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耕地一退再退：新國土部長吁死守18億畝最後紅線
小康雜誌記者蔣衛武／中國國土資源部新任部長徐紹史在首次面對媒體的新聞發布會上指出：18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對敢於觸紅線的人絕不手軟。我們必須堅守紅線，絕不動搖，打一場只能勝不能敗的耕地保衛戰。
我們到底還有多少地可用？6月25日是我國第17個「土地日」。國土資源部公布的一系列數字再次突顯出我國人多地少的矛盾。目前，我國人均耕地僅為1.39畝，不足世界平均水平的40%，而且每年還處於不斷下降的趨勢。這就是說，我們要以不到世界10%的耕地，來承載世界22%的人口。
國土資源部公布的2005年度全國土地利用變更調查結果顯示，在2005年，全國共減少耕地1002.4萬畝，其中，建設佔用318.2萬畝。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝，今後5年我國年均凈減少耕地面積絕不能超過650萬畝。
就我國耕地一退再退，直逼紅線的狀況，國土資源部諮詢研究中心的劉文甲先生一再呼籲要停止土地「過度非農化」的步子。他在接受記者採訪時指出：「我國大陸農地轉為城鄉建設用地不但總量多，而且人均佔有量也已大大超標。搞建設、調整農業結構、建設生態環境都在打耕地的主意，都在耕地上找出路。這條老路子再也不能繼續下去了。
但在當前，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化和城鎮化加快發展的重要時期，經濟建設佔用一定數量的耕地不可避免；而且，我國人口還將繼續增加，土地供需矛盾變得日益尖銳。國土資源部新任部長、國家土地總督察徐紹史在他首次面對媒體的新聞發布會上，明確指出：「18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對敢於觸紅線的人絕不手軟。」
然而，如何守住18畝底線確實是個問題。尤其在剛性需求存在的情況下。房子的剛性需求即為其一。2006年12月份，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.4%，而今年5月，該數據遞增到6.8%。「房價高，最根本的原因是供需關係緊張。如果能夠放大用地供應量，房價自然會回落。」中國科學院研究員劉維新表示：「如果房價上漲過快，會刺激房地產投資，使其快速發展，這會影響經濟發展的穩定性。」
國務院發展研究中心張立群先生撰文指出：自2003年以來，我國城鎮買房的需求增長迅速。從未來的走勢來看，買房的需求仍將以較快的速度增長。據相關部門的調查，城鎮買房者中25歲至39歲的群體佔60%左右，這些人群的購房需求表現更為剛性，按統計數據顯示，該群體每年大約有10%具備購房能力，再加上其他有能力改善居住環境的人群購房，每年需求達7.6億平方米。
「我國正處於經濟的高速發展期，很多省份在對未來5年的發展計劃中的GDP增長速度要比國家確定的7.5%要高，其中大多數是兩位數。這也就是說，基礎設施建設用地會達到一個新的高峰。」劉維新先生在接受《小康》記者採訪時，為土地算了一筆帳：有關部門做出預測，在規劃期內，各項基礎設施用地的需求總量會超過4500萬畝。其中，公路用地就會大於3000萬畝，年均為1997～2004年年均增量的1.8倍。鐵路也是用地大戶，預計會用地300萬畝，年均增長是1997～2004年年均增量的2.7倍。
