歐美選舉制度的一些弊病

歐美選舉制度的一些弊病

——以德國2017美國2020大選為例分析

作者：謝盛友

2017年聯邦議院（國會）選舉時我擔任我們這個選區的總幹事（總指揮），大選結果最終出爐后我們極度懊喪，基民盟、基社盟姐妹黨仍然維持議會最大黨團的地位，但是也經歷了慘重的損失——32.9%的得票率比2013年的上次大選大跌近9個百分點。尤其是基督教社會聯盟（CSU），在選舉前的民意調查高至48%，而結果慘敗至38.8%。CSU是德國巴伐利亞州的一個政黨，在聯邦層面該黨和其姐妹黨德國基督教民主聯盟（基民盟）在聯邦議會共同組成一個黨團。作為聯盟黨，基民盟並不會在巴伐利亞和基社盟競爭公職，基社盟只在巴伐利亞參選，而基民盟在其他的聯邦州分參選。CSU黨自1957年在每次巴伐利亞州議會選舉中所得票數均過半，因此得以獨自組成州政府。

聖拉古法鼓勵政黨分裂

德國民主的核心語句寫在《基本法》第20條中：「一切國家權力來自人民。」為此，公民選舉其政治利益代表，因為德國的國體是代議制民主。2017年9月24日，6150萬位選民選舉了第19屆聯邦議院。

聯邦議院是德意志聯邦共和國的議會，每4年選舉一次。聯邦議院最重要的任務是選舉聯邦總理、立法和監督政府。聯邦議院選舉的選舉制度是人格化的比例選舉制。每個選民在選票上要打兩個勾：第一票用來選舉自己選區中的一位政治家進入聯邦議院擔任議員。聯邦議院的一半議席給這類直選議員，另一半根據各政黨的州提名名單分派。各政黨在每個聯邦州都提出本黨的聯邦議院候選人。選民的第二票用來選舉政黨。第二票更加重要，因為它決定議會中的權力格局：每個政黨的議席數。

聯邦議院通常有598個議席，但實際數量有可能增加。比如，現在就有709名議員。這是由於存在超額議席：例如當一個政黨通過第二票獲得100個議席，但該黨有110名候選人通過第一票直接當選議員，這額外的10人可以進入聯邦議院。為了避免對其他政黨有不利影響，這些政黨也能按照比例增加議席。

作為共同決定的論壇和民眾的利益代表，在市鎮以及聯邦州和聯邦層面，政黨都在德國的政治制度中具有核心作用。有42個政黨參加了2017年聯邦議院選舉，數量上創下兩德統一以來的新高。有16個政黨是首次參選。大型全民黨基民盟/基社盟和社民黨主導著德國的政黨格局，當前的執政聯盟也是由它們組成的。進入議會的政黨有十個，除了上述兩黨，還有聯盟90/綠黨和左翼黨。

只有當第二票在全國的得票率至少達到5%，這個政黨才能進入聯邦議院。「5%門檻」避免議會中有太多小黨，從而增加組成有執政能力的執政聯盟的難度。

德國政府首腦並非由民眾直接選舉，而是由聯邦議院中的議員來選。聯邦總統提出總理候選人的人選建議 --- 通常是聯邦議院中佔多數議席的政黨的候選人。

有主動和被動選舉權。每個年滿18周歲的德國公民能在聯邦議院選舉中投票。「成年」也是在聯邦議院當選的前提條件。根據聯邦統計局的資料，在2017年的聯邦議院選舉中有6150萬民眾有選舉權，包括3170萬女性和2880萬男性。

德國聯邦議院選舉採用聖拉古法（Sainte-Laguë method）的計票辦法，聖拉古計演演算法為比例代表制最高均數方法選舉形式之一。規則的目的是：將一定數量的議會席位，分配給幾個參加選舉、並有資格進入議會的黨派。聖拉古法與漢狄法相比，當選席位甚多的情況下，較顧及小名單的生存 席位不多的情況下，極鼓勵每名單隻爭取1席，實際淪為多議席單票制。

聖拉古法比例代表制有利於小黨生存從而鼓勵了政黨分裂。通常在這種制度下，黨派林立，各黨的政策分歧很大，很少有單一政黨能在議會中佔據穩定多數，要組織政府一般需有幾個政黨結成聯盟。但這種聯盟經常不穩定而且不能在重大問題上形成決策，從而出現頻繁的倒閣現象。

