《亞洲周刊》誰來析解中國鐵道獨立王國？

方舟／中國鐵路系統仍保留計劃時代的半軍事化、政企一體特色，融資渠道單一，地方管理條塊分割，近年負面新聞不斷。但鐵道部改革近五年未有實質進展，未來仍要看高層決心。

在山東列車相撞慘劇之前，中國鐵道部早已是媒體關注的焦點。

今冬南方大雪災后，廣州政協副主席郭錫齡「炮轟」鐵道部，批評鐵道部與地方政府協調不力，資訊傳遞有誤，導致大量滯留旅客擁堵在廣州火車站前。鐵道部新聞發言人回應時則反駁其質疑，還反問「雪災時你在哪裡」，引發了一場地方政協委員同鐵道部之間「雪災論戰」。其後，中央政府換屆改組的「大部制」改革中，新組建成的交通運輸部把民航和郵政系統都包括了進去，但沒有包括鐵路，鐵道部獲得保留。機構改革方案中對此解釋的一句話是：「考慮到我國鐵路建設和管理的特殊性，保留鐵道部，同時，要繼續推進改革。」鐵道部自己的解釋是「保留鐵道部，是出於區域協調發展戰略考慮的需要，也是基於國防建設、維護國家民族統一、服從國家戰略的需要」。但在今年「兩會」上，很多代表和委員都希望儘快對鐵道部進行改革。中央黨校副校長李君如直指，鐵道部在獲悉國務院要進行機構改革后，從去年下半年，就到處做工作，列舉種種理由，以具有特殊性，要求保留。從這兩件事中，可以看出中國鐵路系統的複雜性和改革的滯后。

中國鐵路系統有兩大特徵。一是鐵路的運營和管理體制是以高度集中、大動脈和計劃經濟體制下的半軍事化為特點的，是政府壟斷、缺乏有效競爭的政企不分體制的典型。中國的鐵道部，既是國務院的一個正式部委，同時又是一個企業。鐵道部下屬有十多個地方鐵路局，理論上每個鐵路局本身也是企業，但實際上由於各個鐵路局沒有自負盈虧，收入由鐵道部統一清算分配，吃的還是「大鍋飯」。

體制停留在計劃時代

不僅如此，鐵道部實行垂直管理，擁有自己的公安、檢察院和法院系統，過去還擁有自己的醫院，從小學到大學的學校系統。各地火車站也屬於鐵道部管理，而不是地方政府管理。整個鐵道系統儼然是一個「獨立王國」。此次南方雪災導致京廣鐵路停運，大量旅客滯留在火車站外。但廣州火車站屬鐵道部管理，火車站外的地方卻歸廣州市管理。這種條塊分割令雙方在協調和溝通上產生很多矛盾。

中國鐵路系統的第二個特點是，由於鐵路系統營運和投資體制的封閉性，過去二十多年裡，中國鐵路發展大大滯后於經濟的發展，鐵路的運輸能力始終處於十分緊張的狀況。客運方面，每到節假日常常一票難求。貨運方面，鐵路裝車滿足率尚達不到一半，大量貨物不能及時承運。鐵路發展滯后的直接原因在於長期投入不足，深層次原因則是市場化進程滯后，投融資渠道單一，投資基本依靠中央政府。

與市場化程度較高的公路建設相比，雖然兩者投資規模都在增長，但速度差別日趨明顯。九八年起，國家加大各種基礎設施的投資建設力度，當年鐵路投資五百億元，公路兩千億元左右，比例是一比四。到零四年，鐵路投資仍是五百億左右的規模，而公路投資已經達到四千五百億元。此外，公路投資額可以全部用於道路本身，而鐵路由於政企合一的體制，投資還包括運營車輛，比例歷來佔四分之一到三分之一。以此計算，零四年公路建設投資達到鐵路的十倍以上。

如此大的差距，主要源於投資主體與融資渠道的差別。公路投資以地方政府為主，資金來源多元化，且有比較清晰的投資回報機制。而鐵路的投資建設幾乎仍由中央政府獨力支撐，直到近幾年才對內外資本開放。而且在鐵路投資中，由於跨線運營問題涉及調度權歸屬及收入分配，且鐵路運輸定價機制也沒有真正形成，因此，鐵路投資回收前景不明朗，外部資本不敢輕易進入。雖然近幾年，鐵道部逐步開始採用和地方政府合資建設鐵路的方式加快鐵路建設，鐵路的投資額也開始上升。但地方政府多以徵地拆遷折資入股，鐵路營運體制沒有實質突破。

