美國退縮的代價 - 美國前參院領袖長文，呼籲支持烏克蘭

美國退縮的代價

-        為什麼華盛頓必須拒絕孤立主義並擁抱優先地位

米奇 麥康奈爾                                2024年12月16日

當唐納德·特朗普開始他的第二個總統任期時，他將繼承一個比他四年前留下的世界更加敵視美國利益的世界。中國加大了在全球範圍內擴大軍事、政治和經濟影響力的力度。俄羅斯正在烏克蘭進行一場殘酷而霸道的戰爭。伊朗在摧毀以色列、主導中東和發展核武器能力的努力中仍然沒有被嚇倒。這三個美國對手，包括朝鮮，現在比以往任何時候都更加緊密地合作，破壞美國領導的秩序，這一秩序支撐了近一個世紀的西方和平與繁榮。

拜登政府試圖通過接觸和妥協來管理這些威脅。但今天的復仇主義大國並不尋求與現有國際秩序更深入的融合；他們拒絕接受這個秩序。他們從美國的軟弱中汲取力量，他們對霸權的渴望只會不斷增長。

華盛頓的許多人承認這一威脅，但利用它來為與正在進行的系統性競爭無關的現有國內政策優先事項辯護。他們口頭上承認大國競爭的現實，但迴避投資於這種競爭實際上所基於的硬實力。這些錯誤假設的代價已經顯而易見。但對四年疲軟的回應絕不應該是四年的孤立。

儘管與中國和俄羅斯的競爭是一個全球性挑戰，但特朗普無疑會聽到一些人說，他應該優先考慮一個單一的戰區，並降低美國在其他地方的利益和承諾。這些聲音大多主張以犧牲歐洲或中東的利益為代價，專註於亞洲。這種想法在沉迷於「美國堡壘」幻想的孤立主義保守派和將國際主義本身誤認為目的的進步自由主義者中都很常見。面對俄羅斯在歐洲的侵略，右翼已經緊縮了開支，而左翼則表現出對威懾伊朗和支持以色列的長期過敏反應。兩個陣營都沒有承諾保持軍事優勢或維持對抗修正主義權力所需的聯盟。如果美國繼續退縮，它的敵人將非常樂意填補這一空白。

特朗普明智的做法是將他的外交政策建立在美國領導地位的持久基石上：硬實力。為了扭轉對軍事力量的忽視，他的政府必須承諾大幅持續增加國防開支，對國防工業基礎進行世代投資，並進行緊急改革，以加快美國新能力的發展，擴大盟友和合作夥伴的獲取途徑。

在採取這些措施的過程中，政府將面臨共和黨內部要求放棄美國主導地位的呼聲。必須拒絕他們。假裝美國一次只能專註於一個威脅，它的信譽是可分割的，或者它可以擺脫遙遠的混亂，因為這無關緊要，這就是忽視其全球利益和對手的全球設計。那些只想控制美國衰落的人不會讓美國再次偉大。

選擇錯誤

中國對美國的利益構成了最嚴重的長期挑戰。但是，儘管歷屆總統都承認這一現實，但他們的實際政策並不一致。政府甚至未能就與中國競爭的基本目標達成一致。這僅僅是一場生產更多小部件的競賽嗎？銷售更多美國大豆、半導體、太陽能電池板和電動汽車的機會？還是說，這是一場關於國際秩序未來的競賽？特朗普政府必須認識到這場地緣政治鬥爭的嚴重性，並相應地進行投資。

在這樣做的時候，它絕不能重複巴拉克·奧巴馬總統所謂的「轉向亞洲」的錯誤。奧巴馬政府未能通過對美國軍事力量的充分投資來支持其政策。它顛覆了戰略和預算之間的傳統關係，為了國防削減而優先考慮國防削減，放棄了長達數十年的「兩場戰爭」的兵力規劃結構。2011年兩黨通過的《預算控制法案》加劇了這一錯誤，損害了軍事準備。

