廣南子

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勢力 ――美國對華貿易政策中的人與事

作者：廣南子於 2008-2-29 15:54 發表於最熱鬧的華人社交網路--貝殼村

作者分類:經濟觀察|通用分類:其它日誌

楊國華

引子

2006年5月26日，美國參議員Charles Schumer和Lindsey Graham聯合給布希總統提名的「美國貿易代表」（United States Trade Representative, USTR）候選人Susan Schwab寫了一封信。信的大意是：5月16日，參議院財政委員會（Senate Committee on Finance）舉行聽證會，以確定是否批准你為貿易代表；你作了發言，並回答了提問，會後還提交了一些書面回答，表態說你會努力工作，確保中國履行 WTO承諾以取消金融服務方面的限制；然而，光嘴上這麼說說是沒有用的；在貨幣操縱的問題上，這種嘴上說說的策略就收效甚微：中國一再承諾允許市場力量逐步促使貨幣升值，但從去年7月以來，人民幣僅升值了1.1％；這不是什麼重要進展，我們不希望金融服務自由化也出現同樣問題。隨後，他們一口氣提了6個問題，追問：2007年初，如果中國明顯未履行承諾，貿易代表將採取什麼具體行動？信中明確說：我已經採取行動，阻止參議院全體一致批准你為貿易代表，因為你在聽證會上有關中國問題的答覆，有些含糊不清，希望你能進一步回答這些問題，以便我們在更好理解你的觀點和目標的情況下批准你的任命。[1]這封咄咄逼人的信意思很清楚：如果你不給我們滿意的答覆，就甭想順利當上貿易代表。

Schumer的本事真夠大的，「金融服務業自由化」和「人民幣匯率」這些辭彙真夠專業的，看來Schwab必須拿出點真格的才能交待。那麼，在對華貿易政策這個重要問題上，國會究竟起著怎樣的作用？議員們的「專業知識」從何而來？行政部門又在扮演什麼角色？

一、國會山合唱

Schumer是來自紐約州的聯邦參議員。他1950年出生，在哈佛大學獲得學士和法學學位后，很快就成為職業政治家：23歲當選為紐約州議會議員，29 歲進入聯邦眾議院，1998年進入聯邦參議院。他是參議院財政、銀行住房城市事務、司法、規則等委員會的成員，關注的問題很多，包括打擊犯罪、槍支管制、婦女權利、醫療制度、司法程序、社會保障等等。經濟問題當然也是他的重點工作之一。他曾經致力於金融服務現代化方面的立法，以改進美國的銀行、證券和保險業的管理。[2]

然而，他卻在2005年4月6日提出一項法案：如果中國不給人民幣升值，就對來自中國的所有產品一律加征27.5％的關稅！該法案稱，人民幣被人為設定低於市場價值；據經濟學家計算，人民幣被低估了15-40％，平均低估27.5％；低估給中國帶來了巨大的貿易優勢，使得出口對外國消費者便宜，同時外國產品對中國消費者昂貴，其實質是對中國出口進行重大補貼而對外國進口提高關稅；中國政府干預外匯市場，將幣值壓制在人為的交易範圍內；2005年1月12 日，中國外匯儲備已達609,900,000,000美元，12個月內增加了206,700,000,000美元；中國低估貨幣、從中謀取貿易利益和干預幣值的做法，違反了世界貿易體制的精神和條款；中國沒有迅速解決美國和國際社會對這個問題的關注；《關貿總協定》第21條允許世界貿易組織成員採取一切措施保護基本的安全利益，而保護美國製造業正是美國的基本利益。[3]《紐約時報》（New York Times）曾誇他是「嚴肅的立法者，價值觀堅定，政策立場鮮明，獻身於共同利益」（a more serious lawmaker with more rooted values, sounder policy positions and a deeper commitment to the common good）。[4]Schumer果然「名副其實」！只是第一句不敢苟同：對來自中國的所有產品加征27.5%關稅？！兒戲一樣。