「還有經濟建設用地呢？我們要保證飯碗的同時，還得講究發展。但是土地資源是有限的。」劉維新先生一直致力於土地資源的研究。曾花費一年時間在江蘇進行實地考察，希望能夠提供「解決有限資源滿足各方要求」的思路。中國經濟正處於高速增長期，離不開土地。據國土資源報道，2006年查處9.2萬畝非正常經濟用地，佔總量的15.6%，也就是說，正當的經濟用地需求最少也得是50萬畝。更何況，未來幾年，經濟會加速發展，用地需求更為急迫。
這也成為了一些地方政府官員在陳述耕地減少時候的一個「正當理由」：城市化進程必然以耕地減少為代價。耕地就是城市化的必然代價嗎？謀求我們當代人的發展就一定要犧牲子孫後代的利益？日本是世界上城市發展比較成熟的國家。相比中國的國土條件，他們或許更為緊張，但他們卻在經濟發展的同時保證了耕地。
北京師範大學資源學院於伯華博士分析說，目前我國的城市人口比例約40%，城市化率還低於日本上世紀50年代初的水平，處於城市化過程的第二階段。但是，我國在1978年進入現代城市化起步期之後，耕地面積就呈持續下降的趨勢。特別是進入城市化第二階段的加速期之後，從1996年的13003.9萬公頃減少到2005年的12206.7萬公頃，10年時間就下降了大約800萬公頃。
「在日本，耕地面積並沒有隨著城市化水平的提高而下降，而是存在波動起伏的現象，只是在城市化進入第三階段之後，耕地面積總體上與城市化水平同步，即城市化水平上升而耕地面積下降。」對於日本的集約用地，於伯華認為有許多可以值得我們借鑒的地方。「我國對於土地管理的法律寬鬆。比如，我國《土地管理法》規定，徵用基本農田、基本農田以外的耕地只有超過35公頃或其他土地超過70公頃的才由國務院審批；但是，在日本，這個標準是2公頃。」
同時，從日本的城市化過程來看，順應城市發展的規律，促進人口向城市集中、城市向城市群集中、建築向空中發展，以提高容積率，真正做到了用地的集約化。但是，我國曾積極發展小城鎮，這種分散型的城市發展模式雖然能夠在一定程度上緩解「城市病」的發生，卻佔用了過多的耕地。「我們需要找到各方面發展的一個平衡點，不是相互遏制，而是互相促進。」劉維新說。
出路呢？我們的出路在何方？有人提出占補平衡的措施，實施「圍海造田」、「開墾荒地」等措施。蕭山經濟開發區，就是通過圍海造田進行占補的例子。蕭山經濟開發區是在1993年經國務院批准成立的，規劃總面積為18.8平方公里。根據占補平衡，已經通過圍海造田50萬畝來平衡耕地的損失。
杭州國土資源管理局的王先生在接受記者採訪時表示用地衝突的難處：「我們杭州是浙江的省會城市，經濟相對來說比較發達，在經濟用地上的要求會更突出。但是中央下了死命令，是條高壓線不能碰。現在只有2萬畝的圍海造田指標。以後該怎麼辦？」
經過幾年的試點推行后，自然界顯示出其自身的威力，對大面積的人工改造，生態發生明顯的不適應。「因為要保護生態，國務院頒發了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，我們不能再圍海造田了。」王先生說他們曾提出進行跨地區的占補平衡方法。即，由杭州市政府出資在東北三省開墾農耕地，但未得中央批准。
據農業部朱先生介紹，高產田和中產田對糧食總產量具有決定性意義，二者合計達到總量的80%以上，而高產田提供近50%的糧食。「在農業生產技術水平沒有重大突破的條件下，我國糧食生產將主要依賴於高產農田。在南方水熱條件較好地區，每損失1畝耕地，就需要北疆新墾2～6畝耕地來補償。因此，僅僅採用『佔一補一』的措施往往『補不抵占』」，朱先生說。換句話說，我們必須尋求另外的辦法。
中科院劉維新研究員提出，我們應該要做好土地規劃、保證用地集約化，向天空要地，向地下要空間，這樣既能保證我們耕地的面積與質量，同時也可以保持經濟的發展速度。
