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陳志武:中國為什麼需要民主？

作者：廣南子於 2007-6-7 13:53 發表於最熱鬧的華人社交網路--貝殼村

作者分類:時政解讀|通用分類:其它日誌

民主是時下熱門話題，這是好事，也本該如此。世界180多個國家中，沒有採用民主制度的所剩無幾，民主作為一種制度不只在歐洲、美洲、亞洲、大洋洲，而且在非洲也很普遍。既然不管膚色、人種、文化、信仰和傳統，差不多各國都採用了某種形式的民主制度，那就說明這種制度的適用性不存在地域、人種或文化差別。所以，中國也必須邁出這一步。

民主制度只是經濟增長的要素之一

一種流行的觀點認為，民主固然是一種崇高的價值理念，但它顯然並不必然意味著經濟的高效率和政治的穩定和清廉，事實上，很多國家的實踐指向了相反的結果，至今世界上成功的民主國家也只是少數。
到底如何理解這些現象呢？關於經濟增長跟民主的關係，的確有許多誤解。當你說「民主是國家長久持續增長、長治久安的保障」，他們就說，「印度不是有民主，但其經濟增長不是遠落後於中國嗎？」或進一步說，「拉美國家早就搞民主，但其經濟不是照樣落後嗎？」這麼說的背後總存在一個假設，那就是「民主和法治是經濟增長的充分條件」，或者「民主和法治是經濟增長的充分與必要條件」，把經濟看成是民主的單變數函數。否則，怎麼會只要能舉出一個經濟失敗的民主國家，就能否定民主對長久增長的重要性呢？
首先，沒有人會相信「民主和法治是經濟增長的充分條件」，沒有人說「只要有民主，經濟就會快速增長，就無憂無慮了」，難以相信把民主和法治制度搬到豪無人煙的沙漠王國上，那沙漠王國的經濟就會自然快速增長了。民主和法治自身不創造收入，但它可讓同樣的勤勞創造更多的收入，讓社會事半功倍，讓同樣多的努力創造出更高的財富，或者是為了同樣多的收入只需付出更少的苦力。中國的經濟增長是靠人們沒日沒夜地工作、不分周中周末地勤勞而掙出來的，是勤勞戰勝制度障礙才有的，來的很辛苦。試想，如果制度成本能大大減少，如果每天為對沖制度障礙而要勤勞的時間能減少幾小時，那麼，中國人的勤勞所能創造的收入會高多少呢？
我們可稍微抽象一點來理解經濟增長的要素。經濟增長是一個多變數函數，決定經濟增長、經濟產出的至少有以下四個要素，或說四個變數：制度架構（也可稱之為制度資本），如產權保護、民主、法治等等；自然資源稟賦，如離海岸河流的遠近、石油、各種礦產的儲藏情況；勞動力，它的數量、成本、素質等等；土地。這四大要素中間的任何一項越多，該國的經濟增長就可以快一些，收入就能多一些，亦即，經濟產出函數針對四變數中的任何單項的偏導數都是正的。同時，這四大要素互相之間又有替代性，一個經濟體只要一個或幾個要素非常突出，即使其它要素差一些，其經濟照樣可以有很大的發展，人們的收入照樣可以高，民主制度、法治制度只是其中的一個要素而已。 (  )
這裡我們能舉很多例子，中東國家、俄羅斯等國家都沒有太多制度資本，勞動力資源也有限，但靠石油、天然氣、礦資源等他們也很富；香港、新加坡、日本、韓國則正好相反，沒有什麼自然資源，能源、礦資源都靠進口，甚至連土地都極少，可這些並沒妨礙他們致富，靠的是有利於市場交易的制度資本；美國幾乎在所有四個要素中都突出，所以它的經濟最厲害。 (  )
中國的情況呢？可以從三方面來理解。第一，有形的制度成本很高。眾所周知，去年國家財政收入3.9萬億，佔GDP的19.5%，雖然這百分比只比美國聯邦財政收入佔GDP的 16%高出三個百分點，但美國政府財政開支的73%用於社會保障、醫療衛生、教育文化等公共產品，行政開支只佔10%，而中國政府開支只有25.5%用於社會保障、醫療衛生、文教和科研事業，行政開支卻佔了38%，養著龐的官飯隊伍。因此，政府機構龐大，加上從北京到鄉一級各層政府的奢侈官方辦公大樓、形象工程，浪費全國公民的財富，而不是把這些收入用在老百姓福利上，這些制度成本不低。 (  )
第二是各類行政管制、審批，逼著企業、個體戶、大小單位、個人、甚至大學教授，都去跑關係，「跑部錢進」和事事要審批迫使體制內外、大官小官、是官非官每天要花幾小時泡飯局，耗費青春，拖延企業發展。 (  )
第三是由於對契約權益、對私人產權保護不可靠，執法機構缺乏公信力，要麼使許多創業和交易無法做，要麼就交易成本特高，抑制民間創業傾向。 (  )
為了對付這些制度成本和制度障礙，中國人只好每天多勤勞幾小時，先為制度成本打工，然後才是為自己的收入工作。這就是為什麼中國人一年的工作時間在全世界屬最高之列，平均大約為 2200小時。其它國家中，阿根廷一年人均工作1903小時，巴西人工作1841小時，日本人1758小時，美國人1610小時，英國人1489小時，而荷蘭人工作得最少，一年才1389小時；但是，跟這些國家比，中國的人均收入卻最低。或許拉美人的確不如中國人勤勞，但是，由於他們的制度成本較中國低，雖然每天工作的時間比中國短，他們的人均收入照樣比中國高。 (  )
只要中國人比任何其它國家更願意勤勞、更願意干苦力活，那當然是有沒有民主、法治，中國經濟照樣能利用經濟全球化增長。但，如果我們想生活質量高一些並有更多時間跟家人在一起，那麼就必需降低制度成本、減少制度障礙。所以，勤勞決定碗里是否有飯吃，而民主和法治決定生活品質，決定是否能付出更少的勤勞但照樣能增加收入。 (  )

