黃奇帆：中國農民沒有財產權

2011年12月15日，「《財經》年會2012：預測與戰略」在北京舉行。重慶市市長黃奇帆在會上做主旨演講，以下為發言實錄：

黃奇帆：女士們，先生們上午好。剛才韓部長就農業糧食發展的問題做了一個好的演講，我就城市農民工戶籍制度改革的問題做一個主題演講。說到改革，實際上中國從計劃經濟中過來，凡是不適應市場經濟、不適應生產力發展，不適應和國際經濟慣例接軌的一些體制機制，一些制度安排都要進行改革。凡是長周期影響社會發展，大面積存在的突出問題，就應該考慮用改革的思維，在制度安排上、體制機制上進行改革，凡是大面積存在的、反覆解決不了的問題，一般都是體制機制需要改革的問題。

當今中國農民工的問題就是這樣的一個問題，過去20年30年中國形成2億多近3億農民工，長期存在於中國社會中，農民工既是城市居民，也不是城市居民，既是農村居民，也不是農村居民，他處在第三類兩棲狀態中，這種狀態長期存在，會帶來三方面問題。

首先是農民工這個群體，實際上處在社會底層，城市的底層受到很多不公平待遇的問題。比如他們的養老保險，城市居民如果上班了，單位幫他交的養老保險是基礎工資的20%，而農民工，我們的制度是12%，醫療保險城市居民每年會交1千多塊，農民工是幾百塊，小孩讀書也是這個問題，中小學讀書不收費了，但是農民工要付擇校費，或者沒有正常好的學校，專門搞個農民工學校等等。這一類問題，實際上是對一個社會群體的歧視，不公平。

第二，就城市的企業來說，好象用了農民工成本低了，但其實他有三種成本很高。第一他每年大量招工，經常人工短缺。第二，每年就算農民工到位了，平均30%的流失率，今天農工民回去了，再來可能是另外一撥人，每年有30%的培訓費要發生，使得生產過程、產品質量不穩定。第三，農民工一般一年干9個月10個月的活，春節前後兩個月要回家，像鐘擺一樣，這個角度也不利於經濟發展。

另外農民工的長期存在也會形成社會問題，農村的空巢老人，留守兒童，年輕人妻兒分散，各方面社會不和諧，不平衡問題到處都是，所以這個問題必須很好的重視很好解決。去年重慶市委市政府根據中央精神，專門用了半年時間方方面面請專家，基層研究，最後做出一個決策，讓重慶的農民工能夠成為城市居民。重慶有800多萬農民工，其中400多萬在沿海，比如深圳，廣州，上海，浙江，江蘇打工，也有400多萬在重慶城裡打工。因為重慶是一個兩元構架，既有內陸最大城市，也有大面積農村。所以，重慶的城市本身也有400萬人在打工，我們把其中進城3年5年以上的農民工，只要他們本身願意，把他們轉為城市居民，這個過程迄今已經15個月，從去年8月到現在，到11月底的時候，我們轉了305萬農民工，預計年底大致上是320萬，這是我們共和國60多年來第一次大規模，人數達到300萬以上，集中的農民工戶籍轉移。

我們說重慶轉得風平浪靜，非常和諧，如果你到重慶跟這些農民工轉戶的人討論一下，他們會非常的高興，愉快。這樣的一個轉戶促進了農民工的待遇改善，也促進了重慶城市化的進程，促進了城鄉和諧的一體化。我們在進行農民工轉戶的過程當中當然有一個頂層設計，任何一個重大的基本面社會改革，一定是有成本的，還有很多複雜的利益機制需要調整。所以，如果沒有頂層設計，光靠熱情做事，那是會進入死胡同，進入泥潭的。

我們對農民工轉戶的頂層設計總的有5個坐標，或者說5個關鍵環節。第一凡是轉戶的農民5個一步到位，他的養老保險，醫療保險，以及小孩的讀書，就業，住房，所有方方面面利益機制上的事都跟城市居民一樣，一步到位，一體化，完全市民化，沒有任何不同，那麼這個戶口本才會有真正意義，否則光有一個本子換一下沒有意義。

