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「城市土地國有化之謎」中關於「私房改造

作者：8288 於 2016-4-23 10:35 發表於最熱鬧的華人社交網路--貝殼村

作者分類:網路文摘|通用分類:政經軍事

批駁周其仁先生的「城市土地國有化之謎」中關於「私房改造（即經租）」等的論述（非觀點和學術之爭，旨在澄清事實真相）

（周其仁先生的文章載於今年10月12日的《經濟觀察報》http://www.eeo.com.cn/2012/1019/234812.shtml 下面是周其仁文章內容和我的批駁（紅字）

第一次宣布城市的土地屬於國家所有，是1982年。那一年全國人大通過修訂的憲法，第10條的第一句，就是「城市的土地屬於國家所有」。讀下來不過11個字，簡潔、清楚而斬釘截鐵，就像是陳述一件久已存在的事實。

　　其實不是的。我國城市土地的權屬關係，原本相當複雜。當然早就有了國有土地，源於舊中國官僚買辦資本的土地，在共產党進城之後，收歸國有的。還有原民族資本主義的工商物業，經過社會主義改造（改造的形式是公私合營、贖買，必須提及，為對比其與之後的「私房改造」在根本上的不同。），成為國有經濟的組成部分，其中的土地當然也歸國家所有（工商物業的贖買期是二十年，要待贖買結束才能成為官產（我願以概念準確的「官產」替代概念模糊的「國有」），那時贖買剛開始，怎可能已成為官產？1966年定息停止發放，贖買至今差著十年的錢，所以相關土地不單當時不是官產，在今天都是問題。）這都沒有問題。

　　但是原先的城市裡，還有大量居民住宅。那房子是私宅，其下的土地是民地，由私人購得並屬私人所有。也不是唯有官僚、地主和資本家才購置城市地產，一般的小市民、自由職業者、教師、小職員、甚至工人和其他三教九流，也有擁有私宅民地的。譬如《銀元時代生活史》的作者陳存仁，老上海的一個醫生，他的書里就寫到出道不久，就拿出行醫所得買得了靜安寺附近的一小幅土地。（這一段是對的）

　　在這些民間私地上蓋起來的私房，凡業主自住的，那就屬於「生活資料」，划不到「生產資料私有制」的範疇，也算不得社會主義改造的對象（作者混淆了社會主義改造和私房改造。社會主義三大改造里不包含私房的改造，無論是自住房屋還是出租房屋(「從中華人民共和國成立到社會主義社會建成，這是一個過渡時期。國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業化，逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。」引自54憲法）。因為按那個時代的經典理論，社會主義僅僅與「生產資料私有制」不相容，至於生活資料嘛，那是可以私有的，在意識形態上也受國家的保護。

問題是民間私宅，如果自住有餘而拿出來出租的，那就得有個說道了。因為房租屬「非勞動收入」，與「剝削」脫不得干係（私人出租房屋與自住房屋同樣受國家法律保護，除了規定保護私有財產的1954年憲法外，當時各地都有相關私人出租房屋的規章，如1958年頒布的《北京市私有房屋暫行管理辦法》。至於1956年以後極左「意識形態」產生的「講話」「意見」等，那就說什麼的都有了，有說收取房租是剝削的，也有人引用恩格斯理論表示：房主出租房子給房客是商品買賣關係，不是資本家對工人的關係，房東和房客不是剝削與被剝削的關係（如作者在後面提到的國務院八辦副主任許滌新等）。同時，無論是說「剝削」，還是「不剝削」，這些「講話」和「意見」在54憲法面前都是無效的。

出租的房產呢，因此也不再是純生活資料，多多少少具有某種「生產性」。問題來了：「生產」了房租的民地私宅，算不算「生產資料私有制」，要不要納入「社會主義改造」的範圍？(1954年憲法已明確三大社會主義改造的範圍。私人把自己的部分住宅出租，當然不屬於農業、手工業和資本主義工商業。即便在當時，雖有「極左」人員在若干講話和「意見」中把收取房租說成是「剝削」，但政府也從沒有過把私有出租房屋視為「生產資料」的表示。把當時都不存在的概念，現在生造出來作為「問題」來研究（作者還在半個世紀后的今天發明了一個「生產了」房租的說法，聞所未聞），是什麼用意呢？另外，私改對象是「政策」規定的平方米數線上的，如中等城市100平方米（線下的不做私改，繼續正常出租），但99平方米與100平方米在出租行為的性質上有什麼區別呢？非要在本身荒誕不經的事情上絞出「理」來，是徒勞的。)