亞洲的合作夥伴開始明白這一轉向對他們意味著什麼：他們將在美國不斷縮小的關注和能力蛋糕中分得更大的一塊。就歐洲夥伴而言，他們不高興看到華盛頓無視俄羅斯的威脅。認為烏克蘭會分散對印太地區的注意力的共和黨人應該回想一下，上一次總統試圖通過從另一個地區撤軍來重新確定一個地區的優先次序時發生了什麼。在中東，奧巴馬過早從伊拉克撤軍給伊朗和伊斯蘭國（又稱ISIS）留下了一個需要填補的真空，隨之而來的混亂吞噬了華盛頓多年。到2014年，當奧巴馬努力完成轉向亞洲的計劃，在中東問題上猶豫不決，未能在敘利亞使用化學武器問題上執行自己的「紅線」時，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京入侵了烏克蘭東部並佔領了克里米亞。

對抗中國將要求特朗普拒絕短視的建議，即他通過放棄烏克蘭來優先應對這一挑戰。俄羅斯的勝利不僅會損害美國對歐洲安全的利益，還會增加美國在歐洲的軍事需求；這也將加劇來自中國、伊朗和朝鮮的威脅。事實上，面對普京的侵略，猶豫不決已經使這些相互關聯的挑戰變得更加嚴峻。喬治·W·布希政府未能對普京2008年入侵喬治亞作出有力回應，這是一次錯失的將俄羅斯侵略扼殺在萌芽狀態的機會。奧巴馬與俄羅斯的「重置」加劇了這一誤判，扼殺了西方對俄羅斯侵略作出協調一致反應的希望。在追求軍備控制談判的過程中，隨著普京越來越大膽，他毫不留情。這一弱點在奧巴馬對2014年入侵烏克蘭的反應中繼續存在。

那些只想控制美國衰落的人不會讓美國再次偉大。

特朗普扭轉了奧巴馬政府對烏克蘭援助的限制，並授權向基輔轉讓致命武器，這值得稱讚。在第一屆特朗普政府期間，美國對俄羅斯的盟友敘利亞使用武力，最終執行了針對化學武器的紅線，殺死了數百名威脅駐敘利亞美軍的俄羅斯雇傭軍，並增加了美國的能源生產，以對抗俄羅斯將其石油和天然氣儲備武器化但特朗普有時會通過言行破壞這些強硬政策。他討好普京，對待盟友和聯盟承諾不穩定，有時甚至充滿敵意，2019年，他扣留了向烏克蘭提供的4億美元安全援助。這些公開事件引發了人們對美國是否致力於抵抗俄羅斯侵略的懷疑，即使它實際上這樣做了。

儘管拜登在競選期間對俄羅斯發表了強硬的言論，但他與克里姆林宮的緩和政策類似於奧巴馬的重置。2021年上任后，拜登立即簽署了《新削減戰略武器條約》的五年延期，放棄了他本可以用來談判更好協議的對俄羅斯的影響力，並在中國和朝鮮的核威脅加劇時束縛了美國的手腳。同年6月，他也拒絕向烏克蘭提供關鍵的安全援助。8月，他目睹了美國從阿富汗的災難性撤軍，這無疑鼓勵俄羅斯進一步考驗美國決心的極限。拜登政府顯然相信，普京的帝國野心可以通過軍備控制和美國的剋制來管理，這與右翼孤立主義者對容納俄羅斯的錯誤興趣並無二致。

隨著普京將全面入侵烏克蘭的消息越來越明顯，我敦促拜登向烏克蘭提供有意義的致命援助，並擴大美國在歐洲的軍事足跡。但總統表示反對。即使在入侵之後，拜登政府對烏克蘭的援助也受到猶豫、不必要的限制和無休止的審議的困擾。這些拖延一再將主動權讓給莫斯科，削弱了美國援助的有效性，延長了衝突，削弱了基輔的談判籌碼。拜登政府政策的弱點被對一些共和黨人反對支持烏克蘭的瘋狂關注所淹沒。他們被誤導的反對推遲了「國家安全補充法案」的通過，但在關鍵時刻，參議院共和黨人以壓倒性多數支持該法案，眾議院的許多共和黨人也是如此。國會於2024年4月通過了補充法案。沒有一位投票支持烏克蘭的共和黨議員在初選中失利。