在中國四大自然壟斷性行業中，電信、電力和民航相繼實現了政企分離和行業重組，唯有鐵路這一行業的改革沒有實質進展。這當然與鐵路營運依賴於全國統一的鐵路網這個有壟斷性質的特徵有關。而且鐵路網的自然壟斷性，比電信、電力等行業更強烈。因為隨著技術進步，電力的電網瞬時切換以選擇價格最優發電企業的功能，為不同發電企業競價上網提供了可行性前提；無線通訊技術進步也使電信行業競爭成為可能。而在鐵路路網上，除非有多條平行鐵路線共存的局面（比如台灣的台鐵和高鐵），否則不大容易形成競爭關係。

但世界各國鐵路改革經驗表明，鐵路營運市場化是必然的改革方向。自九十年代後期以來，中國的鐵路運營體制改革幾經討論未能出台，鐵路改革已滯后於整體經濟改革和發展的進度。

鐵道部此次未納入大部制的改革範圍，並不是鐵道部的勝利，恰是因為鐵道部連最初步的政企分開都未完成，即使併入大交通運輸部門，業務功能和行政指揮體系也很難整合。所以國家才決定等待鐵路部門有實質性改革后，再將其監管職能納入交通運輸部。

其實在過去十多年，鐵道部的內部及外部機構就鐵路改革模式已醞釀過多個方案。較有代表性的是「網運分離」和「網運合一，區域競爭」的方案。前者強調將具有自然壟斷特點的鐵路路網基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離開，單獨成立一家鐵路路網公司和若干家引入競爭機制的鐵路運輸公司；後者則建議由鐵道部相關部門組建國家鐵路總公司，代表國家行使鐵路的經營職能。在此之下，以現有各區域的鐵路局為基礎合併組建多個鐵路運輸集團公司。這個方案的改革強度小於前者。九十年代末，傅志寰任鐵道部長的時候，鐵道部傾向於「網運分離」的方案。

鐵路改革五年未進展

但後來由於種種原因未能執行下去。零三年劉志軍任鐵道部長后，鐵道部的工作重心有很大變化，從探索市場化改革變為強調「跨越式發展」，核心是提高火車運行速度和加快鐵路路網建設，尤其是高速鐵路的建設。而在鐵路改革方面，除了將一些鐵路行業的輔業分離及減少鐵路管理層次之外，五年來未有實質的進展。

其實鐵路發展和改革這兩個目標並不矛盾。中國鐵路的發展需要大量資金；而鐵道行業政企分離，建立清晰的成本核算和投資回報機制，正是外部資金進入鐵道行業的基本保證。近期大秦鐵路的上市和吸納銀行與保險資金成立的京滬高鐵有限公司，就是以項目為基礎建立的現代公司，也是鐵路改革的新嘗試。未來中國鐵路改革的路徑和進程，取決於鐵道部乃至更高層領導的判斷和決心。從目前看，未來幾年鐵道部可能的改革方案仍是震動較小的政企分開，按區域組建若干個鐵路運輸集團公司，最終將鐵道部的行政監管職能納入交通運輸部的方案。

但無論將來中國鐵路的改革採用何種途徑，有一點可以肯定：鐵路建設將迎來一個跳躍式的快速發展時期。

據悉，在正在修訂的中國鐵路中長期規劃中，時速兩百公里的快速鐵路已經由原來規劃的一萬多公里猛增到五萬公里以上，將成為世界最大的高速鐵路網。

在修建高鐵的問題上，中國過去有採用磁懸浮鐵路和高速輪軌鐵路的爭議。由於磁懸浮不是由鐵道部主導，鐵道部力主使用高速輪軌鐵路。上海曾率先建磁懸浮鐵路試驗段，但其後的運營和線路延伸遇到不少問題，加之掌握該項技術的德方不願向中國轉讓核心技術，使得主張建設高速輪軌鐵路的鐵道部獲得了高速鐵路建設的主導權。鐵道部利用中國龐大的高鐵市場優勢，同時引進了日、法、德、加的高速火車技術，這在高鐵發展史上也是從來沒有過的先例。

山東事故再顯系統弊病

在鐵路跨越式發展的同時，鐵路體制改革的滯后不可避免的為鐵路的運行帶來隱患。這次在山東發生的事故，雖然有一定偶然性，但卻暴露了兩個問題：一是火車提速常常採用在既有線路上一邊營運一邊施工改造的模式，使出現事故風險大大提高；二是在以鐵路局為運行單位的體制下，相互間的銜接和配合不順暢。此次事故的根源就是由濟南鐵路局管理的路段調度和北京鐵路局所轄的列車機務之間的溝通出現問題，導致在特定路段的限速指令沒有有效傳達。

面對鐵路的快速發展和改革路徑的不確定性，中國鐵路何去何從，值得密切關注。

作者系香港一國兩制研究中心研究員

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