中國南海邊界線到底在哪裡?/程曉農

2013年1月22日，菲律賓向位於荷蘭海牙的國際常設仲裁法院提出關於有關南海若干爭議事項的仲裁請求，其中主要涉及中國關於「九段線」以及岩礁的領土屬性等主張。在這場仲裁案中，中國是相關的另一方，但中國選擇放棄應訴。今年7月12日，常設仲裁法院經過3年半的工作，宣布了仲裁結果。

同一天，北京的《環球時報》發表社評認為，這個仲裁結果「是人們可以想象的『最壞版本』」；與此同時，中國的媒體和互聯網上掀起了一陣針對南海爭端國際仲裁的批判浪潮。但是，不少批判此一仲裁過程和結果的言論僅僅是民族主義情緒的宣洩，缺乏對事實的了解；而這一話題又屬於大多數人不了解的國際法領域，因此，即便是謬種流傳，許多讀者也真假難辨。

本文主要就兩個國內讀者不甚了解的話題作一些深度分析。這兩個話題是，第一，對中國來說，海牙的國際常設仲裁法院是否有正當性；第二，中國地圖上標示的「九段線」是中國的海上邊界線嗎？了解了這兩個問題之後，讀者就可以依據國際海洋法的相關知識，獨立地做出自己的判斷了。

一、從大清朝老佛爺到今天：百餘年來中國對海牙常設仲裁法院的參與與尊重

設在荷蘭的國際法之都海牙的常設仲裁法院坐落於當地著名的和平宮內。由於聯合國的國際法院也在同一建築內辦公，因此，一些人把常設仲裁法院與聯合國的國際法院以及設在德國漢堡的聯合國國際海洋法法庭混為一談，甚至誤以為，常設仲裁法院是聯合國的下設機構；在如此誤解的基礎上，又有人發現，聯合國並沒有仲裁法院這樣的下設機構，因此就斷定，這個國際常設仲裁法院是虛構的；最荒謬的說法是，它屬於菲律賓花錢雇傭的非法組織。雖然谷歌在中國被禁用，但百度上其實有關於這個仲裁法院的初步介紹。中國駐荷蘭大使館的網站上關於國際司法機構的欄目里也專門介紹了這個常設仲裁法院，提供了不少可靠的信息，這些來自中共外交部的官方信息與維基百科公布的信息基本上是一致的。

常設仲裁法院（英語為Permanent Court of Arbitration（PCA），法語為Cour permanente d'arbitrage（CPA））的歷史遠比聯合國悠久，它是根據1899年第1屆海牙和平會議通過的《和平解決國際爭端公約》於1900年成立的政府間組織，是世界上第一個國際爭端仲裁機構。慈禧太后當政的帝制時代，大清朝的代表楊儒和陸宗祥等人參加了1899年和1907年召開的兩次海牙和平會議，大清朝簽署並批准了上述公約，所以中國是常設仲裁法院的原始締約國。常設仲裁法院為國家、政府間組織或私人主體間的仲裁、調解、事實調查提供服務，它包括處理行政事務的常設行政理事會和國際事務局，以及一份由每個締約國各自遴選的4名法學專家組成的「仲裁員名單」。

從晚清到中華民國，再到中華人民共和國，中國雖然歷經改朝換代，卻積极參与這個仲裁法院的活動。從晚清到中華民國的大陸統治時期，中國一直為常設仲裁法院指派仲裁員。從中華人民共和國成立到1971年，中華民國仍保有海牙公約締約國地位，故繼續代表中國政府向該法院指派仲裁員，而在此期間中華人民共和國政府則與常設仲裁法院沒有來往。中華人民共和國於1971年取代中華民國在聯合國的席位之後，1972年常設仲裁法院行政理事會決定，在年度報告中刪去「中華民國」字樣和它指定的仲裁員名單，等待中華人民共和國政府派人繼任。但當時中國大陸正處於文革時期，毛澤東忙於向世界各國輸出革命、宣傳毛澤東思想，中共政府許多正常的國際事務活動因而中斷，自然，中國在常設仲裁法院的活動也停止了。中國的這一段停止參與期，源自中共當局行為之荒謬，而並非出於它對常設仲裁法院的反感。

直到1993年7月15日，中華人民共和國政府正式恢復在常設仲裁法院的活動，1993年9月它指派的首批4位仲裁員出席了常設仲裁法院的全體仲裁員大會。這4位仲裁員當中，邵天任是根據地出身的外事系統幹部，而李浩培、王鐵崖和端木正則早年就學於倫敦經濟政治學院或法國巴黎大學，均屬當時中國國際法方面的一時之選。這批仲裁員當中的李浩培、王鐵崖和端木正年邁或去世后，2009年5月中國政府又重新指派邵天任、許光建、薛捍勤和劉楠來為仲裁員，其中前三位曾先後擔任外交部條約法律司司長。由此可見，中華人民共和國政府對常設仲裁法院一向是高度重視的，所指派的仲裁法官不是國際法方面的專家，就是外交部里最了解國際法的條約法律司司長這樣高層級的外交官。

