收賦稅的辦法來強調英屬印度在達旺地區的利益」。阿薩姆省督回答說：「如果要有效地佔領達旺和預先阻止中國對那個地區的可能入侵，就需要採取給人印象更深刻的和更為永久性的行動。」他建議派一名英國軍官帶著相當數目的武裝警衛人員每年夏天進駐達旺。然而印度政府審慎行事，在作出最後決定前只同意派遣一個小隊到達旺去作初步偵察，「考查這個地帶，同居民聯繫，並對稅收的多少作些估計」。按照一般的規律，地方當局極力主張推行前進政策時，德里政府總是踟躕不前。
這個小遠征隊在印度陸軍的萊特富特(Lightfoot)上尉率領下，於一九三八年四月到達達旺。阿薩姆政府告訴他「毫無疑義，印藏邊界已經[根據麥克馬洪線]劃定了」，指示他要「認真注意不給人一種印象，以為這件事還可以重新拿出來討論」。還要他確信，他同警衛隊在達旺出現，本身就是行使英國的權力；「但是你的所作所為應該是以使西藏人的感情受到最小的震動為原則」。萊特富特到達旺后，西藏政府就馬上提出正式抗議，並要求英方人員撤走。在達旺，西藏官員當著他的面徵收賦稅，藉此炫耀他們的權力。萊特富特曾請求上級批准他向西藏提出要他們撤離達旺的要求。這個意見遭到了拒絕，但得到指示說，他可以把「達旺根據條約是印度的而不是西藏的領土這件事通知一切有關人員，而且如果遇見西藏官員，應該使他們對這一點產生深刻的印象」。然而又警告他不要向當地居民作任何保證，只說他是為了調查的任務而來的，「在他回去之後，政府會決定是否將採取進一步行動」。政府方面倒是爽快地承認了這些指示可能會「給萊特富特造成困難」，但是最後說：在將來的政策還沒有決定之前，照這些指示行事是唯一可能的做法。不管怎樣，他們「反對任何要承擔永久佔領的義務和付出更多開支的行動」。
萊特富特回去后，在阿薩姆省督的大力支持下，極力主張要求西藏官員和寺院的喇嘛頭目從達旺撤走。他寫道：「西藏政教合一難以分割，在西藏僧侶官員撤走以前，西藏的勢力和陰謀必然會在達旺周圍地區繼續存在。」他認為應當鼓勵信奉佛教的當地部族門巴人(Monpas)去接管寺院；既然門巴族不喜歡西藏人，這件事就不難辦到。此外，還應當委派兩名英國政府的代理人，「有良好社會地位而又能講藏語的人」，去達旺地區接替被攆走的西藏人。阿薩姆政府在他們試圖兜售的政策上面滿懷希望地貼上低價標籤：一次付清的代價是四萬一千六百十七盧比，定期支付的代價是三萬七千八百九十六盧比。
阿薩姆省督羅伯特·里德(Robert Reid)爵士有力地提出採取前進政策的論點。 [ 註：他所寫的《毗鄰阿薩姆的邊境地區的歷史》(History of the Frontier Areas Bordering on Assam)(阿薩姆政府出版局一九四二年出版)是很明確的。里德寫這本書是供與邊界政策有關的行政官員閱讀的。他從官方檔案中引用了大量材料。中國政府從一九五九年起在申明其立場時，看來也象許多人一樣，並不知道有里德這麼一本書。 ] 然而，在有關邊境政策的討論中，溫和派也總有自己的發言權。一九三九年初，阿薩姆代理省督特懷南(H.J.Twynam)從實際和法律的立場出發，對於兼并達旺的建議提出異議。他提醒總督林利思戈(Linlithgow)勛爵說，政府已承認在東北邊界上來自中國的危險已大大減少了。他接著問道：「我們根據一九一四年條約所享有的權利，在法理上絕對站得住嗎？……如果參與三邊條約三方中有一方不批難條約，那麼另一方能夠說這個條約在它自己和第三方之間具有約束力嗎？」他指出一九一四年麥克馬洪和西藏代麥之間的換文「缺少同簽訂條約有關的正式手續」，並且指出：政府從一九一四年到一九三八年都沒有採取步驟來實施麥克馬洪線，這個事實在道義上和國際法上，對政府所持的立場一定有不利的影響。英國的政策是要同西藏繼續保持友好關係，因此，他建議在政府佔領「一個在種族上、政治上、宗教上一直傾向於西藏的」而且又在西藏行政管轄之下的地區之前，應該首先考慮其他方案。特懷南所建議的方案之一，就是將麥克馬洪線加以修改，使之通過距達旺東南幾英里的大山口色拉，這樣就把達旺寺留給西藏。 [ 註：作者要向卡魯納卡爾·古普塔(Karunakar Gupta)博士致謝，是他提醒作者注意特懷南寫的這封信的。這封信保存在印度事務部的圖書館里。信的日期是一九三九年三月十七日。編號是政治(對外)司，檔案第23卷，檔號36。 ]
不管是由於論據有力，或由於歐洲戰爭的陰影改變了人們對於東北邊境的戰略考慮，或者僅僅是由於財政拮据，溫和派這次取得了勝利。新德里不僅拒絕了永久佔領達旺的建議，而且拒不批准萊特富特再次前往達旺，擔心那樣就會由於要「履行對門巴人的義務」而不得不永久佔領達旺。他們注意到在以往兩年中使拉薩承認英國人在達旺地區享有權利的企圖都已失敗。他們的結論是，英國人佔領達旺「一定會引起西藏政府強烈的不滿，並且會危害經過很大努力才培植起來的友好關係……。」不管怎樣，印度政府拋棄了坐在辦公室里的戰略家的理論，這時已經得出結論：「麥克馬洪線由於一年有大半時間難於進入，[作為]一道防線是根本不會令人滿意的。」於是，他們就報告倫敦方面說，他們已經「決定不再推行在達旺建立控制的計劃了」。
一九三六年，西藏政府已經很清楚地表示它不接受對達旺地位的任何變動。那年秋天，英國駐錫金的政務官訪問拉薩，同西藏官員討論達旺問題。他彙報說，西藏方面的態度是：
(1)一直到一九一四年，達旺毫無疑義地是屬於西藏的；(2)他們認為藏印邊界的調整是一九一四年[西姆拉]條約所設想的對邊界進行全面確定和調整的一個組成部分。如果他們能夠在我們的幫助下取得一條明確的中藏邊界，他們當然很樂意遵守一九一四年制定的印藏邊界；(3)他們認為英皇陛下政府是同情他們對上述問題的看法的，根據是自一九一四年簽訂了條約和宣言后，印度政府從未採取任何步驟對西藏在達旺地區的權力表示異議，或在該地區行使英國的權力。
換句話說，西藏人認為他們同意麥克馬洪線是以得到補償為條件的，即要英國為西藏取一九一四年所要求的在同中國的關係上所享有的地位。
第二次世界大戰正如第一次世界大戰一樣，最初使英國對於印度東北邊界有所分心。然而日本的參戰，以及隨後對印度所造成的威脅，使前進政策復活起來並推動了一些人決心要把麥克馬洪線作為一條有效的邊界線。一名有關官員這樣說：「政府突然意識到印度東部邊境是有弱點的，因此深信有必要填補自英國統治以來阿薩姆和西藏之間一直聽任其存在的政治上和行政管轄上的真空。」於是便將實施麥克馬洪線的任務交給了政府的部落問題顧問米爾斯(J.P.Mills)去執行。而米爾斯卻認為：
要併入[印度]的部落，就天然條件來說，是屬於西藏而不是屬於印度的。他們在種族和語言上，是類似蒙古族的。他們的語言屬於藏緬語系，與平原上屬於亞利安語系的阿薩姆語沒有共同之處。因此，在文化的和社會的影響上是傾向於西藏的……[麥克馬洪線]的缺陷是，雖然這條線在地圖上看來還不錯……然而事實上它不是天然分界線，而沿著平原的邊界倒是天然的邊界。
米爾斯接著指出，部落地區在商業上和文化上都是同西藏而不是同印度聯在一起的，他們向西藏輸出穀物和茜草根(染僧侶的袈裟用)，並從西藏輸入鹽。他的結論是：「[部落地區]對印度的依附是不自然的，因此尤其難以保持。」 [ 註：里德爵士說，這些部落「不是屬於印度的，從這個字的任何含義來說都是如此，不管在種族來源上，語言上，外表上，習慣上，還是在思想上；僅僅出了歷史的偶然事件，他們才被併入印度的一個邦」。印度獨立后，這些部落開始試圖改變這種情況，於是在二十世紀六十年代間，強有力的分離運動就開展起來了。 ]
儘管如此，米爾斯仍然努力執行交給他的任務。他堅決相信，不管是不是天然邊界線，擴展英國的行政管轄是對部落人民有利的。他帶著軍隊溯洛希特河而上，到了察隅，而且不顧西藏的抗議，在瓦弄(Walong)設立一個哨所。一九一O年，中國已在緊靠瓦弄的南面樹立了界石，西藏堅持說邊界就在那裡，而不是麥克馬洪線所划的溯河而上大約二十英里的地方。英國軍隊沿著河谷而上，「通過給予當地居民所急需的醫療上的幫助，贏得他們的好感，從而逐漸深入」，同時調停他們之間不斷發生的械鬥，攆走了西藏徵收賦稅的人員，就這樣，擴展了英國的勢力。一九四四年，米爾斯進入達旺地區，到了德讓宗(Dirang Dzong)。部落地區的腹地在達旺的東面，在那裡居住著原始的、不斷打仗的部落。而達旺地區則大不相同。他寫道：「這裡有佛教僧侶、法輪、佛教寺院以及其它」；「人口是定居的，在固定的土地上耕種，住在石砌房子裡面，而且使用拉犁的牛耕地，這就意味著他們有優良的八字橋，使他們能夠把牲口趕過河去……給人的整個印象是這裡是個定居的、文明的地方」。事實上，米爾斯已經從部落地區進入西藏的部分地方，而且毫不驚異地記述道：「我們對這個地區的要求，遭到西藏凡俗的邊疆官員和寺院的賦稅徵收者的極力反對。」他不顧西藏官員的抗議，阻止他們徵收賦稅。(「他們說如果他們不徵收賦稅，回去時就會被處死——我說我也無能為力。」)他還在德讓宗設立一個阿薩姆步槍隊(Assam Rifles)哨所。那裡的西藏人就向他們在錯那宗的上級報告：
去年英國官兵來到德讓(宗)；象魔爪伸入佛土，連國法也不知遵守，以暴力強佔土地並挑唆我屬下百姓說，不準向西藏方面的人員交納官差、賦稅、當差守法。各個交通要隘派武裝哨兵專門把守。並且正施行武力威脅使我們對自己的土地無權做主……卑職等，已到忍無可忍的地步，不得已謹向上峰呼籲呈報，請求今後能對供養的產業等達到自己的土地由自己作主……。長此下去，勢必要造成反客為主的局面。
拉薩當局回答說，「毫無疑義，門隅[monyul，西藏對達旺地區的稱呼]的土地從來就是屬於我們的」，並命令當地官員繼續徵收賦稅和派官差，同時他們向駐西藏首府的英國代表理查遜(H.E.Richardson)與負責這一地區的政務官巴錫爾·高德(Basil Gould)提出抗議。英國人回答他們說，英國不會退出德讓宗，因為英國認為那塊地方在法律上是屬於英國的，而且要他們「為了更廣大的利益放棄次要的利益，把眼光放遠些」，並要他們指示地方官員不再徵稅和派差。但是高德作了重大讓步，他告訴西藏人說，他的政府「願意改動邊界，即從色拉起，這條線不往達旺的北面走，而往它的南面走」。 [ 註：他在一份備忘錄中肯定了這一點。中國方面在一九六O年雙方官員談判中曾引用這份備忘錄。 ] 大家還記得，麥克馬洪只是在最後時刻才把達旺划進線內的，而且他本人說過這條邊界線是可以修改的，「如果根據以後獲得的更為詳細的情況，發現有必要那樣做的話」。事實上，從色拉起劃出一條線，比起麥克馬洪武斷地劃在達旺北部的那條線來，可以成為一條好得多的邊界線。達旺北部並沒有易於同一條邊界線聯繫起來的顯著的地形特徵。色拉位於高聳入雲的山脊上。山口本身的高度將近一萬六千英尺。山脊是一個分水嶺，把往西北流入達旺河的河流與向東南流的河流分開。對西藏人來說，達旺的那個寺院是問題的核心。如果把達旺寺留給他們，他們也許就會放棄保留德讓宗和達旺地區其他地方的企圖。總之，高德一九四四年向西藏提出的讓步，表示印度政府已經接受特懷南的建議：即修改麥克馬洪線，使之經過色拉，將達旺留給西藏。
一九四七年英國放棄其印度帝國之前，已開始把地圖上的麥克馬洪線——這條線只在十年前才在地圖上出現——移到地面上，作為印度東北部的有效的邊界。當時，已經在德讓宗、瓦弄以及在部落地區其它地方建立起哨所，由阿薩姆步槍隊(類似邊防軍)防守。這些地區的西藏的行政機構已被趕走。英國討伐隊沿著其它河谷進入這個地區，使部落人感覺到英國是這一地區的管轄者。當英國人離開時，印度的繼承者向他們保證：新的印度政府會完成他們在部落地區的工作。「如果有什麼好說的，那就是，他們準備推行一種比以往的英國人更為前進的政策。」
英國留給獨立的印度的北部邊境，就是這樣一份具有正反兩方面價值的遺產，其中有某些靠得住的資產，但也有尚未解決的問題。
自一九一一年起，中國一直沒有能夠在西藏維護它的權力，三十多年來，西藏一直享受事實上的獨立。英國勢力越過喜馬拉雅山，到達了西藏，這表現於英國在拉薩派有一名常駐的官員，通過他，西藏可以說是同英國保持著准外交關係。英國也享有給他們在亞東和江孜的貿易官員派遣武裝衛隊的權利，而且設置郵政、電報甚至電話以聯絡西藏南部的主要貿易中心。英國建立了十二處驛站，接待為從事於橫貫喜馬拉雅山的貿易而奔走於各貿易機構或來往於各市場之間的官員。所有這些權利與設施一九四七年均為獨立的印度所繼承。但是這些權利與設施，形式上淵源於英國同中國的貿易協定， [ 註：英藏貿易協定是遵照西姆拉會議於一九一四年簽訂的，於一九三七年發表，當然從未為中國所承認。 ] 而中國方面一向清楚地申明，他們認為西藏是中國的一部分。西藏是沒有國際身份的，它的獨立性是空虛的，微不足道的——這隻不過是反映了中國中央政府的軟弱性。一直到最後，英國還企圖在「形式上的中國宗主權」背後，扶植和肯定西藏的事實上的獨立。而且一九四三年英國向美國建議：承認西藏有同其他國家交換外交代表的權利。但是美國拒絕了這個建議：
