史天健著作系列二：《土地流轉應該也必須講政治》

《土地流轉應該也必須講政治》
作者：史天健
2009.1

十七屆三中全會的一個重要文件，是關於農民土地流轉政策的改革。這一文 件出台後，有人大聲叫好，有人痛心疾首。我們如果仔細研究雙方辯論的焦點，就會發現對於這個問題的辯論集中在三個問題上。第一，是土地承包經營權可以進一 步流轉這樣一個政策，會不會提高農村的勞動生產效率，增加生產，提高農民的收入。第二是這樣一個政策，會加大還是會減小貧富差距。對於我國的經濟發展有沒 有好處。第三，是土地承包經營權可以進一步流轉，會不會減低基層幹部的尋租行為。對於這些問題，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公 室主任陳錫文在回答中國日報記者問他「這次土地承包經營權可以進一步流轉和大規模經營之後，在多大程度上可以進一步解放農村的生產力」這一問題時是這樣回 答的：「要想發展土地承包經營權流轉的市場，前提是產權必須清晰，並且受到保護。想要發展土地承包經營權的流轉市場，最基本的是把土地承包關係真正穩定下 來，並且得到切實的保護。第二點，土地能不能流轉，集中起來發展規模經營，更主要的是取決於農村的人口能不能向城鎮二、三產業流轉，並且能夠穩定地就業。 如果農民由於有了更好的就業機會、更高的收入，他自願地流轉土地承包經營權，這就是我們說的應當受到法律保護的流轉和集中。」

在他看來，推動土地承包經營權可以進一步流轉和大規模經營的最終目的，在於提高效率並保障農民的基本權利。正如於建嶸所說，土地流轉對 農民而言，是個基本的權利。推動土地承包經營權進一步流轉，有利於農民基本權益的保護，因為它確定了基本的財產權利。一方面，有利於土地相對集中，實現規 模化經營，另一方面，從土地轉讓中獲得財產性收入，有利於資本積累，可促進農民向城市流動。如果從支持一方的邏輯推斷來講，他們講的內容在這一知識體系中 都是無可挑剔的。目前儘管有許多學者和有農村實證經驗的實際工作者挑戰這一政策，但挑戰方主要爭論的問題在於允許土地承包經營權進一步流轉這一政策會不會 達到其所設計的目標。或是說這一政策會不會導致一些預期不到的結果。我們至今沒有看到對於這一政策設計所要達到的目標的挑戰。

筆者要在這裡提出的問題是，我們在制定土地承包經營權流轉這樣的政策時，所設計的政策目標是否正確。自從西方經濟學在1980年之後逐 步佔領中國知識界的話語權之後，我們的決策者在制定我國的經濟政策時，永遠把提高效率作為最重要的政策目標。允許土地承包經營權流轉這樣一個政策也不例 外。但一個國家在制定經濟政策時，提高效率是不是應該作為唯一或是主要的政策目標，是大可以探討的。

記得筆者出國后第一個學期，在美國哥倫比亞大學修過一門有關戰爭的課程，在課上老師問學生的第一個問題是作為國家政策的制定者，你們在 審核軍工企業的撥款要求時應該遵循什麼樣的原則？當時大多數人的回答是軍工企業首先要講究效率。聽到這樣的回答，老師大失所望。筆者至今還清楚地記得他當 時的表情。他接著提示我們說，如果軍工生產要把效率作為最重要的目標來追求的話，那就要對於生產進行精密分工，推進專業化生產，而這樣做的必然結果就是每 種武器只有一家或是兩家企業生產。我們的老師緊接著問了大家一個非常簡單或是可以說是一個常識性的問題，那就是如果生產某種武器的工廠在戰爭中被炸怎麼 辦？他接著講到，如果在軍工生產中單純追求效率，一旦企業被炸，軍隊得不到必要的武器供給，國家的戰爭機器可能立刻癱瘓。這樣的後果沒有一個國家可以接 受。正因為如此，軍工企業絕對不能以效率為其最高原則。相反，軍工企業的設計原則應該是適當的重疊——同樣一種武器應該由不同的企業重複生產。這樣即使一 個工廠在戰時被炸癱瘓，還有其他的工廠可以生產同樣的武器。

同樣的道理，我們在制定農村土地政策的時候首先應該回答的問題是應不應該把提高生產效率作為最重要的目標？如果不應該，那是為什麼？我 們在制定農村土地政策時應該追求的主要政策目標到底應該是什麼？如果有多個目標，那除了主要目標之外，還有什麼其他目標？各種目標應該如何排序，以及不同 目標孰輕孰重的問題。

本文認為，制定農村土地政策時要追求的首要目標，絕不應該是單純追求提高生產效率，而是要有利於我國的可持續發展。提高勞動效率固然重 要，但當提高效率與可持續發展這一目標發生衝突時，效率必須讓位於可持續發展這樣一個更為重要的目標。由於我國目前所處的經濟發展水平，我國的發展模式， 以及我國經濟在世界經濟體系的地位而決定我們國家在農村土地問題上所遇到的主要挑戰，是如何保持我國經濟的可持續發展以及社會穩定。而這一政策目標，恰恰 與追求效率這樣一個政策目標相互矛盾。

