美國國會遊說助理薛海培細析：即將來臨的美中經貿摩擦

由民主黨主政的第110屆新國會在強勢通過了一系列各類提案和決議案,一解12年來在國會山上有職無權的鬱悶之後,其注意力已漸漸轉向國內經濟與國際貿易問題上(當然,伊拉克戰爭將會是本屆國會的永恆話題)。而這其中的美中經貿關係則是本屆國會關注的核心.各類與中國相關的議案(大多是要與中國打擂台的)足足有一打之多.在與許多國會議員,助理及工商人士交談后,筆者不禁對07年的美中關係隱約有種不祥之兆,覺得用」風暴來臨前的寧靜」(the quiet before the storm)這句英語諺語來表達華府國會山上眼下的氣氛似乎頗為貼切.

這當然是見仁見智的看法.近來在華盛頓和中國的學者及官員談及現今的美中關係時,常常能聽到以下幾種說法:或曰儘管有些摩擦,但是今天的美中關係高層政治交往頻繁,經貿關係日益相互依賴,朝核危機經中方努力已有突破,應是歷史上最好的時期.或曰美國政界在臨近大選前對美中關係,特別是美中經貿關係發出迭起不斷的喧囂和威脅,這並沒有太多意外—政治作戲的成分大於實質.還有一種看法是新國會由民主黨主導,確實可能會對美中經貿關係產生一些衝擊, 但90年代初中期美中政治關係那麼險惡我們都挺過來了,今天再壞又能壞那裡呢?

以上這些看法都不無道理,但其不足之處在於其對美中關係的理論點評和宏觀闡述多過對實際操作過程的把握,也失之一種細緻的比較分析.我們不妨先對90年代美中關係,特別是經貿關係的風風雨雨作一簡單回顧.就拿美國一年一度的最惠國待遇問題說起吧.的確, 90年代初中期的美中政經關係遠不能和今天相比,國際大環境也無法和今天相比,而中方在美中雙邊關係中的地位也無法和今天相比.那幾年最惠國待遇險情迭起，但中國的確是」挺過來了.」但是是怎麼挺過來的呢?作為親身在「第一線」參加了90年代國會最惠國待遇遊說鏖戰的當事人，筆者認為90年代挺最惠國待遇陣營在國會最終取勝是因為手中握有」三大法寶」:團結一致的共和黨國會黨團,特別是共和黨國會領導層;團結一致的美國工商界;和白宮每年對衝出重圍的反最惠國法案的最後圍剿—行使總統對國會法案的否決權.

我們再來看看今天的情形.假如國會現在提出幾個」合情合理」或」不太過分」的美中經貿法案,如美國參院的」Baucus-Grassley」法案(有關於反匯率操縱的法案),那今年會是什麼情形呢?在此，我們不妨以今年美國參院呼聲較高的「Baucus-Grassley」法案和90年代的最惠國待遇之爭在美國國會展開的博奕作為參照坐標，作一」實戰」模擬.

前面提出的」三大利器」之一,即「團結一致的共和黨國會黨團,特別是共和黨國會領導層.」首先,今天國會共和黨盡失參眾兩院多數,失去立法的主導權,這在90年代也並非常見.同時,不同於90年代，共和黨國會黨團今天在對華經貿問題上已分裂了—分裂原因的很重要一條是美國工商界在對華經貿議題上的分裂及美國民眾和公共輿論在美中經貿問題上的一面倒.在美國經濟民粹主義和貿易保護主義日益當道的今天,贊成在對華貿易問題上要」討個公道」看法的共和黨國會議員人數明顯增加.最後, 06年中期國會選舉,共和黨失去席位最多的是賓州,印地安那州,及俄亥俄州這三個中西部傳統製造業工作流失最多的州.而失去選票的一部分原因是選民對共和黨提倡的全球貿易自由化政策的反彈.這在08年大選漸近對共和黨參眾議員的心理壓力是不可低估的.也就是說,一旦Baucus-Grassley法案走上國會立法日程,別再指望共和黨國會黨團能像當年最惠國投票上那樣能抵擋一陣,甚至能守住陣地.