第二就是農民工進城是一定要有工作的，我們不是簡單去把一批農村沒有工作的農民，老人，小孩拉到城裡來落戶，那會出現各種各樣的問題。我們轉的是農民工，這個農民工有3年到5年以上在城市成熟的打工經歷，基本工作已經穩定，也有一定的技能。而重慶是個年輕的直轄市，正處在城市化，工業化的進程之中，現在重慶有1500萬城市居民，以後還會發展到2千多萬，總的來說是一個城市化，工業化剛剛在起步，還有10年，20年，30年的過程要發展，每年的經濟增長，各個方面的就業人群每年需要增長40，50萬人。所以，在這個方面就業保障要考慮周到。

第三就是考慮城市的承載能力，如果我們把轉戶的300多萬人集聚在一個點上，這個城市承載力就會有問題。重慶這個直轄市是一個城市群，除了現在有700萬人、以後可能會有1千多萬人的一個國家級中心城市之外，重慶周邊還有30個中等城市形成了城市群。我們現在轉戶的300萬人，有60%分佈在重慶的主城和30個區縣的縣城，還有40%分佈在700，800個中心鎮，那裡面也有基層企業，也有農民工，這樣的話我們是六四開，大城市中等城市集聚60%，小城市集聚40%，形成一個合理分佈，同時對城市的基礎設施，道路交通，通訊，水電氣等各種各樣市政設施，還有公共服務，教育衛生，文化這一類服務，包括農民工的住宅都同步進行配套。我們重慶3年啟動4千萬平方米公租房，明確一個目標就是服務於農民工，服務於新生代大學生，服務於城市原住民當中住房困難戶。我們明確一個口徑，50%公租房給農民工，15%給新生代大學畢業生，35%為了解決城市原住民困難戶，這樣就能把城市承載的問題平衡好。

第四就是成本問題，大家一般就會說，一個農民工進城總要有十幾萬的成本，如果300多萬人就有4千億，整個中國2億多農民工，就需要40萬億，聽到這麼一個天文數，誰都會嚇一跳，可能止步不前。我要說，這是一個偽命題，全世界城市化進程都是農民進城過程，都有這個成本問題，人家怎麼沒有積累幾億農民工滯留在外，不讓他轉戶，真正成為城市市民呢？因為農民工的一生，年輕時打工到他年老，幾十年做的貢獻是幾百萬，甚至上千萬，在這樣的過程中為他支付十幾萬，二十幾萬的成本，天經地義，所以這是一個偽命題。

具體解決當中，重慶300多萬農民工要4千億，我們一分為三，其中養老、醫療這些保障性的問題該企業承擔，他們會承擔1千多億。社會基礎設施，公共服務當中的費用當然政府該承擔，這1千多億，其實農民工進城還沒轉戶，政府已經開始在承擔，同時也是城市化發展的一個市場需求本源，本來就該做的公共服務。第三還有一塊社會成本，包括農民工自己以及社會的各個方方面面也要攤銷一塊，這三個1千多億構成4千億，並不是一年來支付，而是15年到20年的過程。比如養老保險，繳交的過程是15年以上，這是一個分攤過程。當這個成本分成15到20年，又分成三個方面的時候，每一方面是可以承受的，很平穩，是理所當然該支付的成本。所以，這個問題我們經過分析以後，按這個思路進行推進，事實上我們1年多的推進過程是風平浪靜的，很平穩。