　　中華人民共和國從新民主主義一路走向社會主義，對城市民地私宅的政策是逐步變化的。《共同綱領》和《五四憲法》時期實行生產資料的多種所有制，包括「個體勞動者所有制」和「資本家所有制」，都受憲法承認與保護，所以城市居民的民地與私房，無論自住還是出租，在法律上都不成問題。1956年以後，中國加快轉向社會主義改造，不過重點是工廠、商店和農業生產方面的公私合營與合作。直到1956年，城市私有土地和私房，基本上還可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換，只要繳納相應的契稅，就都是合法的。（1956年以後就不合法了嗎？直到今天都是合法的。事實上，除經租房外的私房私地1958年後一直在民間自由買賣（註：經租房被禁止買賣也恰是非法文件禁的，一紙文件可以抵銷憲法嗎？）私改起點面積以下的出租房屋一直正常出租。直到1966年文革爆發。文革后又恢復。作者所述沒有任何證據支撐。）

　　1956年1月，中共中央書記處二局發出《關於目前城市私有房產基本情況及社會主義改造的意見》，提到「一切私人佔有的城市空地、街基地等地產，經過適當辦法，一律收歸國家」，開啟了城市土地國有化的進程。中央在批轉這份文件時要求：「在當前社會主義改造的高潮中，爭取在一兩年內完成這一任務，這是完全可以做到的。」（這段頭兩句說的是地上面無宅的空地和街基地，完全不涉及城市宅基地。而隨後這「爭取一兩年內完成」的任務是指的要「改造」的私人房屋，可那下面的土地恰恰不在「收歸國家」的範圍內。作者竟然把兩者給連在了一起。）

　　但是城市私房的社會主義改造，顯然比資本主義工商業的社會主義改造更為複雜。1958年2月，時任國務院八辦副主任的許滌新在第一次全國城市房產工作會議上就講到這一點：「出租房屋的佔有者不是一個階級，小市民、教師、工人、小職員等都出租房子。因此要很客觀地、細緻地分析這個問題，不能一概稱為資本家。對房產的改造不要簡單化，出租房子的少數是資本家，大多數是一般市民、工人等等，所以要求我們要細緻地解決問題，不要概念化，不要拿工商業改造的辦法硬套，一套就套糟了。」

　　不能照套，「改造」就快不了。事實上，到1958年年中，私房改造「除了部分地區已按期完成或正在積極行動外，還有不少城市尚未著手進行」(時任第二商業部張永勵副部長語)。甚至到了1960年底，全國範圍內還有14%的市及2/3左右的縣還未進行或者沒有完成城市私房改造工作。

　　其間，按後來的標準看還算溫和的私房改造，究竟是如何進行的？過去外出調查，喜歡翻看地方志。像陝西《輝縣誌》就有以下記載：「根據1964年國務院批轉國家房管局《關於私有出租房屋社會主義改造問題的報告》，縣改造私有出租房屋領導小組於當年4月派出工作組，深入縣城5個居民委員會，對私有出租房屋進行社會主義改造。改造原則是：私人出租房屋建築面積在100平方米以上者，均應進行改造。地主、富農、資本家及教會、廟觀出租房，不論多少一律改造。房主住房一般以現住房屋為準；房主戶口不在本鎮者，一律不留。」

「改造」的具體內容，也有記載：「改造后的房屋由縣財政局統一管理，統一經租，按月將租金的20%、25%、30%返還房主，作為月息。」這就是說，地主、富農、資本家、教會、廟觀以及房主戶口不在本鎮的，全部出租房都列入「改造」；其他老百姓家的，則劃一道出租房屋面積的杠杠(100平米)，超過部分才納入「改造」。此外很重要，「改造」也不是一下子把物業充公，而是交政府「統一經租」，即由政府房管部門代為充當中介，並將所收房租的20%~40%返還原房主，相當於給原業主一個固定的利息收入（既然經租即「代為充當中介」，「將所收房租20%40%返還房主」，就是強制性地分享業主（非「原」業主）的房租，根本不存在「充公」的概念，無論是「一下子」或不是「一下子」。充公即沒收，屬於刑事處罰，有過嗎？另外，「返還」是「給」嗎？（甲扣下屬於乙的三塊蛋糕，退給乙一塊，怎麼變成「給」了？）又何來「利息」（作者可查詢「利息」的含義）？當年各地政府不一，有的稱這筆租金為定租，有的稱為定息，而後者在邏輯上是極為荒唐的，作者竟予以認可）。