儘管對拜登的做法有合理的疑慮，但我的大多數共和黨同僚都意識到，支持烏克蘭是對美國國家安全的投資。他們認識到，大部分資金將用於美國的國防工業基地或軍事，而這種僅占年度國防預算一小部分的安全援助正在幫助烏克蘭削弱共同對手的軍事力量。但還需要做更多的工作。目前，普京對本國人民的苦難漠不關心，這使他能夠提高國防工業基地向烏克蘭輸送武器和士兵的能力。如果你想這樣做，你會找到解決方案的。只有西方放棄烏克蘭，俄羅斯的勝利才是不可避免的。

聯盟的優勢

特朗普將聽到新孤立主義者的聲音，他們低估了美國盟友對美國繁榮的重要性，忽視了美國在關鍵地區持觀望態度者中的信譽需求，並誤解了美國軍隊威懾或贏得遙遠衝突的基本要求。他們的論點忽略了這樣一個事實，即敵人也有投票權，並可能決定在多個戰線上同時對抗美國，此時盟友比以往任何時候都更有價值。

在歐洲，特朗普將看到令人鼓舞的進展。在國防預算大幅增加后，美國在非洲大陸的盟友現在的支出比一年前增加了18%，遠遠超過了美國。超過三分之二的北約成員國現在達到或超過了聯盟國防支出至少佔國內生產總值2%的目標。這一進展並非毫無例外。西方在俄羅斯、中國和伊朗的影響下最明顯的弱點之一是匈牙利對這些國家的自我剋制。

但除了這個喧鬧的例外情況，特朗普呼籲美國的歐洲盟友更加認真地對待硬實力和負擔分擔，這一點並沒有讓他們忘記。北約盟國也在購買美國武器，自2022年1月以來，已訂購了超過1850億美元的現代美國武器系統。但特朗普鼓勵盟友採取更多行動是正確的。在下一次北約峰會上，盟國應設定更高的國防開支目標，即GDP的3%，並承諾相應增加其基礎預算。

對於那些呼籲特朗普放棄歐洲的人來說，最令人不安的事實是，歐洲盟友認識到中國和俄羅斯之間日益密切的聯繫，並越來越多地將中國視為「系統性競爭對手」。在2023年訪問菲律賓期間，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩指出，「歐洲的安全和印度洋-太平洋地區的安全是不可分割的。」美國在亞洲的盟友也明白這一點。正如肖碧謙在2023年擔任台灣駐華盛頓代表時所說，「烏克蘭的生存就是台灣的生存。」

「亞洲優先」的人群不願意歡迎歐洲盟友的進步，這很奇怪。他們忽視了與盟友合作應對中國對共同利益的威脅的迫切需要，這引發了他們是否真的有興趣與中國競爭的問題。一些人甚至似乎抓住了對抗中國的必要性，作為美國放棄其他地方領導權的理由，暗示「亞洲優先」只是潛在孤立主義的借口。

這些批評者忽視了中國和俄羅斯日益增強的戰略聯盟、俄羅斯在亞洲的影響力（包括其日益強大的太平洋艦隊）以及美國與這兩個大國的競爭是全球性的這一不可避免的現實。例如，在中東，俄羅斯多年來通過干預敘利亞和與伊朗的夥伴關係損害了美國的利益。普京在烏克蘭使用伊朗攻擊無人機應該不足為奇：西方早些時候集體未能對抗伊朗，使其成為中國和俄羅斯更強大的夥伴。除了擁抱伊朗，兩國還尋求深化與該地區傳統美國夥伴的關係。

多年來，中國一直試圖在美國與其合作夥伴之間製造隔閡。可悲的是，「亞洲優先」的人群顯然會落入北京的手中，就像前幾屆政府對中東盟友置之不理一樣，為中國在這一關鍵地區的影響力打開了大門。

硬實力假期

美國政府每年在國防上花費近9000億美元，但考慮到聯邦支出總額、美國面臨的挑戰、該國的全球軍事需求以及硬實力投資回報，這遠遠不夠。預計到2025年，國防支出將佔聯邦支出的12.8%，低於用於償還國債的份額。每年，國防預算中有更大一部分用於支付武器以外的費用其中近45%現在用於支付工資和福利。