所以在今天之前我一直很欣賞美國的兩黨輪流執政。

一戰後建立的德意志共和國因其憲法是在魏瑪制訂而又稱為魏瑪共和國。魏瑪憲法將議會分為聯邦國會和聯邦參政院，聯邦參政院的議員由各邦政府任命，在聯邦國會的選舉中，規定全國作為一個大選區，各政黨在全國範圍內按比例代表制競爭議席，如前面談到的，這種規定助長了弱小政黨的力量，使得眾多的小黨能夠進入議會。魏瑪憲法採用比例代表制基本上可說是對當時德國政治現實的一種回應。德國有著長期的分裂歷史，國家統一的歷史相當短暫，地方分離主義傾向一直對統一權威產生影響。在第二帝國期間，德國就是一個多黨並存、意見分歧的政黨體制。德國在一戰失敗后，社會矛盾重重，各種勢力和集團紛紛組成政黨，比例代表制一方面反映了德國政黨力量結構和公眾輿論分佈，但另一方面也強化了多黨紛爭的局面。

魏瑪時期(1919-1933) ，德國大小政黨有一百多個，能經常進入議會的政黨有二十多個。主要大黨有社會民主黨、共產黨、德意志人民黨、天主教中央黨、德意志民族人民黨和民族社會主義德國工人黨(納粹黨)等。各個政黨綱領的政治傾向極不一致，從極右、右翼、右中、中間派到中左、左派和極左派都有。有些小黨並無明確的政治傾向，但卻代表著一個小地方或小團體的利益，它只要有最低限度的支持就可以取得一個席位。當時的德國也沒有形成公眾輿論的主流方向,地方主義勢力強大。而比例代表制強化了這種情勢，各個政黨都不會像在勝者全得制度中那樣為了進入議會而被迫聯合成強大的政黨並淡化本黨的觀點，因為他們並不想取悅於所有人。這樣，魏瑪時期德國的政黨結構就是一個多黨並立、互不妥協的分裂的政黨體制。

為了盡量減少極端主義者政黨和許多小黨進入聯邦議院的問題，《基本法》和1967年制定的《政黨法》都對政黨問題作了新的規定。在保障結社自由的一般原則基礎上，要求政黨組織必須符合民主原則，禁止企圖危害和廢除民主自由秩序的政黨活動。在選舉方面，規定了政黨必須獲得5%的選票才可在第二票中獲得席位的門檻條款。

德國社會要穩定，中間力量就要強大，但看德國東部幾個州的選舉，選擇黨可能會超過基民盟成為最大的黨派。右派其實就是本土主義，要保護德國本土，本土利益保護多了，德國穩定，需要中間力量強大，就跟我們玩跳板一樣。極右勢力擴大了，之後極左勢力肯定也會起來。和平時間一久，中間力量就越來越弱。

在德國的基層選舉沒有「5%門檻」的限定，所以只要有能力的人就自己組黨，在我們這個城市，2020年市議會選舉，我在CSU（基督教社會聯盟）這個大黨，我全市得票最高，比其他的小黨整個黨的全部得票還高。為什麼有能力的人喜歡組黨參選呢？因為根據聖拉古法的計票辦法，一個政黨只要得票百分之二，至少一個人可以進入市議會，所以2020年十四個黨進入市議會。三個議員就可以成為黨團，黨團主席的收入是普通議員的三倍，副主席是兩倍。選舉之前之後，很多人誘惑我組黨或自立黨團，我反駁：我從政根據我的政治理念，而不看重我議員收入的高低。

人們很擔憂，德意志是否重回魏瑪時期。有學者建議改進聖拉古法，或改用其它的計票辦法。

美國總統選舉的選舉人團制度

在歐洲大陸實行比例代表制。假設一個選區有10個議席，那麼你只要獲得10%的投票就有了一定政治影響力，因此小黨派也有存在意義，也就有更多的政黨活躍了。

美國是現代政黨的發源地，其政黨體制具有明顯的「美國特色」。美國政治架構限制了第三黨發展。美國實行的是「相對多數、贏者通吃、單一選區」的選舉制度，這就註定了其政黨體制由兩黨主導，第三黨幾乎沒有生存空間。現今的美國除共和黨、民主黨兩大政黨外，這些政黨也參加各種公職選舉，但在美國現行的兩黨制體制下，勝選幾率極其微小。目前，美國主要的第三黨有美國改革黨、自由意志黨、美國綠黨、憲法黨。 美國選舉是「贏者通吃」規矩。所謂贏者通吃，通俗的講，就是只有第一名是勝者，第二名以下都是失敗者。當一個黨的票數取得選區半數以上，或者沒過半數選票，但票數排名第一，那麼這個選區內的所有選票就都歸這個黨獲得。