這次南海仲裁案期間，按照常設仲裁法院的既定規則，當事國政府可以指定一名來自本國的仲裁法官參與仲裁，而中共外交部的薛捍勤恰好常駐海牙，她本來就在仲裁員名單上，由她代表中國政府在南海仲裁案中發表中國的官方立場，似乎是天經地義的，但中國政府偏偏放棄了這個機會。之所以如此，當然不是因為某些憤青所指的「常設仲裁法院是非法組織」，而是因為中國政府覺得，在南海仲裁案當中，根據國際海洋法，很難有獲勝的可能——既然敗局已定，與其參與仲裁而敗，還不如拒絕參與仲裁，以稍存臉面。

中國政府向來高度重視和尊重常設仲裁法院，只是在南海仲裁案上選擇了棄權。但是，國內的一些媒體和網站為了挽回政府的臉面，便千方百計地貶低、歪曲常設仲裁法院的作用和功能。這樣的做法其實是在抹黑中國的國家形象，也背離了中國政府百餘年來對常設仲裁法院的一貫立場，於事無補，而於理有虧。

二、中國在南海水域的邊界線到底在哪裡

這次常設仲裁法院關於南海主權爭議的仲裁結果令許多中國人非常憤怒，他們認為，南海自古以來就是中國的海域，仲裁法院無權干涉中國的內政，因此，它的裁決當然是無效的。長期以來，中國的教育部門和宣傳機器一直聲稱，南海是中國的固有海域；過去70年來，絕大多數中國人從中學地理課本所獲得的印象是，自古以來中國在南海的邊界就是用虛線所標示出來的那個像牛舌一樣從海南島一直延伸到曾母暗沙的水域。然而，許多人直到這次常設仲裁法院的南海仲裁案之後，才聽說了「九段線」這個名詞。「九段線」就是中國地圖上標示中國在南海水域的那9條虛線的名稱。但是，「九段線」是自古以來就有的嗎？

其實，「九段線」自誕生至今才70年。它的前身是1947年中華民國內政部的官員隨手在南海地圖勾畫的11段虛線（那時稱為「十一段線」），當時使用的是普通的小比例尺地圖，所劃線段只是一個大概的標示，並沒有關於虛線各段準確位置的經緯度計算。此原圖現在仍保存在台北的檔案館內。以今天的眼光來看，這個「十一段線」其實是中華民國政府關於島礁歸屬意向的一條虛構示意線，它並沒有標明領海海域的精確位置。不過，當時還沒有國際海洋法，加上當時南海海域的周邊國家均未獨立，所以，這個「十一段線」雖然屬於「三無」示意圖（無法律依據、無合乎海洋法規的定義、無坐標），但也無人提出爭議。

中華人民共和國成立后，部分地繼承了中華民國的地圖，保留了「十一段線」（但因為不敢得罪蘇聯，不得不承認外蒙古的獨立，因而否定了中華民國的「秋海棠」地圖，從此中國大陸的國界變成了「公雞」形狀）。1957年中國政府把「十一段線」之內的夜鶯島（隸屬海南行署）轉讓給北越（此島被北越重新命名為白龍尾島），因此導致「十一段線」在北部灣內的最北端兩段名不副實。從此，中國的地圖相應地把「十一段線」最北端的兩段虛線抹去，結果「十一段線」只剩下了「九段」。這就是「九段線」的由來。

1982年聯合國海洋法公約通過之後，「九段線」與國際公認的海洋法之間的矛盾便暴露出來，而上述「九段線」的「三無」（無法律依據、無定義、無坐標）問題，更是讓中共外交部無法向國際社會解釋。因此，中國加入聯合國海洋法公約后，外交部一直很謹慎地避免觸及「九段線」的合法性問題。2000年12月25日中國與越南簽訂了北部灣劃界協定，當時外交部表示，從此「誕生了中國的第一條海上邊界線」。這一宣示表明：第一，此前中國並沒有海上邊界線；第二，「九段線」並非中國的海上邊界線。

由此來看，這次常設仲裁法院認為「九段線」沒有海洋法上的法律依據，其實與中共外交部2000年的宣示是一致的，只是絕大多數國人不了解而已。如果「九段線」沒有國際法依據，那麼，依照聯合國海洋法公約的原則，中國在南海水域的邊界線究竟在哪裡？現在，這仍然是一個問號。

在南海爭端仲裁問題上，中國對國際關係的處理被國內的民族主義宣傳捆住了手腳。這一現象表明，對內的教育和宣傳系統落後於國際形勢，也干擾甚至破壞了外交部過去改善中國國際形象的努力。涉外關係並不都與意識形態有關，這次南海爭端就是如此，更不必為了遷就國內宣傳的需要而削足適履；相反，國內宣傳的內容和方法確有改造的必要。中國即將在杭州主辦G20峰會，為了適應會議氣氛，大概關於南海爭議的種種議論很快該偃旗息鼓了吧。

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