美國政府一直記得：中國政府長期以來就主張對西藏擁有宗主權，而且中國憲法也把西藏列入構成中華民國領土的地區之內。本政府對於中國的這兩項主張從未提出疑問。
正式地、永久地把中國權力排除出去，使西藏變為緩衝國，這一直是英國的奢望。雖然英國人沒有實現這一點，但他們在喜馬拉雅山這一邊的尼泊爾、錫金和不丹等國家中卻取得了較大的成就。尼泊爾雖然沒有正式依附於英國，然而它同其他任何國家的政府都沒有關係，而且是清楚地、完全地處於英國勢力範圍之內。錫金根據條約是英國的保護國。不丹受條約的約束，要由英國指導其對外關係。這根如寇松所說的「保護國鏈條」，是穩固的。但是英國未能通過同中國簽訂邊界協定的辦法把這根鏈條扣緊。
在西北方面，英國在一八九九年同北京的接觸流產後，再沒有就邊界走向採取任何正式步驟。這段邊界從未劃定。這個任務留給了它的繼承國——印度和巴基斯坦——去完成。在東北方面，麥克馬洪線曾秘密地得到西藏的同意；但是它一開頭就遭到中國的拒絕，在實踐上西藏也沒有理睬過它。
英國過去具有它的繼承國所缺乏的很大的有利條件：第一，它的力量就其範圍和規模來說，可以在遠遠超過喜馬拉雅山的地方發生作用；第二，當時不管在英國還是在印度，印度帝國的邊界問題沒有成為人民施加政治壓力的目標。領土至上的原則從來沒有涉及過。因此，英國的政治家和官員們不需要考慮土地與主權在人們感情上所起的作用，他們能夠「記住我們所要的不是多一塊或者少一塊荒瘠的或甚至是富饒的領土，而是一條清楚的、明確規定的邊界」。儘管有這些有利條件，英國還是把沒有解決的邊界問題留給了它在次大陸權力的繼承者。這不能不算是一個很大的失敗，它使得印度要為之付出高昂的代價。
東段邊界的歷史發展
按照強權政治的邏輯，處於擴張時期的帝國，總是要向外擴張它們的邊疆，直至遇到強大鄰國的抵抗、或天險的阻擋、或是向前推進的動力消耗竭盡時，才會停頓下來。在十八和十九世紀，英國在印度就是這樣地不斷擴張它在這個半島形的次大陸上的統治，一直擴張到喜馬拉雅山這個大弧形。在那裡，它接觸到另一個帝國——中國。在邊境地區的中段存在著一些小國和土邦，於是雙方就展開了對這些接壤地帶的爭奪，一直持續到今天。在西北和東北段，由於沒有可以充當緩衝的獨立小國，英國當局就尋求同中國建立安定的邊界。但當時它沒有能夠做到達一點，這就導致了二十世紀中葉的印度和中國之間的邊境戰爭。
當英國在西北方向將邊疆推進接近興都庫斯山脈(Hindu Kush)和喀喇崑崙山脈匯合處的時候，帝俄從另一方面也朝著同一處推進。征服一地之後，就有必要征服更多的地方。這就是促使兩個大國向前推進的同一公式。俄國人解釋過驅使他們向前推進的原因是：
……俄國與不少半野蠻的部落發生了接觸，他們成為對帝國的安寧的經常性的威脅。在這種情況下，要在俄國的邊境上維持秩序，就只有使部落歸順。但是一旦做到了這點，新歸化的部落又會遭受更遙遠的部落的攻擊。因此，就有必要在邊遠的人群中設立據點，並且顯示武力使他們臣服。
一個英國人後來更加直截了當、更少自我辯解地把這種帝國向外擴張的勁頭說成是「文明人要壓服邊境上的未開化人的一種天然衝動」。這兩個日益互相迫近的帝國，事實上都是受同樣的擴張野心驅使的，但是雙方卻又認定對方的推進是蓄意的威脅。聖彼得堡和倫敦都預計到兩國會迎頭相撞，從這一點出發，決定了他們的邊境政策。
英國方面定下了一個始終一貫的基本目標，這就是要俄國人離開印度平原和政治上變幻不定的印度城市愈遠愈好。但是，他們運用的策略，隨著在倫敦和印度負責制定政策的人們的態度而變化，也隨著這些人對作為第三因素的中國能起多大作用的看法而變化。當時的邊境政策有兩大派。一派是前進派，他們主張英國應向前推進，在儘可能遠離印度平原的地方去直接擋住俄國的威脅。另一派是溫和派，他們指出企圖在遙遠的、非常艱險的地區建立邊界，代價高，風險大，因此提議把英國行使權力的界限確定在比較容易得到接應的地方。他們主張，為了擋住俄國人，最好用第三勢力把獅子(英國)和熊(俄國)隔開。可能擔任這種角色的有好幾個：阿富汗是一個；有時候，象洪扎(Hunza) [ 譯者註：即坎巨提 ] 這樣的小邦看來也差不多。然而，總的說來，在英、俄勢力達到這一地區前一個世紀就已在此立足的中國，最適合擔當這種角色——假如中國人能夠勝任，並且能被說通的話。可是，英國人後來感到這恰恰是難辦的事。或許因為中國從同俄國打交道的經驗中懂得，邊界條約是鄰近的帝國手中用以宰割中國領土的利刃。總之，中國對英國謀求確定共同邊界的多次嘗試都設法迴避了。
英國在西北段的邊界政策的歷史，是前進派和溫和派在倫敦和印度交替得勢的歷史。不過，這兩派有一個共同的目的，就是都要劃出一條邊界線。這是現代國家所需要的東西。但是對他們的先輩來說，這是陌生的，甚至是格格不入的。這些先輩認為，一個國家的主權伸展到無人地帶就逐步消失了，從而形成一個使雙方隔離而不是互相接觸的邊境。他們對這種情況更熟悉，也覺得更自然。寇松(Curzon)勛爵在本世紀之初說過，「標定邊疆的想法，基本上是一個現代的概念，在古代世界中是沒有或是很少有的。」他指出，在本世紀之前，「可以這樣說，在亞洲國家中從來沒有進行過標界，除非是在歐洲的壓力之下，並受歐洲的人員的干預」。可是，疑慮重重的中國，在多數情況下，抵制了或是避開了英國的壓力。因此，當中國和印度在二十世紀中葉獨立時，在喜馬拉雅山的兩端仍然有無人地帶把雙方隔開。雙方爭吵的產生是由於在那些無人地帶需要劃定邊界線，而對如何劃法又不能取得一致。
在十九世紀，英國方面對西北段同中國的邊界並不很關心。他們的注意力集中於同阿富汗的邊界以及被認為在它後面的俄國威脅。幾十年來，在這個問題上，官方的態度時而偏向前進政策，時而偏向溫和政策。溫和派認為，「我們帝國的天然的、不可動搖的邊界」是印度河。不過，英國在一八四九年并吞了旁遮普(Punjab)之後，繼承了被征服的錫克(Sikh)王國的疆域，把他們的統治推進到開伯爾(Khyber)山口。到了那裡后，他們感到帝國的邏輯又指引他們前進到喀布爾(Kabul)，或許從那裡再前進到赫拉特(Herat)。前進派的戰略論點，恐怕沒有比寇松勛爵表達得更好的了。他說：
印度象一座要塞，兩邊有遼闊的海洋作壕溝，在其他方面有大山作城牆。在那些有時並非不能逾越、而是易於突破的城牆外面，延伸著一條寬窄不等的斜坡。我們不想佔領這個斜坡，然而也不能坐視它被敵人佔領。讓它留在我們的同盟者和朋友手中也行，但是如果我們的對手偷偷爬上斜坡，呆在城牆腳下，我們就得進行干預，因為任其下去，就會越來越危險，可能有一天要威脅到我們的安全……誰要是在印度只把守城堡，而不住遠處看，那他就是一個目光短淺的指揮官。
到了一八八O年，英帝國企圖佔領在阿富汗那邊的斜坡，引起了倫敦方面所抱怨的兩次戰爭，英國「使用了大量兵力，支出了巨額金錢，而原來希望它能成為強盛的、友好的、獨立的那個國家卻分崩離析了」。前進派因而失勢，主張把阿富汗作為緩衝國的溫和派在白廳佔了上風。英國人放棄了坎大哈(Kandahar)，再次撤回到他們由大山構成的城牆以內。問題變為如何穩定阿富汗，解決它同俄國和波斯的邊界問題， [ 註：阿富汗完全有理由對英國和俄國給它定下來的邊界感到滿意(當然它們這樣做，有它們自己的目的)。英國幫助阿富汗擋住波斯侵入赫拉持；倫敦又同聖彼得堡協議，給了阿富汗一條沿著奧克薩斯河(Oxus)的北部邊界，使阿富汗擁有了河南面的一些地區，而如果不是俄、英兩國都希望把阿富汗作為緩衝國維持下來，這些地區十之八九是會落入俄國的勢力範圍的，阿富汗只是對杜蘭線不滿意。關於阿富汗的邊界問題的論述，見藍姆寫的《亞洲的邊疆》(Asian Frontiers)。 ] 然後同阿富汗商定阿、英邊界；而這是不大好辦的。
當時，英國管轄的界限是沿著山麓丘陵，在它後面就是無法控制、驍勇善戰的巴丹(Pathan)部落。英國去侵犯他們，總是要付出很高代價，而又不能得逞。阿富汗人聲稱他們對那些部落擁有主權，或至少有左右那些部落的能力；用寇松的話來說，阿富汗人爬過了城牆，呆在城牆裡面，他們在那裡就可以威脅白沙瓦(Peshawar)和印度河以東地區。因此，英國的政策是盡量排斥阿富汗對部落地區的要求。結果在一八九三年簽訂了一項協定，阿富汗的君主在該協定中接受了英國人沿著山頂所畫的邊界，這就是因英國談判代表杜蘭(Durand)而得名的杜蘭線。
阿富汗人似乎把杜蘭線看作是一種單行道，只朝著英國人一面樹立「禁止進入」的牌子，而他們自己卻繼續越過杜蘭線同各個部落打交道。當時英國人無意把管轄權擴展到杜蘭線。他們把劃定杜蘭線當作排除阿富汗人在那裡公開出現的一種手段，而不是作為擴充英國領域的一個步驟。作為邊界線來看杜蘭線不是一條很好的邊界，「從人種上、戰略上、地理上來看，都是不合邏輯的」；但是它適合英國的目的。條約使阿富汗承擔了遠離英國管轄地區的實際界限的義務，而且杜蘭線給英國以把柄，在阿富汗對部落地區的影響太大時可以據而提出抗議。俄國一般說來是尊重阿富汗的緩衝地位的。英國在印度的統治結束以前，巴丹部落一直是擺在英國人面前的一個問題；然而，杜蘭線還是保持下來了。這條線全長一千五百英里，有許多地方已經標了界。 [ 註：雖然新近出版的詞典也還把「標界」(demarcate)和「劃界」(delimit)兩詞當作同義詞看待，但是這兩個詞早已各有不同含義。一八九七年，亨利·麥克馬洪把這兩個字加以區別，這對於使任何邊界的討論具有明確的概念是有關鍵意義的。象他後來所說的：「我把『劃界』(delimitation)看作含有用條約或其他方式來確定一條邊界線，並且用文字或口頭的形式加以明確肯定的意思；而『標界』(demarcation)則含有在地面上具體地標出邊界線，用界樁或其他有形的東西加以表明的意思。」在本書中，這兩個詞將始終按照這兩種不同的含義加以使用。 ] 這項極其艱巨的任務由一八九三年派往喀布爾的杜蘭代表團成員亨利·麥克馬洪(Henry McMahon)出色地完成了。關於他，後面還要講到。
彪悍的巴丹部落的問題，在十九世紀里使西北邊境的阿富汗段成為英國人最感頭痛的問題。此外，與新疆和西藏接壤的克什米爾(Kashmir)段也時常引起倫敦和印度的戰略家與政治家們的關注。
克什米爾作為第一次錫克戰爭的果實之一，在一八四六年落入英國手裡。但是，英國無意自己去佔領，而寧願把克什米爾樹立起來作為「北部邊境的守護者，以避免因并吞它而樹敵、花費金錢和增加責任」。(當時的總督認為誰企圖并吞克什米爾，就應當「受到懲罰，而不是封官晉爵」。)因此，英國把克什米爾交給了當地多格拉(Dogra)族的統治者古拉伯·辛格(Gulab Singh)。錫克人曾擁戴他為查謨(Jammu)山邦的總督，而他卻背叛了錫克人，轉而替英國效勞。英國於是製造了查謨-克什米爾邦，把印度教的統治者強加在穆斯林人頭上，從而在次大陸的英國權力的兩個繼承者之間撒下了激烈爭吵的種子。這樣，正象對邊境很敏感的印度總督寇松勛爵所說的，英國人「把戰略邊界推進到喜馬拉雅山的心臟」。這種情況的出現，是由於阿姆利則(Amristar)條約把古拉伯·辛格置於英國的宗主權控制之下，而辛格本人又是一個雄心不小的帝國締造者，他在幾年前就已經征服了拉達克(Ladakh)小王國。
位於印度河上遊河谷海拔一萬二千多英尺的拉達克，直至十世紀還是西藏的一部分。十世紀時，它從西藏分裂出來，成為一個獨立的王國。到十四世紀，伊斯蘭教征服的浪潮衝到了拉達克，隨即退去，到了十六世紀又回來，這個王國當時便成為莫卧兒(Moghul)帝國的藩屬。隨著莫卧兒帝國的衰微，拉達克人再次主張獨立。不過由於他們信奉佛教，又處在拉薩的文化和政治的影響範圍內，因此在沒有強大的征服者足以使它擺脫西藏的情況下，拉達克趨向於重新歸附西藏。所以，在19世紀，
認為拉達克是西藏的一部分大體是最妥當的，其地位與西藏高原的河谷地帶中的其他小邦十分相似。它們都對拉薩政府有某種從屬關係。拉薩政府的權力來自達賴喇嘛的超凡的地位，而由喇嘛寺院組織管轄下的、政教合一的體制加以貫徹。西藏當時毫無疑問是在中國控制之下。