我國改革開放以來的經濟發展的基本模式，是以出口加工為主體的外向型經濟。隨著我國經濟的不斷發展，出口貿易在國民經濟中所佔的比例越 來越大。出口佔國內生產總值的比例，從1980年的6%，增加到16.1%，2006年我國出口佔國內生產總值的比例已增加到38%，外貿依存度達 70%①。出口貿易的高速增加，一方面對我國的經濟發展做出了傑出的貢獻，同時也把我國的經濟與世界市場緊密聯繫在一起。這樣的經濟結構和我們在世界經濟 中的地位，是我們研究農村問題的基本出發點。

由於我國的經濟與世界經濟緊密結合，世界經濟的周期，會對我國經濟產生巨大的影響。而資本主義的生產方式，使得世界經濟周期不可避免。 到目前為止世界經濟的發展與變化，並沒有離開擴張、停滯、危機、復甦這樣的一個周期性的規律。由於我國所選擇的發展模式使經濟越來越依靠世界市場，世界經 濟的周期性危機，會對我國經濟產生巨大影響。而最近美國發生的金融海嘯，以及必然接踵而來的經濟危機，會嚴重打擊我國沿海地區以出口加工為主體的企業。當 然，受經濟本身的內在規律的制約，我們預期這次經濟海嘯對於我國的影響，要到明年下半年才會全部顯現出來②。到那時候，我們預期美國及其他發達國家經濟衰 退會導致外貿訂單減少，並從而導致大批工人失業。根據保守的估計，我們國家沿海的出口加工以及相關企業，目前雇有大約兩億以上的農民工，一旦經濟衰退，其 中相當一部分人會失業。

而我國目前的發展模式，使得國家不可能在短期內建立全民失業保險系統。這恰恰是由於東亞發展模式的內在規律決定的。以出口導向為基礎的 東亞模式，其內在邏輯是以低工資、低成本來吸引外國投資以及海外訂單。這就決定了保持國內勞動力成本低廉是這一發展模式持續的必要條件。國家要依靠這一模 式發展，即使在經濟形式好的時候，也必須設法控制勞動力價格上漲。這就決定政府如果希望繼續依靠這一模式發展經濟，就不可能在短期內在全國建立有效的失業 保險系統。這是因為建立這樣的系統，會大大增加勞動力成本，從而會導致資本出逃，反過來又會影響經濟發展，並導致社會動蕩。事實上韓國軍政府在八十年代就 是面臨這樣一個兩難的局面。如果政府不顧其發展模式內在的經濟規律提高勞動力成本，就會導致企業外移，經濟衰退，如果不顧工人訴求堅持壓低工人工資，就會 引爆工人運動。對這一根本矛盾處理不當成為最終導致韓軍政府倒台的結構性原因。我國在2008年推出的新合同法要求業主嚴格執行國家勞動保障的規定，就已 經導致相當一部分沿海省份的企業倒閉外移，當然他們當中會有不法分子，但也有相當一部分企業則是不得已而為之：因為倘若他們提高產品價格，訂單就會流失。 事實上，我國的學術界大多數人也認識到在短期內建立覆蓋全國的失業保障系統是不現實的。

我們在這裡要提出的問題是，一旦我國經濟受到國際經濟周期的影響，產生大規模的衰退時，失業工人怎麼辦？國家有沒有可能承擔他們的生活費用？如果不行，他們要靠什麼來生活？誰來救濟他們？如果我們對於他們放任不管，對於國家的穩定將意味著什麼？

目前對這一矛盾唯一可行的解答是要讓這兩億多離開土地的農民，在遇到經濟上的風吹草動的時候，回到農村，回歸土地。儘管這一解決方案並 非理想，但至少可以保證失業的農民工有口飯吃，可以在家鄉熬過困難時期，等到經濟情況好轉時再外出打工謀求發展。從這個意義上講，土地對於農民而言，不僅 僅是他們的生產資料，還是他們可以放心外出打工，以改變他們生活質量的不可或缺的保障。對於國家而言，我們目前的土地制度，為我國目前的發展模式，提供了 對我們的社會穩定的必要制度保障。由此而言，維護現有的土地制度，對我國的長治久安是至關重要的。而目前的有關土地承包經營權可以進一步流轉以利於大規模 經營的改革政策，會打破我國所特有的農村社會保障體系。我們不否認，土地承包經營權的流轉可以在很大程度上提高勞動生產率；我們也不否認，土地承包權的進 一步明晰，也會在相當程度上減低基層幹部的尋租行為，從而降低幹部的貪污腐敗行為，從而緩和干群矛盾。然而，這一政策的最大問題，在於一旦實施，會逐漸把 暫時離開土地的農民從土地上永久地驅趕出去，從而出現中國歷史上屢見不鮮的土地兼并。在我們國家的農民工，還不可能有穩定的非農就業，以及國家沒有能力建 立一個可以覆蓋全體農民的社會保障系統的這樣一個發展階段，允許土地承包經營權的流轉，事實上等於是拔掉現存的社會安全閥，剝奪農民僅有的社會保障。這一 政策也與我國的發展模式的內在規律相矛盾。正因為如此，這樣的「改革」措施應該緩行

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