情況很嚴重。根據美國企業研究所的一項估計，中國每年在軍事上的支出為7110億美元，該估計正確地納入了中國太空計劃和海岸警衛隊的准軍事職能。2024年3月，中國官員宣布國防開支增加7.2%。相比之下，拜登政府年復一年地要求實際削減軍費開支。如果國防預算甚至跟不上通貨膨脹，華盛頓怎麼能跟上中國的「節奏威脅」呢？

此外，由於其當前的軍事目標是在印度洋-太平洋地區對抗美國，與美國不同，中國主要需要將資源分配到自己的後院。全球力量投射的要求必然會使美國的國防開支大幅減少。儘管兩黨承認美國在亞洲的利益是受歡迎的，但如果美國政客不願意投資於支持美國承諾所需的能力，那麼訪問台北或強硬談論中國是魯莽的。

美國需要一支能夠同時應對多種日益協調的威脅的軍隊。如果沒有一個，總統可能會猶豫是否以犧牲其他威脅為代價，在一個威脅上花費有限的資源，從而將主動權或勝利拱手讓給對手。美國必須回到以戰略和部隊規劃結構為依據的預算，這種結構設想一次打不止一場戰爭。

特朗普必須拒絕通過放棄烏克蘭來優先考慮中國的短視建議。

然而，多年來，國會反對軍費開支的人荒謬地堅持認為，國防開支的增加和非國防可自由支配開支的增加之間應該是對等的，將軍事力量作為寵物政治項目的人質。與此同時，國內強制性支出飆升，繞過年度兩黨撥款程序的巨額支出，如具有諷刺意味的《通脹削減法案》，其中沒有一分錢用於國防。

政治光譜兩端的孤立主義者在兜售軍事優勢成本過高甚至具有挑釁性、美國必須接受衰落是不可避免的，甚至影響力減弱的影響不會那麼糟糕的虛構時，無意中驗證了這一伎倆。呼籲「脫鉤」、「幕後領導」和「硬優先順序」——被歷史健忘症放大——相當於失敗主義。美國的安全和繁榮植根于軍事優勢。保持這種決定性的優勢是代價高昂的，但忽視它會帶來更大的成本。

美國過去的國防開支水平使我們能夠正確看待當今的需求。在第二次世界大戰期間，美國的國防開支達到了GDP的37%。在朝鮮戰爭期間，這一比例達到了13.8%。在1968年越南戰爭最激烈的時候，這一比例為9.1%。羅納德·里根總統領導下的國防建設在卡特政府時期僅佔國內生產總值的4.5%，達到峰值，僅為6%。2023年，美國國防支出佔國內生產總值的3%。

在這個美國擺脫硬實力的假期里，中國和俄羅斯投資了不對稱的能力來抵消美國的軍事優勢。如今，他們的許多類別的彈藥都可以超過美國版本，他們的產量也可以超過美國。更不用說他們在從導彈到水面艦艇等關鍵平台上的數量優勢了。數量有其自身的性質。數量有其本身的性質。更重要的是，正如以色列和烏克蘭的彈藥支出率所表明的那樣，未來的戰爭可能會持續更長時間，需要比政策制定者想象的多得多的彈藥。美國的庫存不足以滿足這樣的需求。多年來，軍方一直在縮短彈藥，轉而使用新的武器系統和平台。這並不是要淡化主要武器系統現代化的必要性，而是要強調國防預算不足所帶來的有害權衡。

如果美國發現自己捲入了一個遙遠戰區的衝突，它也將難以為其部隊提供補給。例如，中國打算與美國爭奪後勤供應線。這一現實，再加上同時在世界不同地區受到挑戰的可能性，不僅需要建立更大的平台和彈藥庫存。它還需要確保在多個戰區預先部署這些能力。這反過來又要求確保基地、准入和飛越權，這是加強美國全球聯盟的另一個論點。

由於共和黨的努力，國家安全補充法案包括必要的投資，以擴大遠程彈藥和攔截器所需的固體火箭發動機等關鍵項目的生產能力。但我與參議院撥款委員會副主席蘇珊·柯林斯（Susan Collins）在拜登政府要求之外擴大這項投資的努力，與我們為增加總體國防開支而建立兩黨支持的年度運動面臨著同樣的阻力。在2023財年，國會共和黨人克服了民主黨人對國防和非國防可自由支配支出之間對等的堅持。這是朝著正確方向邁出的一步，但民主黨人需要永久放棄這種被誤導的痴迷。美國國家安全的要求不是政治討價還價的籌碼。