　　以我看到過的北京、上海、廣州、溫州、常州等地的資料，「文革」前的私房改造，大體都是劃下每戶出租面積的政策界限(一般大城市為150平米，中等城市100平米，小城鎮50平米)，超出部分的私房就歸政府「經租」，然後分成20%~40%作為利息（再強調一下：工商社會主義改造才有「利息」，因為是經過清產核資等做了贖買的手續。但被經租的私宅則和政府沒有買賣關係。雙方分享的是業主本來應該百分之百拿到手的屬於自己的房租）。從產權關係看，進入「改造」的城市私房民地，所有權並沒有一下子歸公（所有權至今也沒有歸公），原業主一般還保有人民政府頒發的房證地契，但這部分私房的使用權、出租權已經歸了政府（「歸」字不對，是政府侵權，強行對這部分私人房屋進行管理。這些年清退部分經租房時辦的是「撤銷管理」的手續。）物業的私人轉賣、處置和繼承權都廢止了（但1958年至1964年之間有繼承經租房的案例，繼承的是房屋和土地），但收益分成權還是保留著。

　　到了「文革」，以上「溫和」的改造就跟不上形勢了。1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務總局答覆關於城鎮土地國有化請示提綱的記錄》就明確：「對(城市)土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年後的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了」，「無論什麼空地(包括旗地)，無論什麼人的土地(包括剝削者、勞動人民)都要收歸國有」。該文件對「一切私人佔有的城市空地、街基地等地產」的解釋，也擴大為「其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地」。（這不叫「解釋」，這叫篡改。不能把文革動亂中發生的篡改文件原文的行徑納入所謂「土地國有化」的進程中。）

　　實際情況比上述文件還要「左」（文革對私房主實施的是法西斯暴行，多少業主倒在血泊中，怎能以一個「左」字帶過？）。私房經租的房租收入到1967年全面中止，「造反大潮」中很多城市出現搶佔私房的行為，而紅衛兵的抄家甚至把建國后頒發的地契房證也作為「變天證據」付之一炬！（絕大部分都被逼迫交給房管局（我的書《為了不能失去的故鄉》里展示了收條），至今還在，付之一炬的應為少數。作者的調查似乎只局限於官方資料，卻顯然與經租房業主家族沒有任何接觸）極左高壓之下，私房業主誰人還敢言「私」？有數據說，截至「文革」，全國完成的城市私房改造共1億平方米，且結束了房租分成，全部經租和收益權，統統歸了國家。

　　不過天下大亂的時候，「資產階級睡不著覺，無產階級也睡不著覺」，也沒有哪個地方當真辦過一回「私房國有化」的法律手續。最高法院雖然早在1964年就對經租房有過一個司法解釋，稱「國家經租房屋的業主實際上已經喪失了所有權。因此業主死後，經租房屋不能允許他的家屬繼承」(2007年高院正式廢除該司法解釋（《物權法》出台後，2008年廢除了一批與私有財產相關的司法解釋，關於這一條，原文寫的原因是：「情況已變化，不再適用」。目的是：「為進一步加強民事審判工作，依法保護當事人的合法權益」)，但「實際上喪失」還不等於在法權方面的徹底終極（法權方面至今也是私人的，在與政府沒有買賣關係的前提下，既不存在權利喪失的開端，也不存在權利喪失的終極。難道1997年以後清退廣東華僑的經租房，是把「國有資產」贈送給他們了嗎？）「文革」后，中央要求「落實私房政策」，法律根據其實還是私房私有。那是后話，按下不表。

　　即使經租房全部歸了國家（「歸」了嗎？請作者拿出「歸』的證據。就算寫的是「即使」，還是有嚴重誤導之嫌。2008年最高法廢除64年的司法解釋，目的就在於保護當事人的合法權益（見以上引用的原文）。若歸了國家，還存在要求保護的「當事人」嗎？）城市還有大量居民私有的自用房。這裡又分兩塊，一塊就是上引文件講到過的政策限額以內的出租房，比如大都市每戶出租150平米以內的，以及小城鎮每戶出租50平米以內的。即便按「改造政策」，這限額以內的出租房，「實際上的所有權」並沒有改變，還是民間私產（上述「實際上的所有權」沒有改變，所指的恰恰是政策限額以外（改造起點以上）的出租房，限額以內（改造起點以下）的出租房根本就不叫做「經租房」，1964年的司法解釋與改造起點以下的出租房沒任何關係。另外，私人住宅無論自住還是出租都是「自用」，而作者上下文自相矛盾。）。另外一塊，居民自有自住、沒有出租的房屋。那可是完全的「消費資料」（既然上文寫錯，那這「另外一塊」就不知所云了。作者在此又發明了一個「消費資料」，相對於他所臆造的「生產了房租」的私房。那麼請問：限額內（改造起點以下）的出租房又叫做什麼「資料」呢？）。就是按正統的社會主義理論，也無需改造的呀（正統的社會主義理論已經寫在54年憲法了，沒有改造私人住宅的條款）。