技術進步使民主發展更加迫切

以往的許多看法是，民主法治或許不錯，但那是西方的東西，不適合中國，中國幾千沒有這些制度不也過來了嗎？ (  )
我們應該認清，民主制度的核心是對權力的監督制約，是每個人的利益的問題，這一點無西方、東方的差別，所以，民主制度雖然首先在西方出現，但它是適合全人類的東西，當然也適合中國。 (  )
從歷史角度看，操作層面的民主制度架構是很現代的事，最早可以追回到1688年英國的光榮革命，今天我們熟悉的不分男女、一人一票的民主制度實際上是20 世紀才有。在這個意義上，現代民主制度既不是西方古老的傳統，也不是中國或任何其他國家的老傳統，對全世界都是相對新鮮的事。所以，如果拿較長的歷史看，不管是中國，還是其它國家，哪個國家都沒有很久的真正民主制度的傳統。也就是說，拿中國過去幾千年沒有民主來說明民主對中國不重要，沒有意義。 (  )
當然，關於人權和民主的思想，最早可以追回到古希臘、古羅馬，但是，在較大範圍內將權力制約機制制度化、通過公民全體投票解決「誰來監管監管者」這一終極難題，還是現代的事情。顯然在西方民主發展史上，學者通常將公元1100年英國國王頒布的《自由憲章》看成是開端性的文獻，或者把後來1215年頒布的《自由大憲章》稱為民主的開端，但那些文獻更多地是國王單方面的許願，代表一種理想狀態，還並沒有獨立的立法、司法和執法架構，換言之，既使國王自己變臉或根本不顧自定的規矩，英國當時除了革命以外，還真拿他沒辦法。這就好像中國過去百多年的經歷，民主自由理念於19世紀進入中國，但真要將其轉變成一種操作層面的均衡狀態，沒那麼容易，晚清、民國時期都試過，可結果就如我們所知。 (  )
自1215年後，英國摸索了近5百年，到1688年才算推出了可操作的、各權力部門相互制衡的憲政民主制度架構。但是，直到1832年前，只有擁有足夠財產的英國男人才有投票權。在美國，投票權以足夠財產為條件的法律到1858年才結束。德國直到20世紀初，有錢人每人三票，中產者兩票，普通人只一票。婦女的投票權就更是20 世紀的事情。所以，現代民主制度是非常近期的事情。 (  )
非洲、亞洲等第三世界國家，則多是二戰之後才推出民主制度的。相對於幾千年的專制體制，不只是在中國，而且在其它國家的民主運作經年還相對較短。 (  )
一個經常被忽略的問題是：為什麼民主制度作為一種普遍人類制度只是過去一百多年才有？我覺得理解這一點很重要，因為能幫助我們看清楚民主不是一種抽象的價值理念，而是涉及每個人的利益的問題。事實上，這不是偶然巧合，而是制約權力、保護個人利益的需要。 (  )
出於兩方面的原因，傳統專制制度所能對民間利益構成的侵犯在近代之前相對有限。就以中國為例，在晚清之前，中國既沒有全國範圍內的大規模運輸系統，又沒有全國性的現代銀行體系，中國的第一個現代銀行——戶部銀行成立於1898年。在那種情況下，即使皇帝想要調配全國各地的資源來重點發展一個地區(例如，首都)，其運輸、調動資源的能力也微乎其微。一方面他沒有遍及全國的銀行幫他收集民間儲蓄，另一方面要把華南、華東的資源調到北京談何容易。換句話說，除了徵稅和制定某些商業規則外，在當時缺乏規模交通運輸網以及銀行體系的情況下，儘管皇帝和其朝廷文武並非民選的官員，但天高皇帝遠，他們對社會能造成的破壞相對有限，貪污腐敗風險也遠遠不如現在。今天一個小小的處長、銀行支行經理就能來不來挪用、貪污幾個億，甚至幾億美元，這是連原來的皇帝都難辦到的。原來的交通運輸技術與金融技術落後，無形中幫了老百姓的忙，從效果上制約了專制的破壞力。 (  )
但工業革命之後，情況變了，鐵路、輪船、飛機、電話的出現，在方便了人們生活的同時，也大大提升了當權者調動民間利益的能力。與之相伴隨的社會財富的貨幣化、金融票據化，這一切使得權力者可以進行比過去大許多數量級的掠奪。在這種情況下，如果不對權力進行制約，如果人民沒有選擇當政者的權利，那老百姓的權利和財產就無法安穩。所以，民主制度在全球範圍普及的過程跟工業革命、金融革命同步，或稍微慢一拍，就不奇怪了。是工業革命、金融革命強化了的利益格局，要求有更可靠的限制並制衡國家權力的民主架構。 (  )
顯然，今天世界上許多國家選擇民主制度，不僅僅是對一種抽象的崇高價值的追求，更是非常現實的需要。大多數國家都意識到，不能把人民的福祉寄托在統治者的善意和保證上，而必須對權力進行有效的制約和監督。 (  )