這方面的進展始於國防開支的實際增加。2018年，國會成立的兩黨國防專家小組國防戰略委員會強調，要保持美國的軍事優勢，需要國防預算持續實際增長3%至5%。到2024年，委員會注意到日益惡化的威脅，稱這一範圍為「最低限度」，並主張預算足夠大，以「支持與冷戰期間美國國家努力相稱的努力」

特朗普政府必須聽取委員會的警告。為了支付增加的國防預算，它應該削減奢侈的非國防可自由支配支出，並解決導致赤字的不可持續的強制性福利支出水平。它還應該改革過於繁重的經濟監管環境，以更高的增長和收入來抵消這些拖累。

民主的武器庫

與此同時，美國必須關注其萎縮的國防工業基礎。五角大樓、國會和工業界都應該為其糟糕的狀態受到指責。國防部和國會向工業界發出了不一致的需求信號，這阻礙了公司投資擴大產能和彈性供應鏈。為了解決這個問題，政府必須提交足夠大的國防預算申請，以滿足美國的真正軍事需求。國會必須按時通過撥款法案。如果沒有，由此產生的「持續決議」——保持聯邦政府資金的臨時措施——將推遲合同並禁止新項目的啟動。

國會已授權五角大樓簽署某些關鍵彈藥的多年採購合同，以限制年度撥款過程有時造成的不確定性。這種方法和支持它的資金都應該擴展到其他遠程彈藥和導彈防禦攔截器，因為長期需求幾乎是確定的。為了擴大生產能力，五角大樓還可以使用《國防生產法》，這是一項1950年的法律，允許政府優先考慮並引導資源用於國防物資的生產。不幸的是，最近的政府將這一權力用於與國家安全無關的目的。例如，拜登在生產太陽能電池板時援引了該法案。現在是時候將「國防」重新納入《國防生產法》了。

但行業不能簡單地等待政府投資。我同情公司對緩慢的聯邦官僚機構和不一致的國會的不滿，但只是在一定程度上。私營部門領導人應該很清楚，對空中和導彈防禦攔截器、遠程彈藥和其他關鍵武器的需求正在穩步上升，而且不太可能在短期內減少。需求是不可避免的。工業界應該向前傾斜以應對這一挑戰。特朗普應該提醒五角大樓和國防工業採取行動的必要性。

官僚主義也扼殺了創新，即使其軍事效用是顯而易見的。國防部的「複製者計劃」值得稱讚，該計劃旨在加快新興軍事技術的採用，但創建一個全新的採購流程引發了一個問題，即五角大樓為什麼不只是修復現有的採購流程。國防部必須儘快弄清楚如何採用和整合顛覆性技術，否則軍方將發現自己處於對手部署的更智能、更便宜、更自主的無人系統的接收端，這些系統的速度比官僚機構更快。

關稅使美國與盟友的關係緊張，並考驗了美國消費者的耐心。

僅僅是武器的承包過程，更不用說實際製造了，就慢得令人難以置信。對於價值超過1億美元的武器系統，從發布最終招標到授予合同平均需要十多個月的時間。外國軍售的進展更為緩慢：美國合作夥伴平均需要18個月的時間才能獲得美國武器。拜登政府半心半意地試圖改革對外軍售程序，但提高其效率需要成為國防部長和國務卿的共同優先事項。如果美國自身的低效——或國會中直言不諱的少數群體的反對——阻止脆弱的盟友購買美國貨，民主的武器庫將無法持久。

特朗普政府應該考慮大幅簡化常用彈藥的流程，或者先發制人地建立出口庫存。軍方還應考慮維持更大的武器庫存，以便在危機時期更容易與盟友和合作夥伴共享。一旦拍攝開始，建立生產能力的時間就過去了。

為了建立一個能夠無縫協作的前沿力量聯盟，美國還必須願意分享更多的技術。AUKUS是美國與澳大利亞和英國的安全夥伴關係，可以成為與其他值得信賴的盟友和合作夥伴進行更大技術共享的典範。國防技術轉讓不是慈善行為；澳大利亞、芬蘭、以色列、日本、挪威、韓國和瑞典等盟友將尖端能力帶到談判桌上，這越來越成為一條雙向道路。美國應擴大與盟友的聯合生產，鼓勵他們生產可互操作的能力，從而降低成本，增加庫存，提高供應鏈彈性，增強與中國競爭的集體能力。