如此「品德高尚」，自然有人「見賢思齊」。幾天後，2005年4月12日，眾議員Sue Myrick在國會山的另一側遙相呼應，向眾議院提交了一份類似的法案，要求對來自中國的產品加征27.5％的關稅。該法案除了重複Schumer的那些理由，還聳人聽聞地說：正是低估人民幣這種做法，造成了中國與其他貿易夥伴的巨額貿易盈餘，使得美國對中國的貿易赤字從2000年的 83,800,000,000美元，上升到2004年的162,000,000,000，5年總赤字達555,900,000,000美元；人民幣低估和貿易赤字導致美國大量就業損失，損害了美國企業，其中2001年1月以來，美國製造業就失去了1,376,000份工作。[5]Myrick是北卡羅琳娜州人，做過生意，當過市長。到了眾議院后，成為能源及商業委員會的成員，致力於公共健康、電信、能源、消費者保護、食品和藥品安全、空氣質量、環境健康、州際和國際商業等方面的立法工作。除此之外，她還是眾議院「癌症小組」（Cancer Caucus）的主席，推動有關癌症的研究、教育、早期診斷和新葯開發方面的立法――她本人也是乳腺癌倖存者。她生了兩個孩子，收養了三個孩子，現在總共有12個孫子和5個重孫子。[6]偉大的媽媽、奶奶、太婆！請原諒，我們不同意你那個法案！

為了解決所謂的人民幣匯率問題，有些議員還「另闢蹊徑」。在Schumer提出征收關稅法案的同一天，眾議員Tim Ryan提出法案，要求修改美國貿易法，使中國「操縱匯率」的行為可以成為美國採取反補貼措施和特殊保障措施（product-specific safeguard）的對象。[7]他給法案取了個漂亮的名字：《中國貨幣法》（Chinese Currency Act of 2005）。法案給「匯率操縱」（exchange-rate manipulation）下了一個法律定義，列出了判定「匯率操縱」應當考慮的因素。[8]這次，國會山另一邊的迴音慢了一點。2006年9月28日，參議員Jim Bunning提出了內容幾乎一樣的法案，只不過美其名曰《美國公平貨幣措施法》（United States Fair Currency Practices Act of 2006）。[9]該法案雖然從名稱上看適用於所有國家，但文本中明白無誤地提到了中國。一年半才有反應，也許說明Bunning老成持重，他畢竟已經步入耆耆老年。當然，從另一個角度看，他能率先響應，也可以說他當年職業棒球投球手的雄風猶在。相比之下，兒子輩的Ryan則屬於少年氣盛了。他在眾議院非常活躍，擔任「國會製造業小組」（Congressional Manufacturing Caucus）共同主席，熱衷於加強美國的製造業基礎和改革美國的貿易政策。這小夥子1973年7月16日出生於俄亥俄州，提出法案時才三十齣頭。假如 Bunning在其肯德基州的家鄉，和9個子女及35個孫子女聚會的時候叫上Ryan，而Ryan混跡於這些年輕人中間，別人一定看不出來。[10]