「如果還是供需平衡的思路，各地要GDP，要城市化，就給他土地，這樣的話，永遠是計劃式的供給，永遠也不夠。能不能換一個角度考慮，做成一個政策引導性的規劃？」中科院院士陸大道提出的問題切中了要害。他認為，如果是政策性規劃就要分析各個地區、各個省的實際情況，包括各省目前的土地供需動態，還有多大潛力，未來城市化發展的前景如何等等，來確定土地供給的價格、機制和程序。通過各個地區提出的不同政策，使用地門檻高起來，土地利用合理起來。
做規劃當然要講國情。「在用地標準上，我們沒有資格跟美國、澳大利亞比，要比只能向日本、韓國、台灣和香港學習。」陸大道同時提醒。「要將集約用地的原則貫穿整個城市發展始終，用地的彈性是很大的，對於香港這樣的城市用這麼少是可以的，美國、澳大利亞式的寬打寬用也是可以的，但我們要建立的是適合中國國情的標準。」國土資源部規劃司司長鬍存智說。
目前，我國城市人均用地100平方米。專家指出，這既不符合土地資源保護的要求，也不符合城鎮發展實際。「東京是人均60平方米，香港是40平方米，而我們有的地方卻是美國標準。」針對嚴峻的形勢，徐紹史說：「我們的態度是絕不動搖、堅守紅線，打一場只能勝不能敗的耕地保衛戰。」
國外保護農業耕地政策：在推進工業化、城市化和鄉村建設進程中，必然會佔用大量耕地。為此，發達國家採用一系列的政策和法律手段來保護耕地，同時還設立專門監管機構。德國聯邦政府負責制定全國性城市規劃和土地規劃，各級地方政府則制定區域性城鎮發展初步框架，而各經濟區則設立區域經濟協會，專門管理城鎮總體規劃的制定以及土地的徵用與監管。
美國從20世紀70年代中期設立了農業部下屬的「土地委員會」，負責監控耕地的非農化。另一方面，以立法形式限制城市化對耕地的侵蝕。美國各地方政府設立的「土地保護與發展委員會」，根據在城市化的不同階段對耕地需求進行立法。20世紀70年代以來，日本、法國等也就耕地徵用相繼出台了相關法律、法規保護耕地。
小康雜誌記者蔣衛武／中國國土資源部新任部長徐紹史在首次面對媒體的新聞發布會上指出：18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對敢於觸紅線的人絕不手軟。我們必須堅守紅線，絕不動搖，打一場只能勝不能敗的耕地保衛戰。
我們到底還有多少地可用？6月25日是我國第17個「土地日」。國土資源部公布的一系列數字再次突顯出我國人多地少的矛盾。目前，我國人均耕地僅為1.39畝，不足世界平均水平的40%，而且每年還處於不斷下降的趨勢。這就是說，我們要以不到世界10%的耕地，來承載世界22%的人口。
國土資源部公布的2005年度全國土地利用變更調查結果顯示，在2005年，全國共減少耕地1002.4萬畝，其中，建設佔用318.2萬畝。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝，今後5年我國年均凈減少耕地面積絕不能超過650萬畝。
就我國耕地一退再退，直逼紅線的狀況，國土資源部諮詢研究中心的劉文甲先生一再呼籲要停止土地「過度非農化」的步子。他在接受記者採訪時指出：「我國大陸農地轉為城鄉建設用地不但總量多，而且人均佔有量也已大大超標。搞建設、調整農業結構、建設生態環境都在打耕地的主意，都在耕地上找出路。這條老路子再也不能繼續下去了。
但在當前，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化和城鎮化加快發展的重要時期，經濟建設佔用一定數量的耕地不可避免；而且，我國人口還將繼續增加，土地供需矛盾變得日益尖銳。國土資源部新任部長、國家土地總督察徐紹史在他首次面對媒體的新聞發布會上，明確指出：「18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對敢於觸紅線的人絕不手軟。」