但是，一八三四年，古拉伯·辛格指揮多格拉族人侵入拉達克，使拉達克歸順於自己，從而也成為旁遮普的錫克統治者的藩屬。不僅如此，他們還企圖征服西藏使西藏從效忠於北京變為效忠於拉合爾(Lahore)。一八四一年春，多格拉人向前挺進，擊潰了派來阻截他們的西藏軍隊。到夏末，他們佔據了一直到包括蘭嘎錯湖(Rakas Tal)和瑪法木錯湖(Manasarowar)等聖湖在內的所有地區，使錫克王國同時也控制了一些羊毛產地，很賺錢的開司米羊毛披肩貿易所需的羊毛大部分產自這一地區。印度歷史家們一直把這一戰役作為赫赫武功來頌揚，並且得意揚場地指出，這次戰役是在印度斯坦的天然的高山屏障之外進行的。然而，這位多格拉族的將軍輕率地決定在西藏過冬，以致被困於「高達一萬二千英尺的冰天雪地之中」，終於全軍覆沒。接著，西藏人又前往解放拉達克。但在剛要到達列城(Leh)的時候，被古拉伯·辛格的增援部隊所挫敗。由於雙方互有勝負，兩軍的首領在一八四二年十月簽訂了一項實際上是互不侵犯條約。它規定雙方尊重對方的領土，但並沒有規定雙方之間的邊界，而只是提到「古老的、久已存在的疆界」。這種不精確的提法對西藏人和多格拉人都是可以接受的。這似乎反映了以下的事實：雖然他們的領域是鄰近的，然而並不是明顯地接連著的；任何一方要派遣遠征軍進攻另一方，首先要越過山巒重疊的無人地帶。雙方對自己的邊境在哪裡都有一個大致概念，但是，由於雙方的邊境是隔開的，就沒有必要加以明確規定，而且由於雙方對地理的概念都是很粗淺的，大概也就難以明確規定。 [ 註：六年後，一位英國官員奉總督的指示研究一八四二年協議，他竭力否定該協議有任何法律效力。他指出，西藏方面的簽字者是「奉命消滅入侵西藏的多格拉人，而不是同他們訂立條約」，而且這項「在軍事失利的壓力下[從西藏人那裡]勒索來」的協議，雙方政府都沒有批准。甚至在這位官員提出上述報告之前，哈定(Hardinge)勛爵就已經單方面地取消了一八四二年協議中據他看來是有損英國利益的那些章節，而這一行動，就等於是廢除了整個協議。 ]
英國對古拉伯·辛格這次未成功的侵犯感到憂慮，怕中國會「把錫克人(古拉伯·辛格是替他們效勞的)入侵中國領土歸咎於英國政府的挑動」，從而作出不利於英國的反應。一八四六年，當英國人承認古拉伯·辛格為查謨與克什米爾的大君時，他們就懷有上述憂慮，並且擔心「進行掠奪和復仇的慾望」，會誘使他再次進攻西藏，而這次更有可能把英國卷進去。因此，阿姆利則條約不準古拉伯·辛格未經英國的同意擅自擴大領土。為了防止他暗中進行擴張，該條約還規定了要標定西藏和拉達克之間的邊界，英國人希望從此消除「東方的一切糾紛的最通常的起因，即未定的邊界」。
於是，英國同時寫信給拉薩和中國中央政府的兩廣總督，將英國對於標定邊界的建議，通知了中國政府，邀請中國方面參加。當時在北京沒有英國的使團，同中國政府聯繫都很困難，更不用說得到答覆了。在這一問題上，英國得到近似於答覆的，只是兩廣總督的一句託辭，他說：「這些領土[即西藏與拉達克]的邊界業已充分清楚地確定，故恪守此項古時安排，最為適當，無庸再行勘定。」後來，這位中國官員表示，儘管如此，中國政府將派出代表團，參加標定邊界的工作。然而當英國的邊界事務官員到達邊境時，不僅看不到中國官員在那裡等候他們，而且還遇到西藏人的敵視行動。
標界只能在劃界(即有關政府商定邊界的走向)之後進行，而且必然要雙方聯合進行。既然中國和西藏都不同英國合作，那就不可能在一八四六年標定西藏和拉達克之間的邊界。 [ 註：見下文注 ] 但是，英國的第一個目的是劃出一條線來約束古拉伯·辛格，不許他越過這條線進行擴張，而這是英國單方面就可以做到的。因此，英國官員奉命勘察邊界，並且在地圖上畫出界線來。他們得到的指示是「要記住我們所要的不是多一塊或者少一塊貧瘠的或甚至是富饒的領土，而是一條清楚的、明確規定的界線」。換言之，他們不但要考慮到人數稀少的當地居民是怎麼想和怎麼做的，而且要用自己的判斷來決定一條實際的界線應當在那裡。
這些英國官員，經過一八四六和一八四七兩年的工作，劃了一條從班公湖(Pangong Lake)稍為偏北的地方到司丕提河(Spiti River)的界線，併到此為止。對於從班公湖到喀喇昆崙山口(Karakoram Pass)繼續往北的一段，有一個英國官員說，它「應被看作是未知的地區，因此，朝東北方向的西藏邊界無法準確地加以確定」。他認為，既然那個地區渺無人煙，因此邊界走向就關係不大。這個結論證明是錯誤的。一百多年後，正是那個地區，成了中印邊界爭端的核心問題。
印度測量局的一個名叫約翰遜(W.H.Johnson)的官員後來提出了一條邊界線填補班公湖到喀喇昆崙山口之間未划的一段。他在一八六五年到了和田，經由阿克賽欽(Aksai Chin，意即「白石灘」)返回。這個海拔一萬七千英尺的荒涼的高原，夾在喀喇崑崙和崑崙兩大雄偉的山脈之間，寸草不生，無人居住，在二十世紀中葉竟成為印度共和國和中華人民共和國角逐之地。雖然這個地區一片荒涼，人跡罕見，寒風刺骨，根本沒有飼料和躲避風雨之處，然而，對人們說來，也還有它的重要意義。一條古時的商路穿過此地，在短促的夏季，中午前後幾個鐘頭，溪流里的冰融化可供牲畜飲水時，載著生絲、玉石、黃麻、食鹽、羊毛的氂牛隊，就從現在的新疆經過這裡前往西藏。
約翰遜根據他那次往返和田的冒險旅行，在一張地圖上把阿克賽欽以及一大塊喀喇昆崙山以北的地區都畫入克什米爾境內。有人認為，約翰遜對邊界線的畫法，反映了克什米爾的統治者擴張主義的強烈慾望。由於約翰遜畫了那條線后，很快就被委派為克什米爾駐拉達克的專員，因而這種推論也就得到了某種間接的證明。當時別的英國人對約翰遜替克什米爾提出的領土要求都表示懷疑。其中有一個寫道：「克什米爾的大君同我一樣對[喀喇昆崙山口以北的]賽圖拉(Shahidulla)並不擁有任何權利。」「他[在那裡]從未擁有任何權利，尤其令人驚異的是我們最新地圖卻把他現已放棄的要求重新畫進去，把一塊他並不擁有一寸土地而居民又全是另一國家的人民的地區畫入了他的境內。」另一個到過這些地區的旅行家說，一條沿著喀喇崑崙山脈東麓，自喀喇昆崙山口到羌臣摩河(Changchenmo River)的線，「從地理上和政治上的角度來看，可以明確規定為克什米爾大君北部領域的界限」。儘管如此，在一八六八年出版的地圖集中，約翰遜線卻成為克什米爾的邊界，隨後這條線又出現在根據這一畫法繪製的許多其他地圖上。在十九世紀六十年代，英國對這一地段的邊境政策，如當時的總督所規定的，是以對克什米爾的統治者(當時是古拉伯·辛格的兒子)「外松內緊」為特徵的。這也許是約翰遜邊界畫法得以流行的原因。
當時，英國方面夢想大大發展印度同中亞細亞之間的貿易。這對英國這一時期的邊境政策產生了影響，而中國最西部的地區發生的一次叛亂又助長了這種幻想。一八六六年，以勇猛的阿古柏(Yaqub Beg)為首領的獨立國喀什噶爾(Kashgaria)出現了。與他所趕走的中國人不同，他非常嚮往同英國人建立良好的關係，於是，倫敦和印度對開闢一個銷售印度茶葉和英國產品的新的、幾乎是無限廣大的市場，滿懷著希望。(與此同時，俄國已經佔據塔什干(Tashkent)並且正在考慮佔領浩罕(Kokand)，也認為阿古柏的領域大有貿易前景，並且深信喀喇崑崙和崑崙山脈的障礙將會阻止英國人的進入。後來的事實證明他們是對的。在以後的十五年中，英國時而希望同喀什噶爾發展貿易和對之施加影響，時而擔心俄國人會在那裡搶先一步。十九世紀七十年代初期，英國滿以為可以開闢一條通往羌臣摩河谷的商路了。他們深信阿古柏的王國將是在中亞細亞保持均勢的一個永久性的因素。但是，這個信念由於中國人的勝利重返而歸於破滅。一八七七年，中國人打回喀什噶爾，收回了英國認為北京已經永遠失去的那個地區，並把它改稱為新疆，意即新撫之疆。
這一時期，英國一面要進行貿易，一面要同俄國人在喀什噶爾的勢力進行競爭，這就支配了英國的邊境政策。實際的邊界位置問題英國幾乎完全無暇顧及。然而英國人認為這樣一條邊界的天然走向，到了以後要劃定時，一定會從羌臣摩河谷沿著喀喇崑崙山脈到喀喇昆崙山口。一八七三年，倫敦的印度事務部為外交部準備了一份標明上述走向的地圖。但是俄國的勢力挨得很近，而且不斷向前推進，喀喇崑崙山脈可能很快「成為古老的英吉利和神聖的俄羅斯兩國歷史上第一條共同邊界」；這種令人不安的前景助長了邊境問題戰略家中間一直存在著的前進派。就在同一年，即一八七三年，有一個前進派戰略家極力主張把克什米爾的邊界從喀喇昆崙山推進到昆崙山——阿古柏是把昆崙山看作他的領土南部邊界的——從而囊括阿克賽欽的無人地帶。但這次溫和派佔了上風，他們指出：地形上困難極大，要建立一條無法守住的邊界是草率從事，而且俄國對印度的威脅並不是現實的。
英國的政策仍然要使在中亞細亞的英國地區和俄國地區避免發生接觸。俄國實際上也抱有同樣的目的。當英國的軍人提醒他們的文官上司注意俄國侵入印度的危險時，在沙皇軍隊里的軍人們也擔心英國越過高達近二萬英尺的帕米爾高原，對他們發動進攻！兩國政府也許都可以從十年前倫敦發給駐印度總督的一份指示里得到教益。該指示說，「軍人的話你聽得太多了，……你決不應信賴專家。如果你信賴醫生，就什麼東西都不衛生；如果你信賴神學家，就什麼都有罪；如果你信賴軍人，就什麼也不安全。」
英國和俄國對於在他們的領域之間保持一個緩衝地帶有共同的興趣。一八九五年關於帕米爾的解決辦法，顯示了這一點。他們劃出一個狹長的突出的地帶(瓦罕走廊，Wakhan strip)，同意把它作為阿富汗的一部分。當時打算使這個狹長地帶同中國的西部邊界接壤(中國拒絕參加解決帕米爾問題的討論)；英國的政策是要誘使中國向外擴展，從而完成這個地區的緩衝狀態，不留下俄國或者英國自己可以進入的真空地帶。一八八九年，當時的印度總督蘭斯唐(Landsdowne)勛爵寫道：
我認為，喀喇崑崙山脈和崑崙山脈之間的地區是沒有價值的，那裡很難通行，俄國人未必垂涎這個地區。我們不妨鼓勵中國人取得這個地區，如果他們有意於此的話。這樣比在我們同中國的邊疆之間留下一個無人地帶更好些。況且，我們在這個地方使中國強大些，就越能誘使它在整個喀什-葉爾羌(Kashgar-Yarkand)地區維持下去，它對我們就越有用，越可以起到阻礙俄國沿著這一線向前推進的作用。
中國重新征服喀什噶爾/新疆 [ 譯者註：「喀什噶爾/新疆」中的「/」符號有「和(或)」的含義，下同。 ] 之後幾年中，仿照阿古柏的做法，把昆崙山作為他們的領土的南部界限。他們不僅忙於重新控制和鞏固剛收復的省份，而且忙於抵擋向東突進的俄國人，並伺機把俄國人推回去。十九世紀六十年代簽訂的一些條約，使中國在中亞細亞喪失一大塊土地給俄國；俄國還利用阿古柏的叛亂，奪去了更多的地方。他們辯解說，他們之所以向前推進僅僅是為了平定他們邊境上危險的騷亂。他們向中國保證：一旦中國在中亞細亞恢復了自己的權力，俄國將歸還所佔的地區。但事到臨頭，俄國人又想翻悔。這一時期俄國對中國領土的最大的并吞，卻是發生在遠東。十九世紀中葉，與別的歐洲強國一樣，俄國利用中國衰弱的機會，再次向南突進，佔據了黑龍江以北及其支流烏蘇里江以東的全部地區，建立了海參葳港，把中國同日本海隔開。在一八五八年的愛暉條約和一八六O年的北京條約中，中國被迫承認喪失上述大片土地。從這次經驗中，中國得到的沉痛教訓一定是很明顯的：千萬不要在國家處於軟弱地位的時候，談判解決邊界問題。這就足以說明中國一直到二十世紀五十年代中期對邊界問題所採取的態度。 [ 註：見第3章 ]
在十九世紀八十年代之初，中國開始把注意力轉向英國人和俄國人都在覬覦的南部邊疆。一八九O年，榮赫鵬(Younghusband)上尉(十四年之後，他帶兵遠征拉薩)被派遣到帕米爾地區，目的是查明中國的領土主張的理論上的界限，並鼓勵中國人把勢力擴展到那裡去。中國人告訴榮赫鵬說，中國的邊界是沿著喀喇崑崙山脈以及印度河與塔里木(Tarim)盆地之間的分水嶺。一八九二年，中國人為了具體表明其領土主張，在喀喇昆崙山口樹立了一個界石，界石上的銘文宣告中國領土自此開始。英國人對這個行動是歡迎的，「他們表示贊成中國把喀喇昆崙山後面的無人地區佔領起來」。 [ 註：不過，他們指出既然並沒有聯合進行標界工作，中國的界石從國際法說來不能被認為是有任何價值的，並且指出，邊界協議需要有兩方面參加才能達成。 ]
喀喇昆崙山口於是成為中印邊界上確定了的、雙方都接受的一個點，但是在該山口的兩邊邊界線的走向仍然是不明確的。(關於往西自該山口至阿富汗的那一段，本書除簡單敘述一九六三年的中巴協議 [ 註：見第2章注 ] 時曾提到外，沒有涉及。)中國為了進一步表明邊界是沿著喀喇昆崙山的，在一八九一、一八九二年間，派出一位名叫李源鈵的官員踏堪整個南部邊疆地帶。他溯喀拉喀什河(Karakash River)而上，到達哈吉欄干(Haji Langar) [ 註：這是W.H.約翰遜去阿克賽欽途中建造的一個石頭房子，由他用當時和田的統治者哈吉·哈比布拉·汗(Haji Habibullah Khan)的名字命名。中國在二十世紀五十年代修建的公路經過這裡。 ] ，接著向南，越過阿克賽欽，經過似乎是林濟塘窪地(Lingzi Tang)，到達羌臣摩河。李源鈵是一位吃苦耐勞、意志堅強的旅行家。但他不是一個勘察家。他所寫的關於這次旅行的記載，是模模糊糊的。然而當時擔任英國駐喀什噶爾的代表、英國人馬繼業(George Macartney)對李源鈵的旅行曾有所聞，也不懷疑他的報告的真實性。