那麼「團結一致的美國工商界」呢?此一時不如彼一時亦，90年代的美國工商界遊說大陣仗早已成歷史記憶.記得那時美國公司遊說最惠國,真可謂」萬眾一心,眾志成城」.儘管美國工商界那時在對華貿易上有一些抱怨,但在是否給予中國最惠國這一大是大非問題上可謂「槍口一致對外」.無論是美中商會,美國商會,美國製造業協會,美國工商圓桌會,各大公司,各行業協會,均出錢出力,縱橫捭闔,聲勢浩大,對兩黨議員均造成極大壓力.今天的美國工商界在對華經貿議題上已一分為二了,並已對不同行業造成了不同的爭議、衝突和分裂。同時, 90年代美國工商界並未太認真對待中美貿易問題中的一些問題(比如知識產權和赤字問題),而今，美國工商界普遍認為中國在國際經貿議題上已經「畢業「，已成為美國工商業的強勁競爭對手。不少工商業者並日漸認同」中國經貿威脅論」.最後,更為嚴重的是,今天美國工商界的分裂不光造就了一個日漸增起的工商界」反華貿易」陣營,這次的分離還使得工商界」促進對華貿易」陣營在上述原因和輿論的」政治正確」壓力下,不敢輕易發聲,更逞遑大規模遊說.

最近，曾在促進最惠國問題上」功德無量」的美國製造業協會（National Association of Manufacturers）內部成員在對華貨幣操縱問題上分為兩派,甚至「大打出手」,兩派均威脅要另起爐灶.這在該協會歷史上尚屬首次，在美中經貿三十多年風風雨雨的歷史上也是前所未聞.美國工商界在美中經貿議題上的分裂也由此可見一斑.若對美商家廠家無甚不利影響的Baucus-Grassley法案一旦現在提出,實在難以想象美國工商界誰會出頭遊說反對該法案.當然,倘若像去年參議員Schumer和參議員Graham提出的那種不符合WTO規則,並對不少美國商家將產生不利影響的法案,美國工商界還是會起而遊說的.

那還有最後的」總統對國會法案的否決權」呢?儘管總統尚未對Baucus-Grassley法案表態是否行使否決權,但對此法案的否決與否,今年總統會慎而處之,決不敢輕言否決.這常常不在於總統喜不喜歡這部法案,而更在於總統有沒有足夠政治資本去否決它。這對一個國會不在白宮掌控中的跛足總統的最後兩年來說更是如此.布希總統在第110屆國會到底想要什麼呢?種種跡象清楚表明,他在任期最後兩年裡最想要的兩件事是:在國內經濟問題上，繼續保住白宮6年來的一系列減稅政策；在國際貿易問題上，繼續獲得國會授權的國際貿易條約的談判權,並完成近年來已談下來的和正在進行中的貿易談判.而這兩件大事,尤其是后一件,布希要想從民主黨掌控的國會拿到,誇張點講,將如從虎口拔牙。而在民主黨里為數不多的,以支持國際貿易稱著的參院財政委員會主席Baucus參議員將會是白宮在參院實現其上述兩大目標的最為關鍵人物。

這裡值得一提的是，與華關係」友好」的Baucus參議員，在90年代初中期曾為保住最惠國待遇立下」汗馬功勞」—有民主黨」捍衛」最惠國待遇的」Baucus五君子」(「Baucus Five」)之譽稱.為此他廣受國會民主黨領導層,媒體及自由派團體的大肆詬病和抨擊.而今時過境遷,竟是此公提出主要是針對中國的「不友好」匯率法案。其象徵和指標意義難道能不令我們深思嗎?而Baucus and Grassley兩位參議員掌控的參院財政委員會又恰恰是參院在稅收和國際貿易方面的主管委員會.白宮甚為有求於之,又焉敢輕言否決?