然而，如何守住18畝底線確實是個問題。尤其在剛性需求存在的情況下。房子的剛性需求即為其一。2006年12月份，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.4%，而今年5月，該數據遞增到6.8%。「房價高，最根本的原因是供需關係緊張。如果能夠放大用地供應量，房價自然會回落。」中國科學院研究員劉維新表示：「如果房價上漲過快，會刺激房地產投資，使其快速發展，這會影響經濟發展的穩定性。」
國務院發展研究中心張立群先生撰文指出：自2003年以來，我國城鎮買房的需求增長迅速。從未來的走勢來看，買房的需求仍將以較快的速度增長。據相關部門的調查，城鎮買房者中25歲至39歲的群體佔60%左右，這些人群的購房需求表現更為剛性，按統計數據顯示，該群體每年大約有10%具備購房能力，再加上其他有能力改善居住環境的人群購房，每年需求達7.6億平方米。
「我國正處於經濟的高速發展期，很多省份在對未來5年的發展計劃中的GDP增長速度要比國家確定的7.5%要高，其中大多數是兩位數。這也就是說，基礎設施建設用地會達到一個新的高峰。」劉維新先生在接受《小康》記者採訪時，為土地算了一筆帳：有關部門做出預測，在規劃期內，各項基礎設施用地的需求總量會超過4500萬畝。其中，公路用地就會大於3000萬畝，年均為1997～2004年年均增量的1.8倍。鐵路也是用地大戶，預計會用地300萬畝，年均增長是1997～2004年年均增量的2.7倍。
「還有經濟建設用地呢？我們要保證飯碗的同時，還得講究發展。但是土地資源是有限的。」劉維新先生一直致力於土地資源的研究。曾花費一年時間在江蘇進行實地考察，希望能夠提供「解決有限資源滿足各方要求」的思路。中國經濟正處於高速增長期，離不開土地。據國土資源報道，2006年查處9.2萬畝非正常經濟用地，佔總量的15.6%，也就是說，正當的經濟用地需求最少也得是50萬畝。更何況，未來幾年，經濟會加速發展，用地需求更為急迫。
這也成為了一些地方政府官員在陳述耕地減少時候的一個「正當理由」：城市化進程必然以耕地減少為代價。耕地就是城市化的必然代價嗎？謀求我們當代人的發展就一定要犧牲子孫後代的利益？日本是世界上城市發展比較成熟的國家。相比中國的國土條件，他們或許更為緊張，但他們卻在經濟發展的同時保證了耕地。
北京師範大學資源學院於伯華博士分析說，目前我國的城市人口比例約40%，城市化率還低於日本上世紀50年代初的水平，處於城市化過程的第二階段。但是，我國在1978年進入現代城市化起步期之後，耕地面積就呈持續下降的趨勢。特別是進入城市化第二階段的加速期之後，從1996年的13003.9萬公頃減少到2005年的12206.7萬公頃，10年時間就下降了大約800萬公頃。
「在日本，耕地面積並沒有隨著城市化水平的提高而下降，而是存在波動起伏的現象，只是在城市化進入第三階段之後，耕地面積總體上與城市化水平同步，即城市化水平上升而耕地面積下降。」對於日本的集約用地，於伯華認為有許多可以值得我們借鑒的地方。「我國對於土地管理的法律寬鬆。比如，我國《土地管理法》規定，徵用基本農田、基本農田以外的耕地只有超過35公頃或其他土地超過70公頃的才由國務院審批；但是，在日本，這個標準是2公頃。」
同時，從日本的城市化過程來看，順應城市發展的規律，促進人口向城市集中、城市向城市群集中、建築向空中發展，以提高容積率，真正做到了用地的集約化。但是，我國曾積極發展小城鎮，這種分散型的城市發展模式雖然能夠在一定程度上緩解「城市病」的發生，卻佔用了過多的耕地。「我們需要找到各方面發展的一個平衡點，不是相互遏制，而是互相促進。」劉維新說。