到了十九世紀九十年代中期，中國當局對自喀喇昆崙山口至羌臣摩河的那段邊界已經有某些了解。他們主張阿克賽欽是他們的領土。他們在一八九六年向馬繼業表達了這種主張。馬繼業給在喀什噶爾的中國長官送了一本地圖，地圖上標著的邊界和約翰遜所畫的一樣把阿克賽欽划入英國領土。中國人反對這種邊界畫法(看來，當時中國人曾經把新的地圖拿給俄國駐喀什噶爾的官員看，後者指出了英國這種畫法對中國不利)，中國告訴馬繼業說，阿克賽欽是屬於中國的。馬繼業向他的駐印度的上級報告這件事時，曾表示這樣的意見：「大概[阿克賽欽]一部分是在中國境內，一部分是在英國境內。」同年，英國的情報部門所提出的一份報告中，提到了馬繼業的看法，並表示贊同。
然而，與此同時，前進派的一位有影響的戰略家在倫敦極力主張：為了防止俄國向印度推進，英國不僅應當把整個阿克賽欽包括在英國邊界以內，而且應當把根據約翰遜在一八六五年所畫的邊界走向劃歸克什米爾的絕大部分的領土，也划入英國邊界以內。他是印度問題的老手陸軍少將約翰·阿爾達(John Ardagh)爵士，當時擔任英國參謀總部的軍事情報處處長。他於一八九七年一月一日，向外交部和印度事務部呈交一個文件，提出了這個建議，闡述了前進派的見解和他們所擔心的問題。他的建議雖然當時未被採納，但是它在關於邊疆政策的長期不斷的辯論中卻一直產生看影響。
阿爾達提出上述建議的前提是：中國過於軟弱，「無法充當俄國和印度的北部邊疆之間的緩衝」。他指出「[俄國]積極向印度推進其邊界」，他預料俄國終將并吞至少是新疆的東部地區，然後就會「極力將其邊界儘可能地向南推進」。他注意到英國政府已經習慣於把喀喇昆崙山當作印度在東北方面的天然邊界，他也承認「一般看來，喀喇昆崙山形成一條可以接受的防禦性的邊界，它易於確定，難以通過，而且妥善地隔開了雙方的居民」。可是，他接著說：
喀喇昆崙山的自然條件，它的廣度、高度、交通極難以及人口稀少等因素，使得我們對它的實際分水嶺進行警戒成為不可能。我們如果要充分地維護邊疆安全並收集敵人行動的情報，就必需要在它的北面的斜坡下，沿著那些與山脈平行的河谷(在山的北面由於自然條件所形成的這些河谷距離山峰較近)自由巡邏。
他的結論是英國的政策應當旨在「嚴密防止我們的敵人佔領這些與山脈平行的河谷並進而準備對山口進行突然攻擊」。為此目的，英國應當建立一條可以使英國擁有各山口北邊的鄰近地帶的邊界。
阿爾達的備忘錄隨後具體畫了這樣的一條邊界，它不是沿著喀喇昆崙山的分水嶺，而是沿著喀喇昆崙山以北的一系列山脈(包括崑崙山脈)的山峰。按照阿爾達建議的沿著崑崙山脈的邊界，阿克賽欽以及葉爾羌(Yarkand)和喀拉喀什河系的上游地區就都划入了印度境內。
倫敦方面對這位軍事情報處處長所提出的戰略性的方案，自然是會十分重視的。但是印度的官員們卻認為阿爾達的建議只不過是一位坐在辦公室里的將軍的不切實際的推論。總督埃爾金(Elgin)勛爵警告倫敦方面：既然中國主張阿克賽欽是屬於它的，那麼，如果試圖推行阿爾達所提出的邊界，就必然會冒著使英國同中國的關係緊張起來的危險。阿爾達希望阻止俄國人向前推進，而上述嘗試恰恰會使俄國人加速向前推進。埃爾金說，阿爾達認為一條山脈的山峰從軍事角度來看未必就是一條好的邊界這種看法也許是對的；但就喀喇昆崙山邊界而言，「我們看不出把邊界推到這道大山的另一邊在戰略上有什麼好處，因為越過大山入侵印度的事情是不致於發生的」。他再三說明，他自己的戰略思想與阿爾達的不同，乃是根據親自到過這一地區的軍官們的報告和意見而形成的：
他們一致認為，目前以這道大山為界的邊疆大概是世界上最難進入的地區。在山的另一邊的地區是人煙稀少、崎嶇不毛之地。如果我們向前推進，就會使我們自己同我們的前沿哨所之間，出現一條交通最困難的地帶。這樣做，就會不適當地延伸和削弱我們的軍事陣地，而在我們看來，又得不到任何相應的好處。從來沒有侵略者從這個方向侵入印度，因為自然界在那裡設置了極其艱險的障礙。
埃爾金總督就這樣拒絕了阿爾達這種旨在解決俄國向前推進所引起的問題的前進派方案。然而他和他的顧問們同在倫敦的人們一樣，也都是很關心這一問題的。一八九五年，即在他拒絕阿爾達的上述建議前兩年，他自己就提出過對俄國向前推進要給予「一個明確的界限」的建議，他要英國直接同北京接觸以解決中國和克什米爾之間的邊界。不過，在同中國人接觸之前，英國必須首先決定他們自己要把邊界定在哪裡。英國在一八九八年對此做出了決定。埃爾金採納了馬繼業的方案，即按照一條沿著拉宗(Lak Tsang，或稱洛宗Loqzung)山脈的邊界線將阿克賽欽分別劃歸英國和中國，拉宗山大體是東西走向，這道山把北面的阿克賽欽腹地同南面的林濟塘窪地分割開來。倫敦批准了這樣一條邊界線。一八九九年三月十四日，英國駐北京公使竇訥樂(Claude MacDonald)爵士向中國方面提出了這條線。
關於印度西北部同中國的邊界應當劃在哪裡，倫敦和印度在不同時期有各種不同的想法，然而向中國政府提出過的，只有這一條線，所以它具有特殊意義。這條一八九九年線(或稱馬繼業-竇訥樂線)是折衷的產物。它一方面反映了英國熱中於越過喀喇崑崙山脈建立邊界的戰略考慮，另一方面也承認一個實際可行的建議應當顧及中國的利益(因為要由雙方同意才能確定邊界)。根據這條線，整個喀拉喀什河谷、一條商道、一個自古以來的玉石產地以及幾乎阿克賽欽腹地的全部地區將划給中國。同時，由於這條線是沿著拉宗山脈，因而劃歸印度的有林濟塘窪地、整個羌臣摩河谷，以及更北面一些的奇普恰普(Chip Chap)河。 [ 註：這個建議中涉及喀喇昆崙山口以東的那一段的要點是：「從喀喇昆崙山口起[邊界將沿著]山脈的山峰向東行約半度(即一百華里[三十三英里])，然後向南到略低於北緯三十五度處。在我們地圖上所畫的喀拉喀什河河源處拐彎，再沿著山向東北行，一直到克孜勒吉勒尕(Kizil Jilga)以東的一點，然後再沿著拉宗山脈向東南，一直到該山脈與昆崙山的一條南北走向的支脈相會合為止；這條支脈在我們的地圖上一直是作為拉達克的東部邊界標出來的。兩山匯合處是在東經八十度略為偏東處。」 ] 這個建議是在一份給中國的照會中提出的，照會措詞聽起來顯得很慷慨；同時，考慮到中國早已表明無意於標定邊界的態度，照會表示無需標定邊界，因為邊界將沿著不可逾越的大山的山峰，只要雙方口頭同意也就夠了。但是，儘管英國方面非正式地獲悉在新疆的中國地方當局表示不反對這條英國所建議的邊界線，可是中國政府卻從未對這個一八九九年的建議給予答覆。繼埃爾金擔任總督的寇松勛爵極力主張：既然中國沒有拒絕一八九九年建議，就應當告訴中國，英國今後打算把這條線當作邊界。但是，寇松的這一建議沒有下文。這時英國的邊境政策，又根據俄國的壓力大小和中國的軟弱程度這兩個因素的變化情況而搖擺不定。
在二十世紀的最初十年裡，英國的政策是與一八九九年的建議一致的，而其目標是使阿克賽欽成為西藏的而不是新疆的一部分。 [ 註：但前進派仍然十分活躍。在一九O四年，有人說當時的印度的外事秘書路易斯·戴恩(Louis Dane)爵士「狂熱地想把印度邊界擴展到昆崙山從而并吞西藏的西部」。 ] 其原因是：在一九O七年，英國曾與聖彼得堡談判一項關於俄、英雙方都保證不進入西藏的協議；因此，假若阿克賽欽屬於西藏，俄國人也就不得進入該地。英國在阿克賽欽的壓倒一切的利益是不讓俄國進入，為達到這一目的，看來最簡單的辦法就是確認這一地區屬於西藏/中國。
但是，一九一一年末中國爆發革命后，中國在中亞細亞的勢力似已瓦解。這一情況使英國在印度邊境政策的策略發生激烈變化。目標仍然沒有變——儘可能地使俄國人遠離印度平原，不過，中國作為中亞細亞的一個重要大國既不復存在，那就意味著英國實現這一目標的方法也應當改變。英國人早就預料俄國會并吞新疆，現在看來已迫在眉睫，難於避免。為了搶先一步，當時的總督哈定勛爵就抓住了阿爾達的前進方案。他竭力向倫敦建認為了預防俄國并吞新疆，英國應當要求中國承認一條把阿克賽欽不但劃在俄國之外、而且要劃在英國領土之內的邊界。然而，倫敦政府並沒有接受這個建議，而且始終沒有向中國表示過英國擬重新考慮一八九九年建議的邊界線。英國政府事實上堅持一八九九年的建議，兩年後即一九一四年的西姆拉條約(Simla Convention)附圖證明了這一點；附圖把阿克賽欽畫為西藏的一部分。 [ 註：見本章第二節注 ]
在本引言所談到的那段時間裡，英國是把從阿富汗到尼泊爾的這段邊界作為一個整體來考慮的。但是，一九四七年對印度次大陸的分治(第一次印、巴在克什米爾的戰爭又肯定了這種分治)，卻把這段邊界在喀喇昆崙山口處分別為二。山口以西，邊界由巴基斯坦負責；山口以東，由印度負責。 [ 註：然而印度聲稱它對西段，即巴基期坦佔有的那一段，也負有法律上的責任。 ] 作者一直還沒有談到後來歸屬巴基斯坦的那段邊界，但是，為了追溯英國在西段邊界政策的最後演變，有必要在這裡談一下。
看來，一九二七年，印度政府又一次研究了同中國之間的西北邊界並決定了從阿富汗到喀喇昆崙山口(三十五年前中國已在該山口樹立了一個界石)的邊界應當是沿著喀喇昆崙山的主脈的山峰，而不是約翰遜-阿爾達遠在其北面所畫的那條線。當時對山口以東那一段邊界——後來成為中印糾紛的癥結所在——是怎樣決定的，不得而知。但是不管怎樣，一九二七年的這種決定沒有在英國的地圖上表現出來。一九四七年印度獨立時，以及隨後的幾年裡，大多數印度官方地圖仍舊是按照約翰遜和阿爾達的極端前進的方案來畫界的。
從歷史記載來看，一八九九年以後，英國沒有再提出要中國同意在西北邊境劃定邊界。因此，從阿富汗到尼泊爾這段邊界始終未經劃定。在二十世紀中葉，這成為英國在次大陸的權力的兩個繼承者——印度和巴基斯坦——的一個問題，也成為中華人民共和國的一個問題。
儘管長期以來有關人士在倫敦和印度不斷討論克什米爾和中國之間的邊界問題，他們對於邊界應當在哪裡才對英國有利的想法也是多種多樣的，但是，他們卻從來沒有採取過諸如調動部隊或派遣管轄人員之類的相應行動。邊境地區仍然象過去一樣，一片荒涼，渺無人煙，難以進入。只有少數探險旅行家和特工人員從英國地區這一邊進去過；此外還有一些獵人，進入羌臣摩河谷打氂牛和羚羊，這兩種動物原先很多，但是早在英國離開次大陸之前在河谷中幾乎已絕跡。到了二十世紀四十年代，上述旅行者，至少在羌臣摩河的下游到空喀山口(Kongka Pass)一帶或到該山口以東約三十英里的拉那克(Lanak)山口一帶，享有一種因多次前往活動而產生的時效權 [ 譯者註：時效權(Prescriptive rights)，根據奧本海國際法的解釋是：「只要佔有延續相當長的時期，則繼續並安穩地佔有，就可以在一定條件之下產生佔有者的所有權。」 ] (當然，這種權利是可以爭辯的)。但是英國卻從未企圖對阿克賽欽行使權力，或在那裡設立哨所，更沒有到另一邊的崑崙山脈的那條線上設立哨所和行使權力，因為那樣一來，就將切斷喀拉喀什河的河源和從新疆通過阿克賽欽到西藏的商道。那樣一條會造成大規模擴張的邊界線，仍然只是戰略家們的理論上的方案。
然而，一直到英國對印度的統治行將告終之時，英國還覺得是受到一種威脅，它促使英國希望有一條把阿克賽欽划入印度境內的邊界。一九四一到一九四二年間，在軍閥盛世才統治下的新疆政府靠向蘇聯，並在俄國專家的幫助下，對阿克賽欽進行了一次勘察。英國情報機關肯定獲悉此事；俄國人在阿克賽欽的出現，足以促使新德里當局轉而支持前進派所主張的邊界線。
英國和中國這兩個帝國，在印度次大陸的大弧形山牆相撞，而在山牆的中部，有一串小國成為這兩個帝國之間的緩衝和彼此進行爭奪的天然舞台。當英國人到達這一地區時，這些國家，即尼泊爾、錫金和不丹，都是在不同程度上依附於或效忠於中國的。十八世紀時，印度族的山地居民廓爾喀人(Gorkhas)侵入原已存在的一些藏族小邦，並把這些小邦統一於他們的管轄之下，從而建立了尼泊爾這個國家。接著他們又侵入西藏本部。一七九二年，中國指揮的軍隊進行反攻，深入到加德滿都附近，打敗了尼泊爾，並強迫它簽訂條約，使它淪為中國的藩屬。拉薩把錫金視為西藏的附庸。對不丹也不時行使宗主權。英國自然把西藏——間接地也是中國——對喜馬拉雅山這一邊的這些小國的控制，看成是對英國的地位的挑戰和潛在的威脅。十九世紀里英國政策的成就，就在於使這些喜馬拉雅山的小國改變態度，轉而效忠於英國。尼泊爾算是在實質上改變了，不丹和錫金連形式上也改變了。
