趙曉:從宏觀調控看中央地方關係變革

《中國發展觀察》雜誌

1、地方保護主義的猖獗

在現行的分稅制體系下，出於提高地方政府積極性和擴大其制度創新動力的目的，地方政府有著稅收的剩餘索取權，尤其對於1994年以來的第一大稅種增值稅有著25%的分享比例(土地增值稅為地方固定收入)。在地方小財權難以滿足大事權範圍需要時，地方政府必然有動力先通過合法手段取得不合理的收入，對於地方企業實行保護自然成了地方政府的理性選擇。地方保護主義從地方政府自身的局部利益出發，當中央與自身的利益函數一致時表現為服從；當利益函數不一致時，則表現為推諉與延遲，乃至「上有政策，下有對策」；在利益衝突嚴重的時候，地方政府甚至不顧政治上的利益損失，為保護地方企業搖旗吶喊。

2、宏觀調控的實施難度加大

由於事權的下放，地方政府對於所屬區域的整體掌控能力大大加強，而客觀上中國經濟形勢的高漲和市場化的深入也使地方政府對於地方經濟的把握能力有所加強，自我獨立意識開始被喚醒。逐漸從單一中央政府的代理人的角色轉化為摻雜了相對獨立利益意識的角色，而地方政府與中央的博弈意識也開始增強。例如2006年上半年某省規模以上固定投資佔了全國的1/7。從6月份開始發改委主任馬凱、國資委副主任邵寧、國家統計局主要領導頻繁造訪，暗示該省應該控制固定資產投資，但是該省的意見依然是「擴大投資不動搖」。而發改委在2006年對1至4月份3779個億元以上新開工項目的抽查中，有44.2%的項目沒有土地批准文件，有43.9%的項目沒有環評文件，22%的項目沒有項目審核文件，地方政府擴大投資，擴張經濟的衝動由此可見一斑。

可見在一陣緊似一陣的宏觀調控聲中依然有不少地方政府敢於頂風而上，不顧政治風險繼續擴張地方經濟。雖然這其中有一定程度的僥倖心理，希望通過先上項目，然後以停項目的損失為威脅，在之後與中央的博弈中佔據優勢。但是在宏觀調控政令不通的背後，仔細分析可以發現，更多的反映了地方政府的利益動機。

3、利益集團形成第三種力量

隨著政治體制不完善的市場化的推進，地方政府在財權、事權不對等，又缺乏對其權力進行制衡與監督機制的狀況下，權力之手很容易與地方資本結合形成權貴資本主義，而且伴隨著這種利益集團關係的穩定化與壟斷化，在經濟領域的能量和勢力的加強，必然會促使他們在很多關乎自身利益的時候發出特殊的聲音。這些利益集團已經成為當前不可忽視的一股重要力量，而且每每在一些大的領域事關國家政策走勢的關鍵時刻，總能找到他們的身影。例如：2003年房地產集團成功反掉了央行的「121文件」，促成了國務院18號文件的出台。在改革以來的20多年中，一個利益群體能夠通過自己的努力影響甚至改變政府的一項重要政策，這還是第一次。而恰恰是這次房地產商的勝利，導致了2004年中國房價的扶搖直上，也製造出許多房地產大亨。2005年「國八條」一出台，緊接著「地荒論」就甚囂塵上，房地產商的「萬言書」也跟著諫言，緊接著各個地方政府都紛紛宣稱本地房價沒有虛高。如此有組織、有條理、有聲勢的集團行動表明房地產利益集團已不再是剛形成雛形那麼簡單，其能量已經足以對國家的宏觀經濟政策的制訂和走向產生壓力。在這些形形色色的利益集團中間，地方政府又扮演了一個說不清，道不明的角色。最近不少地方政府要員因為經濟問題被中央「雙規」，從某種程度上清晰地表明了地方政府和利益集團的集體行動已經引起了中央的注意。在當前，雖然利益集團還帶有更多的地方性色彩，與地方政府聯合博弈中央政府較為普遍；但是需要注意的是，已經出現了中央部門一些機構與利益集團結合損害國家社會利益、經濟利益的趨勢。可以預見，隨著利益集團的形成與興起，博弈能量的加強，中央與地方的關係將變得更為複雜與微妙。解決方向及解決機制

首先，中央地方政府關係最好有法律的依據，而不能陷於行政的博弈。從文章一開頭對中國宏觀調控的回顧可以看出，在中央和地方發生矛盾時，有時候是中央正確地方錯誤，有時候則是中央錯誤地方頂得有理。因此，如果純粹根據事後的結果來看待，我們並沒有理由說地方一定要聽中央的，或者相反中央的調控就一定是錯的而地方一定是正確的。因此，問題的關鍵不在於中央和地方誰是誰非，也不在於誰應該權力更大一些或者是採取集權制還是分權制，而在於有明確的制度界定中央地方關係。事實上，中國未來的中央地方政府關係的演變可以選擇美國的分權式，也可以選擇法國的集權式；但無論如何，其關係應該法律化、制度化。這其中，除了有法律的依據外，改革還應該逐步走向司法獨立以及貨幣政策獨立，以此建立第一方機制，來規範和緩和中央地方衝突。