需要注意的是，除了上述的立法議案外,一些國會議員及團體也在尋找機會,另走一條立法的快捷之道.而這」快捷之道」就是總統想要的，將在今年六月三十日過期的」國際貿易談判權」(Trade Promotion Authority,簡稱TPA,又叫「Fast-Track Authority」),以繼續在全球推廣白宮的世界貿易自由化政策.你(白宮)不是想要TPA嗎,我們(主要是民主黨)可以和你坐下來談。但是我們要加進有關中國經貿議題的文字或修正案。這樣的法案對白宮就變成了燙手山芋了。在國會山上這種看似蠻橫的做法,並非什麼新鮮事,但卻常常非常有效。在民主黨掌控的國會,一旦含有有關中國貿易議題文字的」國際貿易談判權」法案衝出相關委員會,那就會象衝出馬廄的野馬,想攔住或趕回來就不容易了。

有此看來, 90年代保住最惠國待遇,晉陞永久最惠國，並成功加入世貿組織的」三大法寶」,在今年很可能均將失靈，國內無論是政府或工商界對此「一定要保持清醒的認識」。問題是,今年的困難還不僅在與此。今天，美國輿論與精英一致認為中國在經貿問題上佔了美國便宜。在美中貿易赤字持續以兩位數增長(儘管美國近年來對華出口增長率更快),美國工作仍不斷流失(不一定與貿易赤字相關),知識產權問題未有實質進展的情況下,無論是美國媒體,公眾輿論,工商界,或美國國會,在中國對美貿易不公平這一問題上早已是未審先定罪了。而在90年代初中期,儘管美國輿論和精英階層在人權等問題上大勢鞭撘中國,但在是否給予中國最惠國問題上,卻一直是有公開的不同兩派聲音。今天儘管大形勢比那時強多了,但美國媒體、公眾及精英對中國對美貿易是否公平這一問題上看法卻是一致的。從這個意義上講,從Baucus-Grassley法案的公眾和輿論基礎上講,今天的公共輿論其實要比當年還糟,對推動Baucus-Grassley法案更能發揮興風作浪的作用。此乃大環境。

最後,但決不是最不重要的,是今年五月底美中兩國的高層經濟戰略對話。依筆者看來，這個」五月底」將是問題的關鍵。前面提到的白宮現有的」國際貿易談判權」將在今年六月三十日失效。也就是說,白宮會盡其所能,力爭在六月三十日前在國會通過下一期的」國際貿易談判權」,以便在全球繼續推廣白宮的世界貿易自由化政策。以此時間表看,無論有關中國經貿的文字和修正案是否搭上」國際貿易談判權」重新授權法案這趟快車,五月底到六月底的這三十天很可能是美中貿易議題大辯論的三十天。(可以想象,白宮、共和黨國會領導人、工商界，甚至中方,眼下會勸說各類美中貿易法案的提案人,讓他們等一等,起碼讓他們等到五月底的美中經濟對話過後,看看那時經貿議題是否有突破。而國會一些法案提案人也很可能會」給個面子」,作個」順手人情」。這是因為,據筆者所知,不少議案或並未充分準備,或參院和眾院間尚未協商好,或一些議案還在找其他更多的提案人)尚若五月底的對話未能使美國如願,或未能給美國個台階下,加上美方普遍認為不久前美財長Paulson訪華空手而歸,丟盡面子,國會首先會在接下來的三十天里加快已提議案的審理，或提出新的美中貿易法案,舉行聽證會，展開辯論,并力圖強勢通過相關法案。這三十天的第一波強颱風過去之後,六月底到七月底仍將會繼續就各種美中貿易法案舉行聽證、辯論和表決,直到夏天國會休會為止（很可能會是八月初）。當然,國會在九月初勞工節復會之後,仍然會推動未通過的美中相關議案,但由於每年度的重中之重的撥款法案屆時日程吃緊,其他議案將漸漸」退居二線」。