2005年和2006年，如果說國會山上針對人民幣問題的提案，開始只是獨唱，後來最多是對唱，那麼到了2007年，就演變成了合唱，參眾兩院提案此起彼伏。2007年1月31日，Ryan提出了《公平貨幣法》（Fair Currency Act of 2007）。這個法案綜合了其他法案的內容，從授權將反補貼法適用於非市場經濟國家（nonmarket economy countries），到具體確定補貼程度的方法，都作了詳細規定，因此篇幅已經長達15頁。[11]此後，他對此法案進行補充完善，6月28日又以《為公平貿易改革貨幣法》（Currency Reform for Fair Trade Act of 2007）的名義提出。[12]老Bunning再次應和，於3月7日提出連名稱都與Ryan法案相同的《公平貨幣法》（Fair Currency Act of 2007）。[13]看這邊熱鬧，其他人也不甘落後。3月22日，參議員Susan Collins提出《阻止海外補貼法》（Stopping Overseas Subsidies Act），要求將反補貼措施適用於非市場經濟國家。[14]參議員Max Baucus於6月13日提出的法案《貨幣匯率監督改革法》（Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2007），雖然隻字未提中國，但關於認定「濫控貨幣」（misaligned currency）的標準，以及訴諸WTO爭端解決機制等要求，顯然是為中國量身定做的。[15]參議員Christopher Dodd於6月21日提出《貨幣改革和金融市場准入法》（Currency Reform and Financial Markets Access Act of 2007），要求政府採取措施，確保主要貿易夥伴的貨幣匯率反應基本經濟狀況和市場力量，對國際經濟的增長和平衡作出貢獻，而不要通過管理貨幣或國際匯率實施隱藏的或不公平的補貼。[16]由於提出法案的人都會夥同一個或幾個其他議員，因此，支持這些提案的人不在少數。2005年4月，「國會中國貨幣行動聯盟」（the Congressional China Currency Action Coalition）已經多達35人。[17]2006年9月，支持Ryan《2005年中國貨幣法》就有178人。[18]其中，眾議院議長Nancy Pelosi和總統候選人Barack Obama都在這個陣營中。

這些法案一旦成為法律，行政部門必須執行，中美經貿關係的形勢將更加嚴峻。即使是現在，這種反華的勢力已經非常強大。國會議員不僅會以此要挾總統提名的高官，例如Schwab，還會通過聽證會等形式向行政部門施壓，要求政府採取強硬措施。因此，由於這些議員的吵作，「人民幣問題」真的成了一個「問題」。

議員們參與的事務眾多，還要每周在華盛頓和選區之間穿梭往來，可謂「日理萬機」。儘管他們個個是競選中的佼佼者，都是能人，可他們哪兒來的時間和精力，動不動就提出洋洋洒洒十幾頁的法律提案，頭頭是道地談論「操縱匯率的界定」、「反補貼計算方法」、「特殊保障措施」、「非市場經濟的標準」、「WTO爭端解決機制」等等非常專業的問題？他們的助手一定幫了不少忙。可助手們的能耐又有多大？例如Ryan有8個助手，只有3個是負責立法的，他們幹得了這些事嗎？

二、工廠呼喊

Ryan的2005年《中國貨幣法》提出后第二天，由43個產業協會組成的「中國貨幣聯盟」（China Currency Coalition, CCC）[19]就發表聲明，感謝他提出這個法案。聲明說，國會對中國歧視性的金融政策採取了非常必要的行動，這將給美國製造商提供救濟。不僅如此，該聲明還詳細介紹了法案的內容，就象法案是CCC自己寫的一樣。[20]隨後一段時間，CCC就「濫控匯率是否屬於WTO協定所指的禁止性出口補貼」問題，收集分析了很多專家的意見。[21]有些專家認為中國的匯率機制不屬於WTO《補貼及反補貼協定》所指的禁止性補貼，因此Ryan法案違反了WTO規則。 CCC隨即表示反對，並且聘請專家從WTO規則的角度逐條批駁。[22]相比之下，Ryan辦公室發表的聲明只有乾巴巴幾句話，堅持認為自己的法案是符合 WTO規則的。[23]這給人的感覺，是CCC在「操縱」Ryan。

CCC是所謂「人民幣問題」的主導力量，在提出「301條款」[24]調查時就看得更清楚了。2004年9月9日，CCC向貿易代表辦公室提交了長達 112頁的材料，論證「中國低估匯率的機制違反了WTO和國際貨幣基金組織的根本性國際法律義務，給美國商業帶來了嚴重負擔和限制」，要求貿易代表辦公室立即發起「301條款」調查，使中國立即取消低估人民幣的做法；如果中國不取消這種做法，就將中國訴諸WTO爭端解決機制，以獲得WTO授權，對中國的所有進口加征同等關稅，並採取措施抵消美國對華出口的不利因素。[25]而9月30日，「國會中國貨幣行動聯盟」向貿易代表辦公室提交了一模一樣的申請（看來議員們不會在意別人說他們自己沒有主見，而只會「人云亦云」，甚至照抄產業提交的文件）。[26]