民主意味著提高收入的機會

今天中國也的確到了非民主不可的時候。從實際利益看，從明中期到晚清，中國的財政稅收基本是國民收入的3%左右，乾隆中期朝廷的財政收入在5000萬兩銀子上下，相當於今天的95億元；到晚清的朝廷收入是8000至9000萬兩銀子，不到今天的200億元，跟今天國家一年3.9萬億的財政收入比，當年的朝廷開支還抵不上零頭。那時候的朝廷的確糟蹋不了什麼東西，充其量幾千萬兩銀子。 (  )
可是，雖然現在一年的財政開支4萬億，但公共產品和公共服務還欠缺，行政開支、形象工程占絕大頭，花在國民福利上的錢只佔小頭。為什麼是這樣呢？歸根結底還是缺乏對行政權力、對政府預算的問責機制。在財政預算不透明又沒有公開聽證的情況下，政府開支當然不會注重人民的福利。全國人大沒有發揮應有的作用，對行政權力沒有任何問責。 (  )
   就如秦暉教授所說，政府的權力與責任嚴重不對稱，行政幾乎可以隨意增加審批權，也可以各種名目加稅和收費，不僅沒有立法機關監督，出了問題也不見得被問責。權力與責任的不匹配已經在社會中形成太多的不滿，只有民主機制才能緩和。 (  )
也有人認為，民主只是中國一部分精英和知識分子的訴求，一般老百姓可能對反腐敗和社會公正有更強烈的訴求，而要達到這些目的，可能不一定不需要民主，那麼對老百姓來說，民主有什麼用？ (  )
腐敗盛行，社會不公，地區間、城鄉間以及不同群體間收入機會不平等，這些現象越來越嚴重。之所以如此，一是權力不受民主監督制約，二是通過國有制與行政管制讓政府控制的資源權力太多，這兩者加在一起形成了最有利於腐敗、有利於不平等的溫床。既然政府權力不受監督制約，而我們同時又通過國有制讓政府直接代替市場進行資源配置，這就等於把全國老百姓的錢和前途都交給不會被問責的當權者去支配，你說，他們會先把這些集中控制起來的資源和發展機會分配給誰呢？當然是給那些有權力、有關係的地區和個人，給他們的親戚朋友，哪個地區有更多權力，那裡就得到更多的固定資產投資。所以就有北京、上海這些第一世界，貴州、廣西、安徽、湖南、江西等這些第二世界，而縣一級掌握的資源更少，鄉鎮農民獲得的資源最少，所以只能分別是第三世界和第四世界。以2002年為例，北京的人均固定資產投資最高，為 15905元，各省會城市人均9223元，地級市的人均固定資產投資為5137元，縣級最低，人均才590元。這種投資差別當然給各地居民不同的收入機會，2002年北京的人均GDP是28449元，省會城市人均GDP是22565元，到地區級市是13660元，最後到縣一級才5674元。難道這種收入金字塔結構跟權力金字塔結構的吻合僅僅是巧合嗎？ (  )