第五，涉及到中國農民工的特殊情況就是耕地、林地、宅基地三塊地問題，我們推動農民工轉戶並不是圖農民工的三塊地，而是以他的有效勞動，以他就業崗位，以他的志願在城市裡落戶，沒有任何先決條件。我們憲法規定農民的三塊地是集體所有，而集體是以什麼來界定的呢？你是農村的戶口，你當然是農村集體一員，如果你戶口遷徙了，你不屬於農村集體了，這三塊地是不是就不是你的了，要流失了？這也是中國農民工長期不能轉戶的一個很重要的原因。我們根據全國人大通過的《物權法》界定一個概念，土地的所有權是財產權，土地的使用權也是財產權。所以，對農村農民的三塊地進行確權，不僅是丈量他的面積，還要確定支配權。這個支配權不是去改變集體所有制，而是要確立使用權也是一種財產權。如果一塊地價值100塊錢，所有權這種財產權佔多大比例，使用權的財產權佔多大比例，我們大體上做一個劃分。比如說宅基地，使用權佔85%，所有權佔15%，而承包地、林權用地是八二開，使用權佔80%，所有權佔20%。有了這麼一個比例，在80%、85%範圍內，農民是可以自己支配的，是他的財產權，他即使到了城裡，這地還是他的，他願意給兄弟姐妹用，願意自己繼續使用，或者願意租賃給別人用，都是他自己的選擇權，我們只要搭好市場的選擇平台，有農民自主決定就把這件事解決了。中國的農民最大的問題是沒有財產權，去年中國農民人均5千多塊收入，97%是勞動收入加政府轉移支付補助的收入，財產性收入只佔3%，因此農民在社會上沒有融資的能力。大家有時候討論中國農民缺乏貸款問題，就提到印度巴基斯坦有個拿諾貝爾經濟學獎的，搞的那個小銀行，成功解決了這個問題。我們的專家學者一討論，也就認為是中國的大銀行彎不下身來解決小銀行的問題，把它變成一個技術問題，認為中國解決農民貸款問題也要發展小銀行。其實本質上中國的農村之所以沒有信貸，是因為沒有質押物，農民沒有財產，是無產者的問題。當你解決了三塊地的問題，明確了使用權也是財產權，是可以讓農民家庭進行自我質押流動，自我支配，這時候農村貸款也就會大規模發生。

比如重慶，沒解決這個問題前，整個重慶1千多萬農民，只有30多億的銀行貸款，通過三塊地的確權，推行「三權」抵押貸款至今，農民貸款已經到了180億，我估計明年就會跳到300多億，幾年後可能會有1千多億的貸款。重慶目前農民總的收入1000多億，糧食收入是600多億，養豬、養羊的畜牧業300多億，只有很少的融資，如果有一千億融資往裡面注入，至少會產生一千億的產出，農民的收入就能翻番。當把這個確權問題解決之後，農民進城問題就可以解決，農民在農村財產收入問題，融資質押也就得到解決。

有了這五個方面科學的頂層設計、構想，因此重慶300多萬農民工進城轉戶風平浪靜，非常平穩，得到廣大農民支持，呈現出各個方面都是很自願，很自在，很順利的一個過程。

總而言之，城市化的進程不是城市原有人群卡拉OK、自拉自唱、自我拔高的過程，本質上來講，就是農民進城的過程，是減少農民的過程，是農民轉化成市民的過程。假如一個城市有300萬戶籍居民，有600萬700萬農民工，過幾十年不需要這些農民工了，遣散回家，這個城市又回到300萬，400萬，500萬城市居民，那麼這是城市化過程是不健康，不正常的，違反國際慣例原則，違反市場原則，違反公平正義的原則。城市化進程也不能設想現在兩個人群分離，已經分離了20年，30年，再分離二三十年，等到中國有4億農民工，突然有一天宣布一個決定，統統轉為城市居民，不應該是這樣一個跳變，而應該是從現在開始，幾十年一貫，自然而然持續不斷的轉化過程。

所以，在這個意義上把農民工的戶籍制度改革好，是當今中國繞不過去的問題，重慶在這方面做了一個實踐。現在世界金融危機，整個市場需求不足，中國在啟動內需，轉變經濟發展的方式，在落實科學發展觀，以人為本，城鄉統籌，在這個過程中，更要把農民工的問題作為我們經濟轉型，解決危機帶來困難的一個撒手鐧，一個啟動內需的重要動力源泉。有時候大家說中國城市化率才到50%，怎麼劉易斯拐點好象已經隱隱出現，已經出現了招工難呢？其實很大問題是制度安排，出現農民工問題，這種制度需要改革。在中國，出現劉易斯拐點至少還有20年，中國農民工城市化進程至少還有20年，即使說沿海城市已經比較成熟了，可能要不了這麼久，但內陸中西部幾百個城市，城市化進程至少還有20年可以走。

中國現在人均GDP4千多美元，往1萬美元走的過程，到了人均1萬美元，13億14億人差不多會增加10萬億美元的內需。所以，這是一個內需巨大的增長過程。在這個增長過程中，如果農民工問題不解決，繼續累積到4億、5億農民工，像候鳥一樣遷徙、震蕩，中國的市場就會不健全，中國城市化進程就會受到阻礙。這個意義上，如果把這個問題解決好，有助於城市化，工業化，市場化，有助於整個中國科學發展觀的落實，有助於突破世界金融危機對我們的束縛，使我們中國更加強盛。我就講這些，謝謝。