其次，不妨明確中央政府的主導地位。尤其在財政收入上，中央政府由於承擔著更為廣泛的公共品的供給和宏觀調控的任務，所以需要在稅收收入中佔據主要地位。但是，中央應該尊重合理的地方利益，不能動輒用服從全局的理由來損害地方利益，尤其是中央各部門在制定政策的時候不能從部門利益出發，以國家意志來強行推進不合理政策的實施，甚至於利用職權定法，把部門利益制度化。此外，在部門之間首先應該明確調控的一致思路；否則，不僅地方政府會無所適從，也會動搖中央的權威性。以房地產行業為例：央行2003年12號文件出台房貸新政，建設部轉身以國務院名義發出121文件肯定房地產健康發展；2004年建設部發布報告批駁房地產「泡沫論」，央行決定提高利率，類似的行為最終會導致中央多隻「看得見的手」自身抵消了調控的力度。所以，只有在穩定的制度框架下，在尊重地方利益的前提下進行思想統一的宏觀調控，才能發揮中央地方的協同效應，實現宏觀調控的目的。

再次，利益集團的出現是整個社會發展到一定階段的產物，也是一個必然的現象。在一個成熟的市場體系中應該有多個相互制約的利益集團的存在，彼此形成制衡，不至於出現少數人壟斷話語權，政策傾向太過明顯的問題。

比如在美國有勢力強大的工會代表僱員的利益來與企業博弈，為僱員爭取利益。當前，與地方政府形成同盟形式的強勢利益集團開始形成與興起，然而在利益上與之衝突的弱勢群體卻尚沒有形成自己的利益群體。如此一來，少數有組織的利益群體便能輕易打敗「沉默的大多數」。例如：房地產行業中，對於房價是否虛高的討論，各種學者論壇的開展，政策的制訂與實施，聲音主要集中在中央政府和地方政府以及房地產商身上，而深受高房價之苦的廣大百姓卻很少有機會發出自己的吶喊，頂多也只是通過網路發發感慨，散漫的大多數缺乏一個渠道組織在一起，為共同的利益發出自己的強力呼聲。又比如近年頻發的農民土地被強行徵用的事件，一方面是因為少數政府官員和房地產開發商不顧國家三令五申，違法操作。另一方面，農民缺乏有組織的行會，當侵犯到自身權益的時候才發現申訴無門。欣喜的是，溫州已經開始產生自發的農會組織，相信假以時日，農會能成為一個代表農民利益的組織，發出屬於自己的聲音。

第四，還要進一步理順中央與地方政府之間的事權、財權關係，建立科學合理的官員考核制度，並通過立法將其制度化。

多年的分權經驗表明，地方政府從來都不缺乏「制度創新」的能力，更多的是因為與中央之間的制度不穩定，導致地方政府對制度的持續性存在質疑，所以就不難理解地方政府行為的短期化和投機化。而通過立法的形式明確中央與地方政府之間的職責，能使地方政府對中央產生信任感，穩定的制度有利於降低制度的執行成本，也能促使地方政府更為長遠地考慮本地的發展，有助於地方政府配合好中央的宏觀調控。在財政關係上，中央地方政府在確保事權、財權明確的同時，還應該盡量簡化。因為多一分權力空間，也意味著多一分權力尋租的可能。對照英法，在中央地方稅種分成上，沒有設中央地方共享稅。我國自分稅制實行以來，一直有共享稅，雖然這有助於提高地方的積極性，但是也在一定程度上為地方盲目實行經濟擴張和投資衝動埋下了伏筆。美國的中央地方轉移支付中只有非常清晰的專項轉移支付，避免了一般性轉移支付使用目的含糊的缺陷，使資金的利用更有針對性和透明度。當然，筆者並不是鼓吹完全取消共享稅和一般性轉移支付，只是以此說明在制度化基礎上，簡單明晰的中央地方財政關係更有利於發揮中央地方的共同積極性。

另一方面，理順了中央和地方政府的財權和事權，收回原本屬於中央但是現在強加於地方政府的職責，能使地方政府集中財力和精力做好屬於自己職責範圍內的事項，紓緩地方政府由於財權、事權不對等導致的財政缺口，在一定程度上也能抑制地方政府的攫取體制外收入的衝動；同時合理科學的官員考核制度，雖然未必能完全扭轉當前地方政府官員對於熱衷眼前利益的路徑依賴，但是至少能夠增加地方政府對抗中央宏觀調控的政治成本。(北京科技大學經管學院研究生董棟對本文作了重要貢獻)

作者單位：北京科技大學經管學院

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