中國連老百姓的金融儲蓄都全掌控在國有銀行的手裡，結果也是誰有權力、誰有關係，誰就能融到資金髮財。土地在國有制的名義下由官員支配，結果也是誰有關係，誰就能做一夜暴富的房地產開發商。另一方面，權力關係也決定了誰能、誰不能找到高收入的工作。由於行政權力掌握了所有的資源和審批權，這也逼著每個想發財的人只能走官商勾結的道路。如果說中國有以官為本的傳統，那麼，這些年的國有制加政府管制使「官本位」上升到史無前例的高度。 (  )
這就是說，當政府掌握所有資源的同時行政權力又不受制約的時候，政府在代替市場分配資源時，資源的配置就會既不符合效率原則（因為不是按市場規則分配），又不符合公平原則（因為沒有代表民意的民主問責機制），而只會符合權力原則，這樣的經濟是權力經濟，不是市場經濟，更不是烏托邦式的福利經濟。 (  )
前年我在一篇論文中的研究表明，在過去一個世紀里，民主國家的各地區間收入差距基本在逐年縮小，其中，國有經濟成分越低的民主國家，其地區間收入差距減少的速度則越快。相比之下，在缺乏民主機制又以國有製為基礎的中國，過去50多年裡，地區間的收入差距不僅沒有縮小，反而在加大。也就是說，一方面中國過去沒有實質性監督制約機制保證行政資源配置的公正、公平，另一方面又有現代交通運輸技術、現代銀行體系所提供的超強資源調配能力，結果是把人為配置資源的偏差、扭曲效果放到最大，結局跟搞國有經濟的初衷正好相反。政府介入經濟的程度越高，地區間越不容易平衡發展，這個結論當然跟以往固有的看法相反。 (  )
所以，民主不是什麼抽象的價值訴求，而是涉及到普通大眾切身利益的務實選擇，涉及到收入機會是否能平等的問題，一點不抽象。

公民素質是民主實踐的結果

廣為流傳的一種說法是，中國人民的素質還沒有達到民主需要的水平。那麼，民主和素質到底是什麼關係？
我們看到，以人民的素質為借口，這是很多不希望推行民主的人經常採用的說法。事實上，民主不僅是一種價值觀，更是一種實踐。讓公民具備民主素質的最有效的辦法，就是讓公民去實踐民主，在這個過程中去了解、掌握民主，總結經驗教訓，不斷提高民主水平。如果不去實踐，那就永遠不會有相應的素質。所以，素質是民主的結果，而不是前提。
很多人可能會以某些基層選舉中出現的賄選等現象來否定民主的可行性，這是一種偏見。賄選等現象的出現，一方面反映出人們對民主還不是很有信心，認為上級已經定好了人選，選誰都一樣，既然這樣，那還不如用選票去換兩桶油；另一方面，也反映出人們實踐經驗的不足。中國有漫長的專制和威權的傳統，所以民主發展會需要許多年。而要克服這些障礙，唯一的辦法就是讓人民有民主實踐的機會。 (  )
實際上，既使在美國，選舉過程中也時常出現問題，共和黨人會想法給有民主黨傾向的選民以難處，讓他們投票不成；而民主黨人也會想阻擋對方的人。這不奇怪，因為選舉結果涉及到太多人的實際利益，這本身恰恰說明民主法治的重要性。真實的人永遠沒有完美的民主素質，但永遠會有真實的利益。