貿易代表辦公室決定不發起調查后，[27]CCC隨即給貿易代表寫信，不同意其答覆中所說的申請「草率」（reckless）和發起調查屬於「經濟孤立主義」（economic isolationism）等表述。信的開頭說：你們收到申請四個小時后就作出決定，我們表示極大遺憾；很難相信你們對申請給予了認真細緻的考慮。 [28]

CCC對政府在人民幣問題上的做法一直強烈不滿。2005年10月13日，CCC發表聲明，指責財政部拒絕認定人民幣是受操縱貨幣。[29]聲明質問：美國政府究竟站在哪邊？財政部為什麼不大聲正式地宣布大家都知道的事情，即中國在操縱貨幣？我們的政府為什麼不能提出Ryan法案那樣的法律，給予美國投資者和工人真實的機會，抵禦貿易夥伴不公平的做法？[30]2008年2月4日，CCC再次表態：政府應對中國嚴重補貼貨幣的政策是失敗的；財政部表示，將繼續其曠日持久毫無成效的與中國對話的方式，而不是與國會合作制訂立法以解決中國重商主義的操縱貨幣的做法，CCC感到失望和困惑。[31]

呼籲保護產業，鼓動對華施壓，推動國會立法，批評政府不力。如此活躍的CCC，一定有人在操辦著。CCC雖然有兩個來自產業的主席，[32]但人們在聲明、聽證會、新聞發布會中經常看到和聽到的，卻是CCC的顧問David Hartquist。表揚Ryan，提交「301條款」調查申請，批評政府，都是他乾的。這老先生是華盛頓國際貿易律師，被列入「國際貿易名人錄」，是「華盛頓超級律師」，被評為「2008年華盛頓最佳律師」，屬於「美國500名最佳律師」之列。他一向以代表美國產業利益聞名，曾經為特種鋼、銅、紙、石油、電子、化學、服裝等產業提供諮詢。當律師之前，他曾經當過參議員法律助手，還在七十年代初福特總統期間擔任過白宮國際經濟政策委員會的法律總顧問等要職。對了，和Schumer一樣，他也是畢業於哈佛大學法學院。[33]有這樣的背景，難怪他能在「人民幣匯率」這樣重大的問題上充當急先鋒。

看到這裡，人們恍然大悟，眼前彷彿呈現出這樣一幅情景：美國鋼鐵、機械製造、紡織等行業每況愈下，就歸咎於所謂的「人民幣匯率問題」；Hartquist 這樣的產業和法律專家「自告奮勇」，組織了「中國貨幣聯盟」，[34]並利用自己的專長遊說國會議員，從而成功地為自己創造了客戶；議員們看到準備好的法案和「301條款」調查申請，能夠樹立自己「保護美國利益」的光輝形象，又何樂而不為？象Ryan這樣的年輕議員，迫不及待地要「建功立業」，更是如獲至寶了。而Schumer之類的資深人士，既然「價值觀堅定，政策立場鮮明，獻身於共同利益」，此時當然要挺身而出。因此，產業和議員一拍即合，熱熱鬧鬧上演了這場聲調另類的「大合唱」。當然，國會有435名眾議員，100名參議員，多數人沒有加入這個合唱。中國是否在「操縱匯率」？「操縱匯率」會給美國產業帶來怎樣的「損害」？應當採取什麼措施消除這些「損害」？看來大多數人心知肚明。

那麼行政部門呢？CCC批評財政部與中國進行勞而無功的對話，對貿易代表辦公室拒絕發起「301條款」調查表示不滿。[35]行政部門真的「無所作為」嗎？政府真的「站到了中國一邊」？國會議員在國會山高高在上，常常異想天開；企業家的目的是賺錢，容易目光短淺；只有聯邦政府官員實實在在和中國打交道，也許他們另有考慮。