五月底到七月底的這六十天,如果沒有了共和黨國會議員強力堵截,沒有白宮遊說和否決權威脅,沒有了美國工商界大力度的兩黨遊說,沒有了任何公共輿論和精英階層的支持,最後,在五月底的美中經濟戰略對話未能有重大突破的情況下,據筆者在國會遊說的經驗看，一個對美國工商業不會造成重大傷害的Baucus-Grassley法案將很有可能在今年通過美國國會參院。由於今年上半年提出的法案在本屆國會結束前，也就是08年結束前均為有效，如果Baucus-Grassley法案今年一旦未能過關或未能排上議事日程，它明年依然還有一次被審理和過關的機會。而明年正值總統大選白熱化之時，屆時若把美中經貿議案和美國大選政治綁在一起，恐非福耶。

當然，從現在到下半年，甚至明年，儘管眼下從美中關係的地線上望去布滿了陰霾和不祥之雲,美中兩國政經關係上將還會有許多預想不到的變數和轉機。在今年不利中方的大環境下,中方應多加努力，認真及時解決一兩件美方關注的問題.比如,在美方集中關心的幾大問題上,如匯率偏低,赤字過高,知識產權保護不力,和不公平競爭等議題,選擇大力度改善知識產權的保護對中國是成本最小,衝擊最輕,可操作性和可預測性最強的一步好棋。它對中國市場環境的改進,對經濟次序和法制的建設,對加快中國全社會的發明創新精神,提升中國產業,儘快實現中國由製造業大國向知識經濟的轉型,都有百利而無一弊.它對中國在全球的形象和象徵意義將產生影響深遠。一句話，大力整頓中國知識產權保護，中國自身將是最大的受益者。（若中方總是強調具體實施有困難，這在現在已很難取信與人了。試問像一對夫妻一個孩子這樣無比艱巨的政府政策，中國政府不但實施了，而且成功地執行了，其難度與知識產權保護且可同日而語？說到底，這還是一個缺乏政治意志的問題）。

總體看來，美方今年對中國在經貿爭議問題上採取了「三管齊下」的對策：由「中國通」財長Paulson協調的行政部門不斷向中方施加政治壓力；由民主黨主導的國會修正現有法律或通過新的與WTO法規相吻合的議案；及（第一次）在世貿組織向中方提出法律訴訟。這三條中除了前一條中方很熟悉外，后兩條對中方來說都充滿了不確定性，甚至危險性。應對美方在WTO的訴訟，中國最近在與美國和墨西哥WTO訴訟協商階段及時取消了出口退稅這一與WTO規則不吻合的過去的作法，這是非常有政治智慧的一步。若在匯率問題上，人民幣再小升幾個百分點（美方也都知道人民幣大幅貶值的無法預測的嚴重後果），在公平貿易問題上再改革一些明顯與WTO規則不一致的作法，在知識產權保護上再多作些努力，這樣一個全面但又不傷筋骨的一欖子方案，如果通過今年五月底的美中經濟戰略對話來提出，將是一個可行的並有深遠影響的應對方案，也是美方可以接受的方案。可以預見,這一進展將在近中期內減輕甚至解除美方及其他對華貿易大國對中國經貿的壓力，順利度過美國總統大選年和本屆國會，並給中國在全球貿易問題上帶來幾年平安的日子。

美中經貿關係眼下已到了一個階段性發展的關鍵轉型時期。目前美中貿易與80年代日本對美貿易的衝擊有不少相似之處，美方對美中貿易嚴重不平衡問題已漸進入一種危機處理的狀態和心態,這從北京的角度恐怕是不易體會到的。在此多事之秋,美中雙方均極需以新思路和新方式來打破目前的僵局，以雙贏為目標，為美中關係的長治久安，為中國在國際社會的和平崛起，構造一個可持續發展的美中經貿關係。

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