英國在廓爾喀戰爭(一八一四-一八一六年)中打敗尼泊爾後，曾打算并吞尼泊爾，但又認為這樣做很可能引起中國的反應。因此，英國就滿足於讓尼泊爾在形式上依舊處於中國的宗主權之下，而實際上卻接受英國對它的內政外交的控制。一八九O年，中國同英國簽訂協議，承認錫金為英國的保護國，並且標定了錫金-西藏的邊界。一九一O年，英國不顧中國的抗議，同不丹簽訂條約，規定它的對外關係由英國指導。
帝國的邏輯再次指引英國向前擴展勢力。在二十世紀的頭十年裡，英國曾企圖在西藏建立獨霸的勢力。當時，寇松認為俄國「建立泛亞細亞的統治權的慾望」的焦點正集中在西藏；因此，為了抵制俄國，就要使西藏成為一個緩衝地帶。這項政策，在阻止俄國的勢力進入西藏這一點上是成功了(不過俄國是否真正有這種打算還值得懷疑)；然而寇松要把西藏置於印度的某種保護之下的目標並沒有能夠實現。因此，一旦在北京建立起一個強大的中央政府，中國必然會在西藏重新行使其權力。
英國對介於阿克賽欽同尼泊爾之間的短短的那一小段的邊境 [ 註：在中印爭端的用詞里，這段叫「中段」。 ] 的政策要明確得多。廓爾喀戰爭之後，英國并吞了那裡的小山邦之一——庫馬翁(Kumaon)，並且企圖使其他小邦只同英國發生政治關係。可是英國發現這些小邦實際上繼續效忠於兩方；在那些小邦中英國只有名義上的權力，而西藏卻施行事實上的統治。在英國統治印度的年代中，這種狀態一直沒有改變，在一九四七年之後，新的印度政府加強了對這些地區的管轄，從而排斥了西藏的權力，西藏和中國相繼提出了抗議。正如一位學者在一九六O年所寫的：「任何一方行使獨霸的權力，勢必要否認另一方多年來比較經常和公開行使的權力。」就這一小段的邊界而言，看來英國是把各主要山口視為邊界的特徵，以分水嶺來定界；但西藏卻繼續在各山口的印度一邊的地區內行使權力。
英國將尼泊爾、錫金和不丹等變成為如寇松一九O七年所說的保護國的鏈條，此後就滿足於讓它們的邊界悠然處于山麓之下。只要英國深信它在這些小邦中的勢力足以把敵對的大國排除在外，那麼，保持一條位於平原的邊界也就夠了：讓那些順從的土邦去防守進入印度的通道，同英國人自己防守相比，會是同樣安全而且要省錢得多。
西段邊界的歷史發展
二、麥克馬洪線
在不丹東面，英屬印度的邊界二十世紀初期也在山麓下面，但在邊界的東段，情況大大不同。在北面，不是一個挨著一個的、屈從英國壓力和外交擺布的小邦，而是稀稀落落的部落，人口稀少，散居在山巒起伏、叢林密布、六十英里寬的地帶。這又是一個無人地帶，只有在它的北面不出現別的強國的情況下，這個地帶才可以作為邊境。否則，對於負責印度防務的人們來說，它會經常是憂慮或是誘惑的根源。
一八二六年英國把阿薩姆併入英印帝國版圖。阿薩姆最初主要是由布拉馬普特拉(BrahmaPutra)河谷組成；河谷北面和南面的一些山地，長期以來都處在英國行政管轄範圍之外。那裡的地勢令人望而生畏，而且部落里的人就是在不採取敵對態度時，也是凜然難犯的。然而在十九世紀後半葉，開發的潮流開始沖入布拉馬普特拉河谷北邊的山麓丘陵地帶。在茶樹園主眼裡，平原上面的斜坡可以開闢出新的、廣闊的茶園，而木材公司也沒有把稠密的森林看作一個障礙，而是把它看作等待開發的豐富資源。政府方面懂得，毫無控制地向山麓丘陵地帶進行商業滲透，很快就會引起同那裡部落的麻煩。一八七三年，英國人在不到山麓的地方劃了一條線，任何人沒有通行證或許可證都不準越過。這條「內線」在山下造成一個保護區，等於是一條隔離線，控制著商業活動和其它可以引起麻煩的活動的擴張。內線訂得很具體，某些地段還有標界，這不僅是為了防止人們擅入山區，它還起著行政區域界線的作用(內線以外不收稅)。然而這並沒有被認為是國際邊界，國際邊界是外線。外線沿不丹南部邊界延伸，順著山麓蜿蜒。這些山都自平原突然隆起，陡削上升直抵西藏高原。
十九世紀間英國官員偶有進入山區的，但都未深入。唯一深入的探索是在洛希特(Lohit)河谷上端。洛希特河谷一開始就被許多英國人看作是將來通往中國的商路。一八八六年一個英國官員溯洛希特河而上，到了西藏的察隅(Rima)。他回來時，建議沿著他走過的路線修築一條路遇到西藏邊境，作為推銷英國商品的途徑。但印度政府對之並不熱心。根據長期的經驗，它知道在這種情況下，國旗總是跟著貿易走的，而且通過這樣荒僻的地帶，同可能採取敵對態度的居民做買賣，幾乎不可避免地要產生護送和討伐的問題。一旦進入山區的任何一個地方就等於走上一條沒有終點的道路。十九世紀八十年代一個英國人寫道：如果把高山下面的部落地區兼并過來，「只會使我們接觸到更為粗野、更為陌生的部落。我們也不會在那裡停下，我們會接著踏上亞洲的高原，甚至到了那裡也無法停下來」。
然而部落地區並不是從四面八方擋住了在東北部的英國領土，而是有一個明顯的缺口：緊靠不丹東部，一塊楔形的西藏領土一直插到平原，一位英國官員在一八四四年寫道：在這裡「英中兩大國的政府……有共同的邊界；把中國西北省份以及西藏和韃靼東部的農產品輸入英國的領地，這是最近的通道」。這塊楔形的土地叫做達旺地區(Tawang Tract)，因北面的達旺寺得名，並由達旺寺管轄。居住在這裡的部落受西藏文化影響很深，大部信奉佛教。通過這個地方有一條重要商道，英國人就在接近它的南端的烏達古里(Udalguri)設立一年一度的集市以鼓勵貿易往來。整個達旺地區縱深六十英里，是屬於西藏的。對此英國人從來沒有懷疑過，也沒有提出過異議。英國人有時候還確實覺得這個地方受西藏行政管轄倒是個方便。例如，一八七二至一八七三年間英國同不丹標定邊界線時，由於西藏官員指令達旺地區的部落頭人同英國人合作，英國就能把印-不邊界線沿著山麓延伸出去，作為一段他們認為是印藏之間的已標定邊界。
當時英國認為俄國正咄咄逼人地向印度推進，因此英國把注意力集中在這個問題上。這種情況在二十世紀頭幾年中支配著英國對西藏的政策。寇松認為西藏象西北邊境一樣，已成為「大爭奪」 [ 譯者註：「大爭奪」(The Great Game)是英國作家吉卜林(R.Kipling)的小說《吉姆》(Kim)中的用語。書中的主人翁吉姆為英國諜報人員，專事破壞帝俄入侵印度的陰謀。 ] 之地；一九O四年榮赫鵬奉命去拉薩時，寇松曾要他提出英國對西藏的要求，結果簽訂了《拉薩條約》(Lhasa Convention)，規定西藏不得讓英國以外的任何外國代表或代理人入境，因而保證了西藏將繼續處於英國人稱之為「孤立的狀態」；「直到最近，西藏從來沒有表示要擺脫這種狀態。因此，它雖然緊靠著我們的邊境，我們也能泰然處之」。一九O七年英俄兩國簽訂的協定中，雙方共同承擔義務不插手西藏，除由中國政府介紹外，皆不得直與西藏實行交涉，「尊重西藏的領土完整，不干涉西藏內政」。這樣，西藏同阿富汗一樣，也變為俄英雙方都能接受的一個緩衝國。
在所有這些外交折衝中，在英國看來，中國一直是個被動的、幾乎是中立的因素。中國對西藏享有宗主權一層，並沒有引起英國的不安。北京的官員去拉薩取道加爾各答和大吉嶺(Darjeeling)比直接經由內陸更為安全和迅速 [ 註：一九O九年，中國政府提出要派遣一支小部隊經由印度前往西藏，英國加以拒絕。 ] ，這個事實本身象徵著中英兩國在西藏的力量對比，並使英國感到寬慰。但在二十世紀的頭十年裡，即在清朝末年，中國在西藏的政策急劇地轉變，於是英國對中國的態度——特別是英屬印度政府對中國的態度——也跟著變了。中國對它的中亞細亞邊境地區採取了它自己獨特的前進政策，企圖把這些地區從控制鬆弛的保護國變為帝國的行省。中國那時企圖把它的軍事力量一直擴展到西藏中部，以較為近代化的機構代替那裡的古老的政教合一的行政機構，削弱達賴喇嘛的地位和寺院喇嘛的權力，並且企圖沿著印藏邊界抵擋英國勢力，最後把它頂回去。到一九一O年初，中國在所有這些方面都獲得初步成效。中國人在西藏行使著有效的權力。這樣一來，英國要在西藏排斥俄國的政策，即便不是毫無道理，至少也是不合時宜的了。印度失去了它的緩衝。倫敦的《晨報》(Morning Post)敲起了警鐘：
一個大帝國——它的軍事力量將發展到多麼大，誰也不能預料——已突然出現在印度東北邊境。西北邊境問題從長遠看，也大有可能再度出現，這對印度帝國的防衛力量造成雙重壓力……一句話，中國已經來到了印度的大門口，這個事實不容忽視。 [ 註：過了不久，中國的報紙對英國在邊境上的意圖表示了同樣的不安。《四川公報》在一九一二年指出英國「乘我之危，覬覦我邊疆」。 ]
當然，印度當局並不需要這種警告。他們對於邊界彼方的事態發展一直是敏感的，他們懷著不斷增長的憂慮注視著中國迅速恢復自己在西藏的權力。一九一O年五月，中國人佔領察隅，要求居民納稅，並下令修築一條路經過部落地帶通向阿薩姆。印度當局對此驚惶地作出了反應。中國人開進部落地帶，就會造成對阿薩姆的直接戰略威脅，同時這一帶並不是西北邊境上的那種荒原，而是富饒的英國茶園、煤田和其它英國經濟利益的所在地。當時，一個官員寫道：如果受到中國的威脅，「你想一想種植園主會發出什麼樣的呼叫，茶葉價格會上漲到什麼程度」。
前進派迅速形成。當時在印度和倫敦都有人開始提出：英國應比中國搶先一步，將其在東北部的管轄範圍向前推進。東孟加拉和阿薩姆(當時還是一個省)的副省督說：「我們只是現在才提出對直到山麓為止的地區應享有宗主權。」他提出一項更積極的巡邏政策，即派些官員到邊界以外的山區巡迴，並改進通向該地區各主要村落的商道，「只要這些村落是位於我們所承認的邊界之內。如果不遭到反對還可以更深入些」。當時即將退休的總督閔多(Minto)勛爵更直截了當地建議延伸外線，把所有部落地區都划進來(必須提到：當時所有這類向前推進的建議都沒有涉及達旺地區，他們都承認這一地區無可爭辯地是屬於西藏/中國；既然這點不能改變，只好加以接受)。
作為一般規律，對前進政策的熱情程度似乎同人們距離邊界的遠近成反比例：在邊境附近的人們是全力支持推進邊界的，而那些距離較遠、頭腦冷靜的人們看困難比看有利因素要更為清楚些。 [ 註：這項規律也有個突出的例外，見第二章。 ] 一九一O年的情況肯定是如此。在新總督哈定勛爵領導下的印度政府拒絕前進派的意見，聲言印度政府「認為目前沒有必要開進現在我們還無法控制的部落地區從而承擔風險和責任」。哈定指出，如果中國對印度發動進攻，英國就一定會從海上進攻中國，「他因此反對為了推進行政邊界而去創造一條戰略邊界，從而承擔風險和花費金錢」。他的結論是，「推進行政邊界的任何行動都必須予以堅決反對」。在加爾各答(當時是首都)的政府當然比邊境附近的官員或者直接負責邊境事務的人眼光要遠大些。加爾各答也更深切地感覺到倫敦對這種推進行政管轄的反感。經驗告訴他們：這種推進總是要花費金錢，甚至流血，最後還會引起議員們提出尷尬的問題，甚至造成政治風暴。關於治理印度的法案內，有一節措詞很明確的規定：除了由於「突然的緊急需要」，印度的歲收不許作為供應「邊境以外」的軍事行動的經費。這就禁止印度政府採取任何可能導致軍事冒險的政策。
但是，雖說加爾各答的政府對政策問題有最後決定權，但執行的問題還得由下級行政機關決定。就在這些地方，前進派常常自行其是。對於上級指示的解釋，對一個軍官出發巡邏的命令的措詞，甚至有時把出發的時間訂在相反的命令還來不及下達的時間——如此等等的迴旋餘地還是很大的。一九一一年發生了這麼一椿事：儘管政府拒絕批准越過外線去進行巡邏，一個名叫諾埃爾·威廉遜(Noel Williamson)的英國官員卻越過外線去調查西藏勢力達到哪裡，在外線以北相當遠的地方被部落里的人殺害了。雖然威廉遜違令到達了他被殺害的那個地方，但英國對部落不能不予懲處，於是倫敦授權出征。但出征的目的不是單純為了懲罰， [ 註：四川的一家中國報紙在談到英國這一次和另外幾次遠征時說，「英國假裝他們是在對野蠻人殺害英國人進行報復」，但該報懷疑：「這是否是挑起糾紛的一種借口」。該報的這種懷疑是頗有見地的。 ] 還命令說，要盡量對那個地區進行探索和測量，以便為確定「印度和中國的適當邊界」提供「必不可少的知識……使它(指中國)離開我們現在管轄地區越遠越好」。哈定勛爵向倫敦解釋為什麼要改變邊境政策時說：「在過去幾個月中，中國擴張政策有進一步的發展，不能置之不理」。他列舉了中國在部落地區的動向。他接著說，這些情況已迫使政府重新採取他的前任的建議，即「應該作出努力以便儘速在中國和西藏同部落地區之間求得一條靠得住的戰略邊界」，並要把這件事作為「我們政策的主要目標」。