出路呢？我們的出路在何方？有人提出占補平衡的措施，實施「圍海造田」、「開墾荒地」等措施。蕭山經濟開發區，就是通過圍海造田進行占補的例子。蕭山經濟開發區是在1993年經國務院批准成立的，規劃總面積為18.8平方公里。根據占補平衡，已經通過圍海造田50萬畝來平衡耕地的損失。
杭州國土資源管理局的王先生在接受記者採訪時表示用地衝突的難處：「我們杭州是浙江的省會城市，經濟相對來說比較發達，在經濟用地上的要求會更突出。但是中央下了死命令，是條高壓線不能碰。現在只有2萬畝的圍海造田指標。以後該怎麼辦？」
經過幾年的試點推行后，自然界顯示出其自身的威力，對大面積的人工改造，生態發生明顯的不適應。「因為要保護生態，國務院頒發了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，我們不能再圍海造田了。」王先生說他們曾提出進行跨地區的占補平衡方法。即，由杭州市政府出資在東北三省開墾農耕地，但未得中央批准。
據農業部朱先生介紹，高產田和中產田對糧食總產量具有決定性意義，二者合計達到總量的80%以上，而高產田提供近50%的糧食。「在農業生產技術水平沒有重大突破的條件下，我國糧食生產將主要依賴於高產農田。在南方水熱條件較好地區，每損失1畝耕地，就需要北疆新墾2～6畝耕地來補償。因此，僅僅採用『佔一補一』的措施往往『補不抵占』」，朱先生說。換句話說，我們必須尋求另外的辦法。
中科院劉維新研究員提出，我們應該要做好土地規劃、保證用地集約化，向天空要地，向地下要空間，這樣既能保證我們耕地的面積與質量，同時也可以保持經濟的發展速度。
「如果還是供需平衡的思路，各地要GDP，要城市化，就給他土地，這樣的話，永遠是計劃式的供給，永遠也不夠。能不能換一個角度考慮，做成一個政策引導性的規劃？」中科院院士陸大道提出的問題切中了要害。他認為，如果是政策性規劃就要分析各個地區、各個省的實際情況，包括各省目前的土地供需動態，還有多大潛力，未來城市化發展的前景如何等等，來確定土地供給的價格、機制和程序。通過各個地區提出的不同政策，使用地門檻高起來，土地利用合理起來。
做規劃當然要講國情。「在用地標準上，我們沒有資格跟美國、澳大利亞比，要比只能向日本、韓國、台灣和香港學習。」陸大道同時提醒。「要將集約用地的原則貫穿整個城市發展始終，用地的彈性是很大的，對於香港這樣的城市用這麼少是可以的，美國、澳大利亞式的寬打寬用也是可以的，但我們要建立的是適合中國國情的標準。」國土資源部規劃司司長鬍存智說。
目前，我國城市人均用地100平方米。專家指出，這既不符合土地資源保護的要求，也不符合城鎮發展實際。「東京是人均60平方米，香港是40平方米，而我們有的地方卻是美國標準。」針對嚴峻的形勢，徐紹史說：「我們的態度是絕不動搖、堅守紅線，打一場只能勝不能敗的耕地保衛戰。」
國外保護農業耕地政策：在推進工業化、城市化和鄉村建設進程中，必然會佔用大量耕地。為此，發達國家採用一系列的政策和法律手段來保護耕地，同時還設立專門監管機構。德國聯邦政府負責制定全國性城市規劃和土地規劃，各級地方政府則制定區域性城鎮發展初步框架，而各經濟區則設立區域經濟協會，專門管理城鎮總體規劃的制定以及土地的徵用與監管。
美國從20世紀70年代中期設立了農業部下屬的「土地委員會」，負責監控耕地的非農化。另一方面，以立法形式限制城市化對耕地的侵蝕。美國各地方政府設立的「土地保護與發展委員會」，根據在城市化的不同階段對耕地需求進行立法。20世紀70年代以來，日本、法國等也就耕地徵用相繼出台了相關法律、法規保護耕地。
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