美國總統並非直接由選民一人一票選出的，真正決定勝負是所謂的選舉人團（electoral college）制度。在總統選舉當中，美國人到票站投下一票時，他們投選的其實是由一組官員組成的選舉人團。這個片語當中的「團（college）」就是指有著共同任務的一組人，而這些人就是選舉人，他們的任務就是選擇總統和副總統。選舉人團每四年聚集一次，時間是在選舉日的幾個星期之後，這是他們完成這個任務的方式。

每個州的選舉人數量大致上反映該州的人口規模。全美國總共有538個選舉人。加利福尼亞州的選舉人最多——有55個——而一些人口稀少的州份，比如懷俄明、阿拉斯加和北達科他（還有華盛頓特區）等，選舉人數量可以少至三個。每個選舉人代表一張選舉人票，而總統候選人需要贏得選舉人票中的大多數——即270張選舉人票或以上——才能當選總統。

為什麼要採取這樣的選舉制度？在美國憲法於1787年起草時，全國公投選舉總統在實際操作上是不可能的。這是因為這個國家的幅員之大以及通訊的困難。與此同時，人們對於允許由首都華盛頓特區的立法者選擇總統的辦法也不大支持。於是，憲法的框架制定者就建立了選舉人團制度，由每個州選擇選舉人。較小的州更支持這個制度，因為比起全國性的全民投票，選舉人團制度在決定誰當總統這件事上給了他們更多的發聲機會。選舉人團制度也受到了當時奴隸人口佔比相當大的南方州份的支持。雖然奴隸不能投票，但是他們也會被算在美國的人口統計當中（每個奴隸被算作五分之三個人）。

由於選舉人票的分配是由每個州的人口統計決定的，所以這樣南方州份在總統選舉中的影響力，就會比直接公投所能夠給予他們的更大。

選舉人一定要投票給選民投票中的勝者嗎？在一些州份，選舉人可能投票給他們喜歡的任何候選人，而不用理會選民支持誰。不過在實際操作中，選舉人幾乎總是會將票投給在本州贏得最多選票的候選人。如果某個選舉人投的票與該州選民投出的總統人選有衝突，選舉人就會被稱作「失信選舉人（faithless elector）」。2016年，有7張選舉人票是以這種方式抽出的，但是從來沒有選舉結果因為失信選舉人而發生改變。

如果沒有候選人贏得大多數怎麼辦？如果沒有候選人取得270張選舉人票，眾議院（即下議院）將會投票選出總統。這在歷史上只發生過一次。1824年大選中的選舉人票由四名總統候選人攤分，於是沒有人贏得大多數。如今的美國政治體制已經由兩大黨派佔據，這種事在現今已不太可能發生。

2016年，希拉里·柯林頓(Hillary Clinton)贏得的選票比川普多出近300萬張，差距超過兩個百分點，但是由於在三個州的選票不足8萬張而落敗。當今的選舉人團制度運作情況尤為鮮明地提醒人們，紐約時報在《選舉人團制度將毀掉美國》一文中指出:

美國的民主是不公平、不平等和不具有代表性的。世界上沒有其他先進的民主國家使用這樣的東西，它們是有充分理由的。如今，選舉人團制度的主要問題並非如其支持者和反對者所認為的那樣，在於它賦予小州的權力過大。這些州的權力確實從手中參議院的兩張選舉人票中得到了提升，但與真正的罪魁禍首——全州贏家通吃的法律相比，這種好處就顯得微不足道了。這些法律是建國初期各州為獲得政治優勢而通過的，儘管制憲者從來沒有提出過這個問題——各州將所有選民的選票都授予在本州得票最多的候選人。其結果是抹殺了該州所有未投票給領先候選人的選民。有48個州採用贏家通吃的辦法。因此，大多數州都被認為是「安全的」，也就是說，一方或另一方可以輕鬆獲勝。再多的競選活動也無法改變。唯一對雙方都有影響的州是那些「戰場」州，尤其是像佛羅里達和賓夕法尼亞這樣的大州，在這些州，幾千張甚至幾百張選票的搖擺，就能使整個選舉人團票從一個候選人轉向另一個候選人。

這一制度的害處並非只是現在才引起注意。被稱為美國憲法之父的詹姆斯·麥迪遜(James Madison)對各州贏家通吃的規則也感到非常不安，他認為這是選舉人團制度在19世紀初形成時的主要缺陷之一。

正如麥迪遜在1823年的一封信中所寫的那樣，採用贏家通吃規則的州「就像一串珠子」，並不能反映其公民真正的政治多樣性。他非常不喜歡這種做法，並呼籲通過憲法修正案禁止它。