前進政策那時已被採納。哈定在闡述這種政策的時候，把閔多的建議接了過來，即必須把外線向北推進，把所有部落地區都包括進去——當然，不包括達旺地區。 [ 註：閔多的建議是：「外部邊界應當大體上以叫做達旺地區的西藏領土的這一楔形部分(楔形部分一直伸到烏達古里以北的英國邊界處)的東面為起點，沿東北方向到達北緯二十九度、東經九十四度處，然後沿著北緯二十九度到東經九十六度處而行，再往東南到察隅河(Zayul Chu)，到儘可能在東面並儘可能靠近察隅的地方，穿過察隅河谷，到達察隅河同伊洛瓦底江(Irrawaddy)的分水嶺處」。 ] 他認為沒有必要標定外線。內線是用以標誌英國行政管轄的界限的，可以不受影響。他認為「未來的政策應該是對該地區實行一種鬆弛的政治控制，目標是以最小限度的干涉保護部落居民免於受到無端的侵略和防止他們侵犯我們自己的或中國的領土。」等英國所滿意的新邊界定了來以後，英國應該把它的走向正式通知中國。
一九一一和一九一二年間，除了那次為報復威廉遜遇害的討伐外，還進行了好幾次出征，都進入部落地區。一九一一年九月印度陸軍參謀部準備了一份給隨軍測量人員的備忘錄，指導他們如何尋找一條戰略邊界。這份備忘錄惘然寫道：給東北部找一條象西北部阿爾達線那樣的「科學邊界」，使英國人控制前沿斜坡和山口，那是已經辦不到的了，因為中國人已經有效地佔領雅魯藏布江河谷，並在好幾條流入阿薩姆的河源處立住腳。備忘錄要測量人員「突出地考慮到」軍事方面的問題，建議設立一條從達旺以南幾英里的不丹邊境上的一點起，沿著山峰向東行的邊界。這個建議是要兼并達旺地區以南的部分，但把達旺留給西藏。但是幾個月後，軍人們改變了主意，建議動一次更為徹底的手術，去「糾正」東北的那一段邊界，使之有利於英國。參謀總長(Chief of General Staff)警告說，中國將能通過達旺地區的「危險楔形地帶」來施加壓力或影響。他的結論是：「糾正這段邊界是刻不容緩的」；他提出一條理想的界線，不僅把達旺而且把達旺地區北面屬於西藏的一大塊土地，包括另一個西藏行政中心錯那宗(Tsona Dzong)，都劃歸印度。政府並沒有全部接受這位參謀總長的前進主張，但是兩年後卻採納了他要把達旺划入印度境內的建議。
從一九一一年起，印度政府就在東北邊界處心積慮地向前推進，其目的不僅是把部落地區置於「鬆弛的政治控制」之下，而且要把大約九十年前英國到達阿薩姆以來就一直承認是中國領土的一塊突出部分據為己有。然而，如果這個意圖讓人知道，那就不僅會促使中國就達旺地區問題提出強烈抗議，而且會導致中國正式宣布對這一部落地帶的宗主權，而在此以前中國只不過在地圖上標明他們的主張而已。那還會使倫敦政府遭到指責，說它是蓄意破壞印度法案的規定。根據該規定，在「邊境以外」採取軍事行動，必須事先得到議會的批准。因此，政府不僅是對進入部落地區和更遠的進入西藏的出征諱莫如深，而且當議會裡批評政府的人們聽到了風聲時，還故意把他們岔開。當一個議員指責政府沒有得到議會批准而在部落地帶來取軍事行動時，政府方面就告訴他說，他所談的地區不在邊界以外。而當他拿出官方的英國地圖證明它是在邊界以外時，政府就反駁說，這些地圖「邊界」畫得不精確。最後又申明：政府「無意於……增加印度政府的管轄地區」，把他哄騙過去。既然內線並未向前推進，這種說法按字面講也是對的；但是它當然抹煞了一個關鍵問題——那就是，外線是要向前推進的。
如上所述，一九一一至一九一二年間中國在西藏的權力的突然崩潰，不但使哈定勛爵在關於同西藏、新疆的西北邊界問題上，轉到前進派的思想上來，而且也提供了可以採取步驟消除印度東北邊界上的未來威脅的機會。既然英國人對中國活躍在印度邊境所包含的危險性感到不安，他們就認定通過一項安排，把中國行使的有效權力從西藏排除掉，在政治上和戰略上對他們是最為有利的。一九O七年的英俄條約已經使西藏成為俄、英帝國之間的緩衝；現在所需要的是一個平行的安排，使西藏也成為中、英之間的緩衝。為了促成這個目標的實現，英國在一九一三年十月在西姆拉召開會議——中國是迫不得已地參加了會議，西藏人當然是欣然參加。印度東北邊界的確定，並不是會議要討論的問題——至少當時倫敦方面是這樣想的。
英國的目的是：「西藏雖然名義上仍可保留在中國宗主權下的自治邦的地位，但在實際上應使它處於絕對依賴印度政府的地位，而且還應該成立一個有效機構，以便把中國和俄國都排擠出去。」但是在這個時候，大國間在中亞細亞的關係已經變得錯綜複雜。在阿富汗、蒙古和西藏以及它們周圍地區，俄英之間的對抗的利益趨於平衡，造成一種微妙的、小心翼翼的緩和局面。一九O七年英俄條約就是那個平衡的樞紐。這一條約規定英國要同西藏打交道，必須通過中國，也規定英國不得兼并西藏領土。任何直接同西藏政府打交道以取得西藏領土的企圖，都是雙重違反英國同俄國締結的條約，因此要那麼干就得極其小心和秘密。
英國人把西姆拉會議說成是為了調停中國和西藏關係——當時雙方正在打仗。政府在議會裡解釋說，英國願意充當「誠實的掮客」。事實上英國代表團自始至終同西藏人密切合作，差不多是互相勾結。倫敦政府後來承認西姆拉談判之所以失敗，「就是也僅僅是因為印度政府企圖替西藏取得的好處，超過了中國政府所準備給予的讓步」。
西姆拉會議本身就是一篇故事，其中外交手腕、強權政治和間諜活動都有過五花八門、錯綜複雜的表演，地點是山區避暑勝地，時間是第一次世界大戰前夕。 [ 註：詳細情況見藍姆《麥文馬洪線》兩卷集和多蘿西·伍德曼《喜馬拉雅邊疆》。 ] 英國代表團由亨利·麥克馬洪率領。二十年前他是個年輕的上尉，曾伴隨杜蘭去喀布爾，隨後度過兩年的艱苦歲月，標定了杜蘭線——其間還經歷過諸如被惡狼襲擊等危險場面。麥克馬洪此時已是亨利爵士和印度政府的外事秘書。他這個人個性剛強，就是寇松講到「邊疆派性格」時心裡一定想到的那種人。他們在「擔負重任的熔爐中和獨當一面的鐵砧上鍛煉成長」。麥克馬洪對於創造和標定邊界這件事沾沾自喜，認為它不是一種科學而是一種藝術：「可以得心應手地塑造出多少型態呀！」
在西姆拉會議上英國公開採取的主要行動是要使中國同意把西藏劃分為兩個區域，即內藏和外藏，象中俄兩國不久前就蒙古問題所商定的那樣。承認中國對整個西藏享有宗主權，但中國在外藏將不再享有任何行政權利——那樣就可以把它從印度的邊境擋回去。中國人不願接受英國的提議，但也未立即加以拒絕。國家的軟弱使中國不得不到會議桌上來。中國的軟弱加上英國的——也包括麥克馬洪本人的——外交方面的高壓手段又把中國拖在那裡。中國駐加爾各答的代表兼諜報人員陸興祺說得很明白：「目前，我們的國家衰弱，對外關係複雜而且困難，財政也是捉襟見肘。然而，西藏對川滇兩省具有頭等重要意義。我們在這次會議中必須做出最大的努力。」中國出席西姆拉會議的代表是陳貽範。他是一個文雅、有經驗的外交家，曾在倫敦使館任職多年；但是從中國的觀點來看，陸興棋是個關鍵人物，他自稱是中國駐加爾各答的領事兼駐拉薩的長官(英國人對他的這兩個身分都不承認)。陸興棋的情報網是極好的。他有清晰的政治頭腦。他向北京提出的意見是始終一貫的：寸步不讓。作為一個諜報人員，他的缺點是，所有他送回中國的情報和從西姆拉送給他的消息統統給英國人掌握了。因此，在西姆拉會議大部分時間裡，英國人不僅知道對方手裡有什麼牌，而且還弄清了英國人手裡的牌究竟哪幾張是對方所知道的。
中國人竭力抵制把西藏劃分成前後藏的主張，他們無疑地看清楚了這種劃分想達到什麼目的。在他們看來，這就是要把整個西藏或者把西藏的大部分從中國分割出去。 [ 註：蒙古就正是這樣。一九五O年，中國承認外蒙古為蒙古人民共和國。 ] 然而，他們反對這種主張時是轉彎抹角的，不是把焦點集中到實質上，即劃分西藏的問題上，而是把焦點集中到英國主張的劃分線應該在哪裡的問題上。就在這個問題上，會議終於開不下去。一九一四年四月初，麥克馬洪誘使陳貽範在會議所討論的條約草案和附圖上草簽；但是陳貽範只是根據「草簽和簽字是兩種截然不同的行動這樣一個清楚的諒解」而草簽的。當中國政府獲悉后，對之也馬上予以否認，並嚴厲斥責陳貽範未經批准而擅自順從英方的行為。麥克馬洪注意到，從那時起，陳貽範的信心非常動搖。在此之後，英國(在他們同俄國打了招呼之後)對陳貽範被迫草簽的條約草案進行了修改。這種修改使被否認的陳貽範的草簽所能賦予這個條約的任何有效性(如果說這種草簽有什麼有效性的話)，都完全喪失了。
麥克馬洪當時也必定看出，在這件事發生后，再壓陳貽範越過政府指示行事，不會有什麼作用。七月間，他認定中國不會在條約上簽字，就使會議收場。倫敦指示過，如果中國拒絕，就不要同西藏簽訂雙邊條約；麥克馬洪一直是受這個指示約束的。但是他卻把倫敦虛聲恫嚇中國說要簽訂這樣一個英藏條約，理解為倫敦方面在方針上有變化。倫敦重申麥克馬洪不能同西藏簽訂雙邊條約的指示，並沒有及時到達他那裡。(因為發電報的那天午飯前，沒有一個能批發電報的高級官員留在倫敦外交部里！)麥克馬洪因此就著手同西藏代表簽訂一個聯合宣言，聲稱重新起草過的條約(這次只由他們雙方草簽)對雙方政府都具有約束力。簽字的舉行陳貽範是知道的——雖然簽字時他被支開到隔壁房間去——但是沒有告訴他正在簽訂的是什麼，而且這個宣言許多年都沒有公開發表。
西姆拉會議就在這樣一種外交上的混亂狀態中收場了，本來要開成三方會議的兩個參加者公然簽訂了一個秘密宣言；條約草案的一個文本由三方草簽，後來的一個文本由兩方草簽，還有一張地圖由三方草簽。所有這一切都為各國的法學家們提供了很豐富的材料，而在半世紀后的中印辯論中又反覆加以推敲。但是中心的結論仍然十分消楚，而且當時英國政府也承認：西姆拉會議沒有產生中國政府作為締約一方的任何協定。麥克馬洪自己也承認這點，他在給倫敦的最後一次報告中寫道：「在我離開印度前，沒有能夠使中國政府在三邊協定上正式簽字，我對此感到非常遺憾。」(英國一九一五年承認「事實上去年在西姆拉舉行的談判垮了」，接著解釋為什麼會如此——因為印度政府「過於起勁地為西藏爭取最有利條款」。)其次，中國否認西藏享有主權，從而否認西藏享有條約締結權。中國當時正式地、著重地、一再地聲明它決不承認西藏和英國之間的任何雙邊協定。 [ 註：中國代表陳貽範在一九一四年七月三日的會議上作此聲明。中國駐倫敦的公使也向英國政府作了同樣的聲明。 ]
這樣的一個雙邊協定，作為西姆拉會議的秘密副產品，事實上是存在的。一九一四年二、三月間，英國和西藏在德里討論西藏-阿薩姆邊界問題，結果雙方同意了一條邊界線，即麥克馬洪線。中國沒有被邀參加，也沒有將這次討論內容通知中國。事實上，在當時以及在以後的二十年中，英國都竭力對英藏換文保持秘密。這些換文，不僅破壞了一九O六年的英中條約(英國在條約中曾「保證不兼并西藏領土」)，而且也破壞了一九O七年的英俄條約(英在條約中曾保證「除由中國政府介紹外，皆不得直與西藏實行交涉」)。儘管英國多方防範，中國代表團或者駐加爾各答消息靈通的陸興棋，多半還是聽到了英國同西藏在德里進行秘密討論的風聲。即便如此，他們也並沒有表示確已知情；只有從中國一再聲明決不承認英國和西藏間當時或以後簽訂的任何條約或協定這個事實來推測，他們是了解這種情況的。
在西姆拉會議時期，英國對於最有利的邊界走向的想法有所改變，他們想把邊界逐步向北推移。在一九一三年十月的一個備忘錄中，麥克馬洪表示英國還得承認西藏佔有全部達旺地區。接著在十一月間，他決定邊界應通過距達旺東南將近二十英里的色拉(Se La)山口，這就割去了西藏的突出地帶的大部分，但達旺寺還留給西藏。到了次年二月間英國又提出進一步要求，結果在麥克馬洪的地圖上，又把邊界線劃到達旺以北二十英里的地方。這雖然還沒有達到那位參謀總長提出的要求，然而這樣的劃法就并吞了大約二千平方英里的西藏領土，並從而砍掉了一向使軍人們擔憂的達旺地區的「危險楔形地帶」。麥克馬洪向倫敦解釋說，他的目標是要取得一條有戰略價值的以分水嶺為界的邊界線，從而掌握通往西藏的最短商路；而控制達旺寺就可使這條商道不受西藏當局的勒索和壓迫。邊境談判的細節無案可查(看來麥克馬洪並沒有把全部細節向倫敦報告)，所以他究竟怎樣使西藏同意割讓達旺地帶，也無法了解。但從以後的事件看來，西藏人當時是認為英國正為他們爭取西藏所要求的中藏邊界並改變西藏同中國關係中所處的地位，而把達旺當作付給英國的代價——西藏人的理解是：如果英國沒有把這樁事搞成，這筆交易就算吹了。但不管怎樣，西藏代表因「出讓達旺地區」而受到他的政府的「嚴厲斥責」。