　　所以，即便到了「文革」，我國城市的土地也並沒有完成全盤國有化。1975年「文革」高潮中修憲，拿出的文本還有如下表述：「國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有」(1975年憲法第6條)。為什麼國家對「城鄉土地」都可以「徵購、徵用或者收歸國有」呢？那一定是城鄉皆有非國有土地就是了。鄉下的好懂，因為農民的集體土地本來就不是國家的。城裡呢？還不是部分民地上蓋有居民的私房，才使得「文革」憲法也不得不強調國家有權對城鄉土地實施徵購、徵用或收歸國有！（這一段基本正確，但第一句是不對的，因令人感覺城市土地此時已基本上是官產了。但實際此時大部分還是私人土地，因住宅方面（生活資料）除了上述自住私房、改造起點下的出租房和經租房所涉及的私人住宅土地，還有作者完全沒有提及的代管產及其所涉及的私人土地。代管產業主是1949年離開大陸的，其在民國時期登記的私宅的房地財產是新政權至今都承認的。代管產業主當時鎖上家門走了，而其成分是很複雜的：教師、醫生、商人、軍人等。近年一些代管產已經清退給了業主，有的清退了房子有的補償了錢，雖為數甚少，但有一個就能說明全體代管產的法律地位。另外就是上述那些贖買了一半的工商物業（生產資料），那都是連帶著土地的，既然贖買的錢都還差著，今天如不補上（有人建議以相關公司的股份來完成贖買，還有其它建議），那土地應該算是誰的呢？

謎一樣的問題：1975年之後的中國，究竟發生了什麼，才使得進入改革開放的1982年憲法，突然宣布「城市的土地屬於國家所有」？

（早在一年多前，騰訊網歷史頻道《共和國詞典》第36期就出過整整一個版面，專為糾正很多人對中國城市土地的認識誤區，也是從1949年梳理到近年，標題為：「土地私有產權消失過程」。之後該頻道又發表了我的異議和修改意見：「城市私宅土地從未消失，始終「我有」」 http://news.qq.com/a/20110701/000579.htm 文中我除了以史實來還原1956年以後的城市土地真相以外，也闡述了我對1982年憲法中「城市的土地屬於國家所有」的認識，即這句話是行政管轄意義上的，而非財產權意義上的土地所有權。同時，由於憲法本身已經確定「屬於國家所有」即屬於全民所有，它的含義只可能是虛的，因為全民不可能擁有公民個人所擁有的具體的私人財產。至於「究竟發生了什麼」使得82年憲法里突然冒出這句話，我的文章應該已經給了一半的答覆。

我一年前給騰訊網歷史頻道寫異議時是平心靜氣的，和今天駁斥周其仁先生文章的心情完全不一樣。因我知道前者是誠懇和善意的，只是真的有所不知。但後者卻是在已知實情的前提下（他看過我的書，書里羅列了各種鐵證），仍去故意曲解歷史和現實。後者這篇文章表面上是在說城市土地，實際上明顯是在挑戰經租房業主的合法產權，幫助侵權者繼續傷害這個龐大的公民群體（涉及到全國上億平方米城市祖屋的業主），所以我在字裡行間是帶著憤怒的。

不過周其仁先生的努力是沒用的，最高人民法院在2008年廢除1964年那個荒誕的司法解釋時，已經明確了經租房仍然為市民私有。另一方面，對於整體城市祖宅的土地所有權（包含自住和出租）在1982年以後的續存（雖然現在稱其為「土地使用權」），也有第八屆全國人大常委會第八次會議在1994年做出的認可，即其在討論《城市房地產管理法》時通過的決議，承認相關土地既非政府出讓取得，也非政府劃撥取得（這一點也寫在1995年「確定土地所有權和使用權的若干規定」的27條和28條里），也因此轉讓給新業主時後者不必向政府交土地出讓金。換句話說，除了上述簡單道理上通不過（虛與實的混淆），鑒於城區里大部分土地仍為私地，即使把「城市的土地屬於國家所有」這句話轉換成「城市的土地財產屬於該城市政府所有」，也根本是虛幻的，根本就是無米之炊，或只有很少一點米……

華新民 2012年10月21日