經濟要素

美國單獨與中國競爭是愚蠢的。美國的盟友和夥伴在全球經濟中佔有重要份額。在國內複製他們所有的供應鏈簡直是負擔不起的。

奧巴馬與美國在亞洲的盟友談判《跨太平洋夥伴關係協定》值得稱讚，我並不後悔與他合作克服國會中保護主義民主黨人的反對意見。除了降低貿易壁壘和擴大美國公司的市場准入外，該協議還旨在為世界關鍵地區的國際貿易建立有利的道路規則。擬議協議的各方代表了全球經濟的40%。但特朗普政府和拜登政府有時非但沒有加強和利用西方經濟體的力量，反而積極對抗它們，包括徵收關稅，這使與盟友的關係緊張，並考驗了美國消費者的耐心。這一退位是邀請中國以犧牲美國為代價擴大其在亞洲的經濟影響力。

有大量證據表明，20世紀90年代的全球主義樂觀主義是沒有根據的。歡迎中國和俄羅斯加入世界貿易組織並沒有改變他們的政府或經濟，至少沒有以有利於自由世界的方式。相反，這兩個國家都利用和破壞了這一機構和其他國際經濟機構。我對國際貿易的負面影響並不天真，但毫無疑問，自由市場和自由貿易是美國繁榮的主要原因。這就是為什麼美國和志同道合的自由市場經濟體必須共同努力改革國際貿易體系，以保護美國的利益免受掠奪性貿易行為的影響，而不是完全放棄該體系。如果沒有美國在這一領域的領導，毫無疑問，北京將能夠按照自己的條件重寫貿易規則。

儘管軍事主導地位的下降是國家安全最明顯的障礙，但美國也不能忽視外援的作用。作為負責對外援助的參議院撥款小組委員會前主席，我認真對待詹姆斯·馬蒂斯在擔任美國中央司令部司令時的警告，即如果國會欺騙外交和對外援助，他將「需要購買更多彈藥」。不幸的是，這些重要的美國力量工具越來越脫離美國的戰略利益。現在是時候更刻意地將外國援助融入更強大的競爭了，例如，通過與盟國合作，為中國的「一帶一路」倡議倡議提供可信的替代方案。

但是時候轉向內心了

1934年1月，愛達荷州共和黨參議員、直言不諱的孤立主義者威廉·博拉在紐約舉行的外交關係委員會會議上發表講話。博拉認為，由於第一次世界大戰結束后和平持續了15年，全球軍費開支過多。他堅稱，歐洲大國之間的緊張關係不能由外人解決：「我冒昧地相信，美國發動對外戰爭需要很長時間，也沒有任何理由。」

當然，到20世紀30年代末，納粹對歐洲的征服使美國公眾輿論發生了戲劇性的轉變，擺脫了博拉的孤立主義幻想。到1940年5月，當德國軍隊入侵法國時，94%的美國人支持對國防進行任何和所有必要的投資。截至6月，超過70%的人贊成該草案。

美國在第二次世界大戰期間看到了光明。但是，在該國將其遲來的注意力轉向國防要求之前，是否必須再次征服一個親密的盟友？今天的孤立戰略並不比第二次世界大戰前夕更好。事實上，今天，面對比軸心國更強大的相互關聯的威脅，不維護美國的主導地位將比85年前拒絕承擔這一責任更加災難性的荒謬。上一次，國防要求的天真放棄使得在短時間內恢復民主武器庫變得不必要地困難。正如時任海軍作戰部長哈羅德·斯塔克上將在1940年所言：「金錢買不到昨天。」

美國迫切需要就硬實力在美國外交政策中的中心地位達成兩黨共識。這一事實必須壓倒左翼對空洞國際主義的信仰和右翼對孤立和衰落的調情。現在是恢復美國硬實力的時候了。

 原文發表於 Foreign Affair, 鏈接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/price-american-retreat-trump-mitch-mcconnell

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