由於前兩年曾在部落地區進行了測繪工作，麥克馬洪能夠比較精確地把他的邊界線畫出來。臨開會前，他還在他的地圖上補充了一些細節。西姆拉會議開幕後，貝利(F.M.Bailey)上尉完成了一次進入西藏的冒險旅行。他沿著雅魯藏布江河谷往西走，然後又往南，通過一條艱險但是直達的羊腸小道，進入部落地區，回到達旺。半個世紀后，這條羊腸小道在中印邊境戰爭中起了重要的作用。貝利回到加爾各答時，麥克馬洪拍電要他去西姆拉。他到西姆拉后提供了達旺一段的詳細地形，使麥克馬洪畫這條線的西端時更有把握。
這條邊界線是畫在兩張比例為一英寸等於八英里的地圖上。在一九一四年三月二十四和二十五日，麥克馬洪和西藏全權代表的換文中，西藏接受了這條線。換文中並沒有關於這條新邊界的文字描述，也沒有提到根據什麼原則畫出這條線的。所以，麥克馬洪線的走向的唯一權威性根據是最初的地圖，在拉薩和英國都保存有該圖的副本。
麥克馬洪線的實質就是把邊界向北推進大約六十英里，把邊界從戰略上暴露的山麓提升到阿薩姆邦的喜馬拉雅山山頂上。印度後來爭辯說這是以分水嶺為界的邊界線，其實並不真正是這樣。因為它切斷幾條向南流的河流，包括雅魯藏布江-布拉馬普特拉河。畫著這條邊界線的地圖清楚地表明，這條線絕大部分沿著西藏大高原的邊緣走，到了一個地方，地勢陡然變為崗巒起伏的地帶，逐漸向布拉馬普特拉河谷傾斜。根據地形特點划的這條邊界線，在很大程度上也是一條種族分界線，因為西藏人一般地覺得他們的高原下面的潮濕河谷並不吸引人，就沒有在那裡定居下來。這個特點的顯而易見的例外是在邊界線的西端，它將達旺地帶切去了，而達旺地帶一向深受西藏文化的影響，不論從哪個意義講，都無疑地是屬於西藏的。
麥克馬洪畫這條線的目的，就是要在英屬印度的東北部辦一樁杜蘭二十年前在阿富汗邊境上辦過的同樣的事情，即把絕大部分都是渺無人煙的部落地帶，名義上劃歸英國統治。正如阿富汗對待杜蘭線的態度一樣，西藏人似乎也認為麥克馬洪線對於英國人要比對於他們自己所起的作用更大些。麥克馬洪曾向他們表示過，他們有權在達旺地區繼續徵收賦稅(或「差稅」)；而且，從他寫給倫敦的報告來看，他還曾向西藏人保證「根據將來(可以獲得的)更為詳細的情況」，這條線可以作對他們有利的修改。一位最近研究了西姆拉會議的歷史學家得出這樣的結論：麥克馬洪線「在某種程度上是臨時性的和試驗性的」。
西藏人後來說，他們把麥克馬洪線視為一攬子交易的一部分，在這場交易中，他們割讓一些領土給英國；作為交換，英國則要幫助西藏取得一條為他們所滿意的同中國的邊界，並從中國取得很大程度的獨立。西藏人爭辯說，既然英國對這種補償不能兌現，他們對麥克馬洪線的同意也就不再算數。無論如何，麥克馬洪所畫的那條線，有好多年並沒有實際意義。
要知道一九一四年後麥克馬洪線的情況，還需要再回顧一下流產的西姆拉會議。雖然西藏和印度之間的邊界問題根本沒有包括在三邊討論之內，也沒有向中國人提起過，但英國人卻在最後時刻用一種畫圖上的欺騙手段，間接把這個問題塞進會議。條約草案所附的那張地圖，畫出擬議中把西藏分割為兩部分(內藏和外藏)的分界線，用紅線標誌西藏的邊界，用藍線標誌擬議的西藏兩個部分之間的分界線。紅線的大部分是西藏同中國的分界線，但其南端卻延伸成弧形以代表西藏和印度之間的邊界——這一段是根據麥克馬洪同西藏人商定的走向畫的。因此，如果中國當時接受了將西藏劃分為兩部分的建議，並在條約上籤了字，英國就可以在這上面做文章，說中國也接受了麥克馬洪線。既然在事實上中國既沒有接受西藏划區的建議，也沒有在條約上簽字，而是強烈反對這個條約及其附圖，這個問題就只是一個學究式的問題了。但是後來卻有人把亨利·麥克馬洪爵士所玩弄的外交手法作為根據，爭辯說中國確實接受了麥克馬洪線。 [ 註：藍姆教授指出，西姆拉條約地圖上的紅線，在它的西北端成為弧形的地方，如果加以標明的話，恰好是阿克賽欽所在的地方。從這種畫法可以推斷，英國當時仍然希望把阿克賽欽作為西藏的一部分以便把中國和俄國排除在外。因此他認為：假使有人爭辯說西姆拉的地圖對印度所主張的麥克馬洪線賦予法律上的根據，那麼，這一地圖對否定印度的西北邊界線應把阿克賽欽划入印度的主張，也有同樣的法體根據。 ]
西姆拉會議閉會後幾個星期，第一次世界大戰爆發了。倫敦和德里的政府對印度的東北邊境政策的問題已不大關心。一九一四年有一位英國軍官去過達旺，他建議在那裡和部落地帶的某些地方設立永久性的英國哨所，指出「中國一旦安定下來，這一段的西藏邊境將具有重大意義」。但是他的上級甚至沒有將該建議轉呈德里，因為他們知道印度政府「目前反對在邊境上採取任何推進行動」。麥克馬洪本人這時已經回國休假，接著就出任英國駐埃及的專員。他覺得倫敦政府在這場他稱之為用了「一年零三個月的時間使用幾種語言的談判」中，並沒有給他以適當的支持。一位同僚這時在倫敦碰見他，這個人後來說，「要使從印度來的人相信中國的觀點也值得考慮，那無疑是困難的」。 [ 註：魯賓博士講到西姆拉會議時說，會議記錄表明「英屬印度的負責官員故意違背給予他們的指示，損害了中國；有意不把他們的做法如實向倫敦的上級報告；篡改議會下令公布的文件，在國際會議的會議桌上撒謊；蓄意破壞了英俄之間簽訂的條約」。他的結論是：麥克馬洪以及「其他有權的、體面的人物受到地方勢力的腐蝕，因而欺騙了他們的上司，對他們所接觸的外國代表進行恫嚇」。 ]
一九一九年英國人企圖誘迫中國恢復三邊談判，威脅說，中國如果拒絕，英國就要承認西藏是「一個在中國的宗主權之下的自治邦，並且……以後就據此同西藏打交道」。中國方面沒有斷然予以拒絕，但是也沒有同意。英國就開始對西藏提供軍事援助——武器、彈藥以及使用武器的訓練。然而，他們並沒有對中國在西藏的宗主權提出疑問，這個宗主權是英國同俄國、中國以及西藏簽訂的條約中明白地承認過的。他們也沒有公布西姆拉會議的任何外交成果：條約草案、承認這個草案有約束力的秘密的英藏宣言，以及英國和西藏有關阿薩姆-西藏邊界的秘密換文。《艾奇遜條約集》(Aitchison's Treaties)一九二九年初版是一本權威性的記錄，它關於西姆拉會議只講道：
一九一三年，西藏、中國以及英國的全權代表在印度舉行會議，企圖解決有關中藏邊境事宜，起草了三邊條約，並於一九一四年草簽。然而中國政府不準其全權代表進行正式簽字。
一九二八年英印政府的外事秘書解釋為什麼即將出版的《艾奇遜條約集》里沒有包括西姆拉文件和英國同西藏秘密簽訂的貿易協定。他寫道：如果文件發表了，「就不得不對三邊條約及其秘密歷史作簡單的敘述。現在發表這個宣言的全部事實(雖然中國不大可能現在還不知道有這個宣言存在)，就可能迫使中國公開表態，從而給反英宣傳提供新把柄」。因而，不刊載這些文件，「總的來說是萬全之計」。
麥克馬洪線看來已成為一紙空文。英國政府曾把英藏邊境協定通知在緬甸的英國當局(這個協定同他們也有關係)，但沒有通知在阿薩姆的英國當局，因而後者仍然認為它的邊界是在山麓下面。達旺地區仍舊是西藏的一部分。西姆拉會議以後二十年中，英國偶爾侵入部落地帶，一般是討伐性的，並沒有企圖把地圖上的麥克馬洪線作為有效的邊界線。麥克馬洪線實際上已被忘掉。
只是到了一九三五年這條線才「幾乎是偶然地」被記起來。新德里政府的一名副秘書歐拉夫·卡羅(Olaf Caroe)先生說道，東北邊境問題之所以產生，只是由於「一個枝節問題」， [ 註：這是指英國的植物學家和有名的旅行家金敦·華德(F.Kingdon Ward)未經許可而訪問西藏所引起的爭執。西藏當局以前曾幾次准許華德進入西藏。但他在一九三五年沒有得到許可又進入西藏時，西藏當局感到十分不快，並且向英國表示不滿。華德的興趣已超出植物的範圍。他在一九三八年十月的《皇家中亞細亞學會雜誌》(Journal of the Royal Central Asian Society)上極力主張英國佔領達旺，就說明了這一點。 ] 他說：「我們經過很大困難而且幾乎是偶然的機會，才查明真正位置」。卡羅立刻主張至少要在書面上推行前進政策。他建議英藏協定應該發表，不能再拖。因為《艾奇遜條約集》里沒有把這些協定包括進去，如果中國政府注意到這點，就「很可能用來支持這樣的論點：即印藏之間不存在經過批准的協定」。他還建議應該立刻採取步驟在官方地圖上把麥克馬洪線畫成邊界線。他指出諸如英國《泰晤士報》出版的這樣權威性的地圖集，仍舊以官方的印度測量局為依據，把邊界畫成沿著山麓走，同中國出版的地圖案所畫的一樣。倫敦政府於是同意在《艾奇遜條約集》的新版里發表西姆拉文件，並解釋說：「出版這個新版本的理由是我們要不引人注目地發表一九一四年的西藏條約(從來沒有被中國批淮)」。為了「不引人注目地」——的確是「盡量不事宣揚地」——更改記錄，新版《艾奇遜條約集》第十四卷實際上出版於一九三七年，卻冒充是一九二九年的版本，還命令把初版全部收回銷毀。在這次銷毀命令下倖存的僅有一部原版本，現存於哈佛大學圖書館。英國政府偽造證據，是為了有朝一日它可以爭辯說，它自一九一四年以來就已認為西姆拉條約是有效的，所以，按照正常的方式，會議后就把這些文件在《艾奇遜條約集》的初版中公開發表了(獨立后的印度在一九六O年事實上就提出了這種說法)。
也就在一九三七年，印度測量局開始標出麥克馬洪線作為東北邊界，僅僅註明「未經標界」。顯然並不是所有部門都接到了關於上述更動的通知。一九三八年測量局發表的一張西藏地圖，標明達旺地區是屬於西藏的，其南端——那裡的邊界在一八七二至七三年間就已標定 [ 註：見下文 ] ——標明是一條正式的國際邊界。商業性出版機構的地圖集也跟著這樣畫。第一本明顯反映這種更動的是一九四O年出版的《泰晤士報》袖珍地圖集，但並不是所有製圖者都反應得那麼快、那麼機警。多年以後，有些地圖案有時還標明印度的東北邊界沿著山麓走。(一九四六年出版的尼赫魯寫的《印度的發現》(Discovery of India)第一版中就有一張這樣標明邊界的地圖。甚至一九六九年出版的羅伯特·白英(Robert Payne)的一部新的甘地傳記中也有一張附圖標明印度的邊界在山麓。)
那個偷天換日的艾奇遜的新版本和官方地圖對東北邊界畫法的改動，顯示印度政府已經採取它在一九一四年不準備採取的步驟，並決定以麥克馬洪線為合法的邊界線。阿薩姆政府提出，「西藏在達旺繼續行使管轄權可能使中國——而且更壞的，可能使將來在西藏行使權力的任何其他國家——對一九一四年條約已承認屬於印度的那一部分領土，提出享有時效權的要求」(俄國的魔影總難消失)。但人們認識到：地圖以及偷偷模摸地發表文件的作法，總抵不過西藏在達旺的有效的、長期確立而且的確也從未受到非難的管轄權。新德里就指示阿薩姆政府「通過實地巡迴或者我們自己也徵收賦稅的辦法來強調英屬印度在達旺地區的利益」。阿薩姆省督回答說：「如果要有效地佔領達旺和預先阻止中國對那個地區的可能入侵，就需要採取給人印象更深刻的和更為永久性的行動。」他建議派一名英國軍官帶著相當數目的武裝警衛人員每年夏天進駐達旺。然而印度政府審慎行事，在作出最後決定前只同意派遣一個小隊到達旺去作初步偵察，「考查這個地帶，同居民聯繫，並對稅收的多少作些估計」。按照一般的規律，地方當局極力主張推行前進政策時，德里政府總是踟躕不前。
這個小遠征隊在印度陸軍的萊特富特(Lightfoot)上尉率領下，於一九三八年四月到達達旺。阿薩姆政府告訴他「毫無疑義，印藏邊界已經[根據麥克馬洪線]劃定了」，指示他要「認真注意不給人一種印象，以為這件事還可以重新拿出來討論」。還要他確信，他同警衛隊在達旺出現，本身就是行使英國的權力；「但是你的所作所為應該是以使西藏人的感情受到最小的震動為原則」。萊特富特到達旺后，西藏政府就馬上提出正式抗議，並要求英方人員撤走。在達旺，西藏官員當著他的面徵收賦稅，藉此炫耀他們的權力。萊特富特曾請求上級批准他向西藏提出要他們撤離達旺的要求。這個意見遭到了拒絕，但得到指示說，他可以把「達旺根據條約是印度的而不是西藏的領土這件事通知一切有關人員，而且如果遇見西藏官員，應該使他們對這一點產生深刻的印象」。然而又警告他不要向當地居民作任何保證，只說他是為了調查的任務而來的，「在他回去之後，政府會決定是否將採取進一步行動」。政府方面倒是爽快地承認了這些指示可能會「給萊特富特造成困難」，但是最後說：在將來的政策還沒有決定之前，照這些指示行事是唯一可能的做法。不管怎樣，他們「反對任何要承擔永久佔領的義務和付出更多開支的行動」。
萊特富特回去后，在阿薩姆省督的大力支持下，極力主張要求西藏官員和寺院的喇嘛頭目從達旺撤走。他寫道：「西藏政教合一難以分割，在西藏僧侶官員撤走以前，西藏的勢力和陰謀必然會在達旺周圍地區繼續存在。」他認為應當鼓勵信奉佛教的當地部族門巴人(Monpas)去接管寺院；既然門巴族不喜歡西藏人，這件事就不難辦到。此外，還應當委派兩名英國政府的代理人，「有良好社會地位而又能講藏語的人」，去達旺地區接替被攆走的西藏人。阿薩姆政府在他們試圖兜售的政策上面滿懷希望地貼上低價標籤：一次付清的代價是四萬一千六百十七盧比，定期支付的代價是三萬七千八百九十六盧比。
