一個法條引發的美國AI行政令「翻燒餅」

一個法條引發的美國AI行政令「翻燒餅」

　　上任首日，特朗普撤銷了拜登的AI行政令。昨天他又發布了一個新的，名字叫「去除AI領域美國領導力的障礙」，內容只有很短的六條，可以總結成兩句話：1）拜登的行政令阻礙了美國的人工智慧全球領導力，現在要把它廢除；2）因為前期聯邦各部門已經出了一堆執行拜登行政令的政策，特朗普政府需要對它們重新審查，並根據情況決定保留還是廢除。

　　相比之下，拜登2023年10月30日發布的AI行政令內容要豐富得多，一共111頁。平心而論，這個行政令其實寫得不賴，為什麼它能有100多頁，就是因為拜登覺得茲事體大，怕得罪選民，想讓方方面面都滿意和舒服，結果最後變成了一個各派勢力主張的大雜燴。

　　這裡面，有讓民主黨進步派看了舒坦的「公平和公民權利」的內容，比如怎麼解決AI帶來的工作場所監控、工作流失、種族歧視等風險；有讓「國家安全派」放心的（這些人擔心美國在AI方面干不過中國），例如要求國務院、國土安全部和其他聯邦部門增加高技術移民數量，要求美國雲服務商如果給中國公司訓練前沿大模型，要跟商務部報告。也有取悅「長期主義」派的內容（這些人天天擔心有人用AI製造核武器毀滅人類，給人類帶來「存在性風險」），例如指示國土安全部和國防部評估AI能帶來的網路安全、生物安全風險，並提出風險緩解建議。

　　總的來說，拜登的AI行政令基本上是指示聯邦政府要干這干那，並且具體要乾的事絕大部分都是制定沒有法律約束力的建議、指導方針或最佳實踐等。有一點需要澄清的是，這個AI行政令和前不久的AI擴散出口管制框架，除了在美國雲服務商監測中國客戶模型訓練這塊有一些思路的重合，幾乎完全是兩碼事。有些分析把擴散框架也當成了執行行政令的具體落地措施，實屬謬以千里。

　　以上能看出來，拜登的AI行政令基本是一種柔性監管思路，但千不該萬不該的是，裡面有一條讓共和黨和科技公司覺得隔應的「硬法條」。

　　前面說了，有些人擔心AI帶來毀滅人類的「存在性風險」，說得很嚴重，國會和政府都很焦慮，但又想不出什麼好的辦法，畢竟最前沿的模型都在私營科技公司手裡。這時候，蘭德公司的一個高級研究員Jeff Alstott給國會和政府出了個主意：你們不是擔心OpenAI這些公司搞出什麼強大到能毀滅人類的模型嗎？那你們讓他對你盡量透明，讓他們去做風險評估和「紅隊測試」，然後跟你報告評估和測試的結果，然後政府還可以制定評估和測試的標準，讓這些公司照著做。

　　拜登政府一聽覺得這是個好主意，但接下來又有個問題：美國的體制，如果想讓OpenAI這些私營公司干這干那的，限制人家權利、讓人家承擔義務，你得有正兒八經的國會立法作為依據，然後你再去制定聯邦法規進行監管。行政令聽起來挺唬人的，像是總統發的聖旨，但基本上只能要求聯邦政府的各個部門干這干那，沒有充分的權力直接給科技公司下指令。除非你是聯邦政府的承包商，因為你要跟我聯邦政府做生意，所以我讓你遵守我的規則，這還說得過去，但對非聯邦政府承包商，你沒這個權力讓人家聽令行事。

　　拜登的團隊查了好幾天厚厚的《美國法典》，頭髮掉了一地，最後好不容易從箱子底翻出來一個上世紀五十年代的法律——《國防生產法》。

　　這部法律是美國國會在1950年朝鮮戰爭爆發時採取的緊急立法，它授權總統指揮私營企業優先生產軍事物資，服務戰爭需要，後來經歷多次修訂和擴展，也用來應對非戰爭時期的自然災害、能源危機等緊急情況。它最重要的權力來源是第7條，總統根據這條可以要求私營企業優先執行國家防務急需的合同和訂單，擴大關鍵物資和供應鏈的生產能力，幫助政府應對國家緊急情況。新冠疫情期間，特朗普和拜登都曾啟動這一條要求輝瑞等美國葯企加速疫苗和呼吸機的生產。

　　拜登的AI行政令就援引了《國防生產法》第7條，要求公司：1）在訓練對國家安全或公共健康與安全構成嚴重風險的AI模型時，向聯邦政府報備；2）必須和政府分享風險評估或 「紅隊」 測試的結果。具體哪些公司需要報備和分享信息，由商務部制定具體規則。2024年9月，商務部出了規則草案，要求兩用基礎模型企業和「運營大型計算集群」的雲服務商，如果訓練的模型達到一定標準，得向商務部報告模型權重的物理和網路安全保護措施、紅隊測試性能結果等關聯國家安全的信息。

　　其實說到底，上述規定沒有設定行政許可，只是一個報備程序，相當於中國AI監管語境里的「備案」。但就是這條規定，讓崇尚「小政府」的共和黨保守派炸了鍋。他們認為，《國防生產法》和AI八杆子打不著，拜登這是隨便找了個很牽強的法律依據，企圖用行政令繞過國會立法，直接干預美國的AI產業，屬於行政越權。一些議員公開說要重新審查這條。美國的科技企業本來還沒啥，一看有人給自己撐腰，馬上也來了精神，紛紛抱怨：我還得給政府報告這麼多信息，這是過度監管，會增加合規成本和扼殺創新，削弱美國AI產業的國際競爭力，以後跟中國沒法鬥了。做AI風投的本·霍洛維茨諷刺拜登說：老小子能了，還打算監管「數學和浮點運算量Flop」了（暗指商務部設定的監管模型計算量閾值），你懂這些就敢管？NetChoice等科技遊說組織也在一邊使勁搖旗吶喊。

　　當然，共和黨和美國科技公司對拜登AI行政令的反對，還有其他因素，比如他們覺得民主黨的這個行政令有太多進步主義文化元素和「激進的左翼思想」，以及在他們眼裡拜登政府整個就是反科技的，最好把他的東西全廢了。但必須要說，行政令里真正長了牙齒的這條「備案」規定，是讓共和黨和美國科技公司抱團、促使特朗普在選舉前就放話要廢了這個行政令的一個重要原因。

　　特朗普要怎麼處理AI監管問題，可能還需要觀察。其實正是在他第一任期，AI開始變成比較熱的議題，他的政府奠定了美國AI治理框架的基礎：2019年發布《保持美國的AI領導地位》行政令；2020年發布《促進聯邦政府使用可靠AI》行政令。兩項行政令都強調要根據美國法律和價值觀，安全、負責且透明地開發和部署AI。在他第一任期內，還陸續出台了國防和情報界使用AI的關鍵政策框架，例如國防部的《AI倫理原則》和國家情報總監辦公室的《情報界AI倫理原則》。拜登AI行政令里也借鑒了一些內容，特朗普應該會保留。

　　從特朗普最新的這個AI行政令來看，主基調是去監管，但可能也不是「不監管」，只是方法論會和拜登有很大不同。他應該會在AI治理方面給美國的科技公司更多「自律」的空間，廢掉那些繁重的報告要求，監管重心放在AI的應用而非研發、特定高風險AI用例而AI全產業鏈。能用現有法律監管的，他可能就不再制定新的法律了。對中國的AI監管來說，這也將提供很好的參照系。