中國民主發展可能的路徑是什麼？

經濟的不斷發展是否會自然而然地產生政治上的民主？首先，正如上面談到的，民主是非常實際的利益分配問題，經濟的發展必然會呼喚政治上的民主，因為經濟發展到越高處，利益的衝突問題會越突出，就像家境貧窮時，家裡有無民主當然無關緊要，但有了錢后，怎麼處理各方利益的問題就日益重要了。97年亞洲金融危機之前，大家以為韓國、泰國、印尼、中國的台灣等給世界推出了新的模式，經濟可以發展但政治不必民主。可是，到最後的結果我們已經知道了。
在中國目前的情況下，首先要做的是放開新聞媒體，這是成本小、見效快的最好辦法。民主制度的核心目的有兩個，第一是監督問責，第二是把不同公民的利益偏好匯總起來。如果媒體言論有足夠的自由，不僅通過追蹤報道能發揮監督作用，而且不同的聲音都有機會表達出來，雖然這不是對各利益人的偏好的科學彙集，但也能起到相當的效果。這也是為什麼香港雖然沒有現代民主，但卻能通過新聞自由，實現了政府廉潔和相對的社會公正，法治也相當可靠。
不過，香港的確特殊，其人口才幾百萬，社會很小。越小的社會，人民的意見差別會越小，各類利益偏好就越容易反映到決策者那裡，實行正式民主的必要性也就相對越小。所以，香港有了開放的新聞媒體，決策對民意的反應就能達到相當高的水平。當然，最理想的還是正式、公正的投票機制，更何況，社會越小，其民主投票的運行成本也低。
但在中國這樣龐大的國家裡，情況就完全不同。從南到北，從東到西，各地人們的利益偏好、甚至價值觀，差別很大；同一地方的不同社會團體，利益差距也很大。因此，在中國，僅僅通過開放的互聯網和媒體，顯然無法判斷那是少數人的意志還是多數人的。最終就需要通過正式的民主投票來準確收集和表達民意。也就是說，在中國這樣的大地方，不民主的損失會很大。
那麼，中國如何過渡到一人一票的現代民主制度呢？前面講過，西方的民主發展史上，並不是一開始就不分男女、不分群體一人一票。在英國，最早的時候是給予莊園主選舉權，到17世紀擴大到自由人，但也要求有足夠多的土地，經濟上能夠獨立，不靠別人生活。後來不要求擁有土地了，但又對個人收入提出了要求。到 1920年，投票權才擴大到全民。在19世紀的德國，投票權曾經依據財產的多少分為三等，分別有三票、兩票和一票。這種制度設計背後的考量是，財產越多，政府隨意徵收所可能造成的損失就越大，所以要給他更多的發言權。二戰之後，德國的投票權和財產權才完全脫鉤。
在印度，民主之所以沒有給這個國家帶來有利於私人產權保護的制度和政策，其中的一個重要原因就是，印度在1947年獨立后，一下子就推出一人一票的現代民主，投票權擴大到全民，沒有一個漸進發展的過程。而印度的窮人居多，很多窮人憎恨富人，由一人一票選舉產生的民意代表自然會傾向於殺富濟貧，他們制訂出的法律和政策往往不利於保護私人財產，所以印度的私有產權保護水平歷來不利於市場經濟的發展。

就中國目前的情況而言，可能的路徑應該是兩方面同時進行，其一是從黨內民主開始，黨內一人一票選舉，一步步積累經驗，再逐漸擴大到全民；其二是繼續基層選舉，並逐步往上升。無論如何，民主是必須要的。不僅從反腐倡廉、社會公正、公共產品的角度講，需要民主政治，以此促進社會和諧，而且從中國經濟的產業轉型角度講，也必須如此。過去中國經濟的增長是粗放性、低利潤的，靠的是製造業等，這些工業對制度的要求低。今後的發展要靠經濟增加值高的服務業，而服務業對制度的依賴度又高，所以，民主政治改革將決定中國人今後的就業機會和收入增長。

作者是耶魯大學管理學院金融經濟學教授，長江商學院訪問教授。本文根據《南風窗》記者趙靈敏對作者的採訪稿改寫而成，採訪版文章於2007年6月1日發表在《南風窗》。感謝趙靈敏女士對本文的貢獻以及她的提問。