阿薩姆省督羅伯特·里德(Robert Reid)爵士有力地提出採取前進政策的論點。 [ 註：他所寫的《毗鄰阿薩姆的邊境地區的歷史》(History of the Frontier Areas Bordering on Assam)(阿薩姆政府出版局一九四二年出版)是很明確的。里德寫這本書是供與邊界政策有關的行政官員閱讀的。他從官方檔案中引用了大量材料。中國政府從一九五九年起在申明其立場時，看來也象許多人一樣，並不知道有里德這麼一本書。 ] 然而，在有關邊境政策的討論中，溫和派也總有自己的發言權。一九三九年初，阿薩姆代理省督特懷南(H.J.Twynam)從實際和法律的立場出發，對於兼并達旺的建議提出異議。他提醒總督林利思戈(Linlithgow)勛爵說，政府已承認在東北邊界上來自中國的危險已大大減少了。他接著問道：「我們根據一九一四年條約所享有的權利，在法理上絕對站得住嗎？……如果參與三邊條約三方中有一方不批難條約，那麼另一方能夠說這個條約在它自己和第三方之間具有約束力嗎？」他指出一九一四年麥克馬洪和西藏代麥之間的換文「缺少同簽訂條約有關的正式手續」，並且指出：政府從一九一四年到一九三八年都沒有採取步驟來實施麥克馬洪線，這個事實在道義上和國際法上，對政府所持的立場一定有不利的影響。英國的政策是要同西藏繼續保持友好關係，因此，他建議在政府佔領「一個在種族上、政治上、宗教上一直傾向於西藏的」而且又在西藏行政管轄之下的地區之前，應該首先考慮其他方案。特懷南所建議的方案之一，就是將麥克馬洪線加以修改，使之通過距達旺東南幾英里的大山口色拉，這樣就把達旺寺留給西藏。 [ 註：作者要向卡魯納卡爾·古普塔(Karunakar Gupta)博士致謝，是他提醒作者注意特懷南寫的這封信的。這封信保存在印度事務部的圖書館里。信的日期是一九三九年三月十七日。編號是政治(對外)司，檔案第23卷，檔號36。 ]
不管是由於論據有力，或由於歐洲戰爭的陰影改變了人們對於東北邊境的戰略考慮，或者僅僅是由於財政拮据，溫和派這次取得了勝利。新德里不僅拒絕了永久佔領達旺的建議，而且拒不批准萊特富特再次前往達旺，擔心那樣就會由於要「履行對門巴人的義務」而不得不永久佔領達旺。他們注意到在以往兩年中使拉薩承認英國人在達旺地區享有權利的企圖都已失敗。他們的結論是，英國人佔領達旺「一定會引起西藏政府強烈的不滿，並且會危害經過很大努力才培植起來的友好關係……。」不管怎樣，印度政府拋棄了坐在辦公室里的戰略家的理論，這時已經得出結論：「麥克馬洪線由於一年有大半時間難於進入，[作為]一道防線是根本不會令人滿意的。」於是，他們就報告倫敦方面說，他們已經「決定不再推行在達旺建立控制的計劃了」。
一九三六年，西藏政府已經很清楚地表示它不接受對達旺地位的任何變動。那年秋天，英國駐錫金的政務官訪問拉薩，同西藏官員討論達旺問題。他彙報說，西藏方面的態度是：
(1)一直到一九一四年，達旺毫無疑義地是屬於西藏的；(2)他們認為藏印邊界的調整是一九一四年[西姆拉]條約所設想的對邊界進行全面確定和調整的一個組成部分。如果他們能夠在我們的幫助下取得一條明確的中藏邊界，他們當然很樂意遵守一九一四年制定的印藏邊界；(3)他們認為英皇陛下政府是同情他們對上述問題的看法的，根據是自一九一四年簽訂了條約和宣言后，印度政府從未採取任何步驟對西藏在達旺地區的權力表示異議，或在該地區行使英國的權力。
換句話說，西藏人認為他們同意麥克馬洪線是以得到補償為條件的，即要英國為西藏取一九一四年所要求的在同中國的關係上所享有的地位。
第二次世界大戰正如第一次世界大戰一樣，最初使英國對於印度東北邊界有所分心。然而日本的參戰，以及隨後對印度所造成的威脅，使前進政策復活起來並推動了一些人決心要把麥克馬洪線作為一條有效的邊界線。一名有關官員這樣說：「政府突然意識到印度東部邊境是有弱點的，因此深信有必要填補自英國統治以來阿薩姆和西藏之間一直聽任其存在的政治上和行政管轄上的真空。」於是便將實施麥克馬洪線的任務交給了政府的部落問題顧問米爾斯(J.P.Mills)去執行。而米爾斯卻認為：
要併入[印度]的部落，就天然條件來說，是屬於西藏而不是屬於印度的。他們在種族和語言上，是類似蒙古族的。他們的語言屬於藏緬語系，與平原上屬於亞利安語系的阿薩姆語沒有共同之處。因此，在文化的和社會的影響上是傾向於西藏的……[麥克馬洪線]的缺陷是，雖然這條線在地圖上看來還不錯……然而事實上它不是天然分界線，而沿著平原的邊界倒是天然的邊界。
米爾斯接著指出，部落地區在商業上和文化上都是同西藏而不是同印度聯在一起的，他們向西藏輸出穀物和茜草根(染僧侶的袈裟用)，並從西藏輸入鹽。他的結論是：「[部落地區]對印度的依附是不自然的，因此尤其難以保持。」 [ 註：里德爵士說，這些部落「不是屬於印度的，從這個字的任何含義來說都是如此，不管在種族來源上，語言上，外表上，習慣上，還是在思想上；僅僅出了歷史的偶然事件，他們才被併入印度的一個邦」。印度獨立后，這些部落開始試圖改變這種情況，於是在二十世紀六十年代間，強有力的分離運動就開展起來了。 ]
儘管如此，米爾斯仍然努力執行交給他的任務。他堅決相信，不管是不是天然邊界線，擴展英國的行政管轄是對部落人民有利的。他帶著軍隊溯洛希特河而上，到了察隅，而且不顧西藏的抗議，在瓦弄(Walong)設立一個哨所。一九一O年，中國已在緊靠瓦弄的南面樹立了界石，西藏堅持說邊界就在那裡，而不是麥克馬洪線所划的溯河而上大約二十英里的地方。英國軍隊沿著河谷而上，「通過給予當地居民所急需的醫療上的幫助，贏得他們的好感，從而逐漸深入」，同時調停他們之間不斷發生的械鬥，攆走了西藏徵收賦稅的人員，就這樣，擴展了英國的勢力。一九四四年，米爾斯進入達旺地區，到了德讓宗(Dirang Dzong)。部落地區的腹地在達旺的東面，在那裡居住著原始的、不斷打仗的部落。而達旺地區則大不相同。他寫道：「這裡有佛教僧侶、法輪、佛教寺院以及其它」；「人口是定居的，在固定的土地上耕種，住在石砌房子裡面，而且使用拉犁的牛耕地，這就意味著他們有優良的八字橋，使他們能夠把牲口趕過河去……給人的整個印象是這裡是個定居的、文明的地方」。事實上，米爾斯已經從部落地區進入西藏的部分地方，而且毫不驚異地記述道：「我們對這個地區的要求，遭到西藏凡俗的邊疆官員和寺院的賦稅徵收者的極力反對。」他不顧西藏官員的抗議，阻止他們徵收賦稅。(「他們說如果他們不徵收賦稅，回去時就會被處死——我說我也無能為力。」)他還在德讓宗設立一個阿薩姆步槍隊(Assam Rifles)哨所。那裡的西藏人就向他們在錯那宗的上級報告：
去年英國官兵來到德讓(宗)；象魔爪伸入佛土，連國法也不知遵守，以暴力強佔土地並挑唆我屬下百姓說，不準向西藏方面的人員交納官差、賦稅、當差守法。各個交通要隘派武裝哨兵專門把守。並且正施行武力威脅使我們對自己的土地無權做主……卑職等，已到忍無可忍的地步，不得已謹向上峰呼籲呈報，請求今後能對供養的產業等達到自己的土地由自己作主……。長此下去，勢必要造成反客為主的局面。
拉薩當局回答說，「毫無疑義，門隅[monyul，西藏對達旺地區的稱呼]的土地從來就是屬於我們的」，並命令當地官員繼續徵收賦稅和派官差，同時他們向駐西藏首府的英國代表理查遜(H.E.Richardson)與負責這一地區的政務官巴錫爾·高德(Basil Gould)提出抗議。英國人回答他們說，英國不會退出德讓宗，因為英國認為那塊地方在法律上是屬於英國的，而且要他們「為了更廣大的利益放棄次要的利益，把眼光放遠些」，並要他們指示地方官員不再徵稅和派差。但是高德作了重大讓步，他告訴西藏人說，他的政府「願意改動邊界，即從色拉起，這條線不往達旺的北面走，而往它的南面走」。 [ 註：他在一份備忘錄中肯定了這一點。中國方面在一九六O年雙方官員談判中曾引用這份備忘錄。 ] 大家還記得，麥克馬洪只是在最後時刻才把達旺划進線內的，而且他本人說過這條邊界線是可以修改的，「如果根據以後獲得的更為詳細的情況，發現有必要那樣做的話」。事實上，從色拉起劃出一條線，比起麥克馬洪武斷地劃在達旺北部的那條線來，可以成為一條好得多的邊界線。達旺北部並沒有易於同一條邊界線聯繫起來的顯著的地形特徵。色拉位於高聳入雲的山脊上。山口本身的高度將近一萬六千英尺。山脊是一個分水嶺，把往西北流入達旺河的河流與向東南流的河流分開。對西藏人來說，達旺的那個寺院是問題的核心。如果把達旺寺留給他們，他們也許就會放棄保留德讓宗和達旺地區其他地方的企圖。總之，高德一九四四年向西藏提出的讓步，表示印度政府已經接受特懷南的建議：即修改麥克馬洪線，使之經過色拉，將達旺留給西藏。
一九四七年英國放棄其印度帝國之前，已開始把地圖上的麥克馬洪線——這條線只在十年前才在地圖上出現——移到地面上，作為印度東北部的有效的邊界。當時，已經在德讓宗、瓦弄以及在部落地區其它地方建立起哨所，由阿薩姆步槍隊(類似邊防軍)防守。這些地區的西藏的行政機構已被趕走。英國討伐隊沿著其它河谷進入這個地區，使部落人感覺到英國是這一地區的管轄者。當英國人離開時，印度的繼承者向他們保證：新的印度政府會完成他們在部落地區的工作。「如果有什麼好說的，那就是，他們準備推行一種比以往的英國人更為前進的政策。」
英國留給獨立的印度的北部邊境，就是這樣一份具有正反兩方面價值的遺產，其中有某些靠得住的資產，但也有尚未解決的問題。
自一九一一年起，中國一直沒有能夠在西藏維護它的權力，三十多年來，西藏一直享受事實上的獨立。英國勢力越過喜馬拉雅山，到達了西藏，這表現於英國在拉薩派有一名常駐的官員，通過他，西藏可以說是同英國保持著准外交關係。英國也享有給他們在亞東和江孜的貿易官員派遣武裝衛隊的權利，而且設置郵政、電報甚至電話以聯絡西藏南部的主要貿易中心。英國建立了十二處驛站，接待為從事於橫貫喜馬拉雅山的貿易而奔走於各貿易機構或來往於各市場之間的官員。所有這些權利與設施一九四七年均為獨立的印度所繼承。但是這些權利與設施，形式上淵源於英國同中國的貿易協定， [ 註：英藏貿易協定是遵照西姆拉會議於一九一四年簽訂的，於一九三七年發表，當然從未為中國所承認。 ] 而中國方面一向清楚地申明，他們認為西藏是中國的一部分。西藏是沒有國際身份的，它的獨立性是空虛的，微不足道的——這隻不過是反映了中國中央政府的軟弱性。一直到最後，英國還企圖在「形式上的中國宗主權」背後，扶植和肯定西藏的事實上的獨立。而且一九四三年英國向美國建議：承認西藏有同其他國家交換外交代表的權利。但是美國拒絕了這個建議：
美國政府一直記得：中國政府長期以來就主張對西藏擁有宗主權，而且中國憲法也把西藏列入構成中華民國領土的地區之內。本政府對於中國的這兩項主張從未提出疑問。
正式地、永久地把中國權力排除出去，使西藏變為緩衝國，這一直是英國的奢望。雖然英國人沒有實現這一點，但他們在喜馬拉雅山這一邊的尼泊爾、錫金和不丹等國家中卻取得了較大的成就。尼泊爾雖然沒有正式依附於英國，然而它同其他任何國家的政府都沒有關係，而且是清楚地、完全地處於英國勢力範圍之內。錫金根據條約是英國的保護國。不丹受條約的約束，要由英國指導其對外關係。這根如寇松所說的「保護國鏈條」，是穩固的。但是英國未能通過同中國簽訂邊界協定的辦法把這根鏈條扣緊。
在西北方面，英國在一八九九年同北京的接觸流產後，再沒有就邊界走向採取任何正式步驟。這段邊界從未劃定。這個任務留給了它的繼承國——印度和巴基斯坦——去完成。在東北方面，麥克馬洪線曾秘密地得到西藏的同意；但是它一開頭就遭到中國的拒絕，在實踐上西藏也沒有理睬過它。
英國過去具有它的繼承國所缺乏的很大的有利條件：第一，它的力量就其範圍和規模來說，可以在遠遠超過喜馬拉雅山的地方發生作用；第二，當時不管在英國還是在印度，印度帝國的邊界問題沒有成為人民施加政治壓力的目標。領土至上的原則從來沒有涉及過。因此，英國的政治家和官員們不需要考慮土地與主權在人們感情上所起的作用，他們能夠「記住我們所要的不是多一塊或者少一塊荒瘠的或甚至是富饒的領土，而是一條清楚的、明確規定的邊界」。儘管有這些有利條件，英國還是把沒有解決的邊界問題留給了它在次大陸權力的繼承者。這不能不算是一個很大的失敗，它使得印度要為之付出高昂的代價。
東段邊界的歷史發展
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