發改委副主任韓俊：城鄉發展一體化的蘇州經驗

韓俊：城鄉發展一體化的蘇州經驗
中國經濟新聞網 2013-11-08 11:43:47      ● 韓俊

　　內容摘要：江蘇省委、省政府將蘇州確定為全省城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區后，蘇州加快推進城鄉發展規劃、資源要素配置、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，把改革創新貫穿城鄉發展一體化的各個環節，從體制改革和制度建設上著手拆除城鄉分割的樊籬，促進生產要素在城鄉之間合理流動，公共資源在城鄉之間均衡配置，推動城鄉經濟社會發展融合度不斷提高。本報告基於對蘇州的長期跟蹤調查，全面總結了蘇州的實踐與創新，分析了蘇州加快推動城鄉發展一體化的經驗及其借鑒意義。

　　關鍵詞：城鄉發展一體化，經驗，蘇州　

　　蘇州農村過去三十多年的變化是中國發達地區農村的一個縮影。改革開放以來，蘇州農村經濟體制改革的成果可以概括為「三大突破」，即上世紀80年代初全面實行家庭承包制、90年代中期以後全面實施鄉鎮企業產權制度改革、進入新世紀以後全面推進農村「三大合作」改革；蘇州農村經濟社會發展的成就可以概括為「三次歷史性跨越」，即上世紀80年代，鄉鎮企業異軍突起，加快了農村工業化進程；上世紀90年代，開發區和開放型經濟蓬勃發展，加速了城鎮化步伐；進入新世紀，農業和農村現代化紮實推進，加快了城鄉發展一體化步伐。

　　城鄉發展一體化是黨的十六大以來的10年蘇州經濟社會發展的突出亮點。蘇州市的各級領導和廣大農民群眾，立足蘇州實際，銳意改革創新，科學整合資源，形成了以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉融合的嶄新發展格局，在推進城鄉發展一體化這場具有歷史意義的改革實踐中為貫徹落實中央重要戰略部署創造了有益的經驗。

　　2006年以來，國務院發展研究中心成立課題組，對蘇州城鄉發展一體化的實踐進行了長期的跟蹤調查研究，全面總結了蘇州的實踐與創新，在深入解剖改革發展中湧現出的大量典型案例的基礎上，分析了蘇州加快推動城鄉發展一體化的經驗及其借鑒意義。

　　蘇州城鄉發展一體化的經驗可以從三個方面進行觀察：首先，促進城鄉經濟社會發展一體化，目的在於適應工業化、信息化、城鎮化、農業農村現代化發展的新形勢，構建平等協調的新型工農城鄉關係，逐步縮小工農城鄉差距，實現城鄉共同繁榮。2011年，蘇州農民人均純收入17225.78元，城鄉收入比降低到1.93：1，遠低於全國3.13：1、江蘇省2.44：1的平均水平，成為全省全國城鄉居民收入差距最小的地區之一，這是蘇州城鄉發展一體化成果的重要體現。其次，黨的十七屆三中全會提出，統籌土地利用和城鄉規劃、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設和公共服務、統籌城鄉勞動就業、統籌城鄉社會管理。這「五個統籌」是破除城鄉二元結構的重大戰略舉措，是促進城鄉發展一體化的重要任務和抓手，是科學衡量城鄉發展一體化水平的主要尺度。蘇州加快促進基礎設施向農村延伸，公共服務向農村拓展，社會保障向農村覆蓋，現代城市文明向農村輻射，在城鄉發展「五個統籌」方面遠遠走在了全國的前列。再次，城鄉一體化既是發展問題，更是改革問題。城鄉發展一體化的要旨所在，就是實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。而要使這一要旨得以實現，關鍵在於加快完善城鄉發展一體化的體制機制。推動形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，既涉及公共財政、就業、土地、戶籍等方面配套，也涉及農村自身的改革。敢於爭先、走前人沒走過的路，是蘇州城鄉發展一體化經驗的精髓。2008年9月，江蘇省委、省政府將蘇州市確定為全省唯一的城鄉一體化發展綜合配套改革試點地區后，進一步激發全市上下改革創新的熱情，不僅加快推進城鄉發展規劃、資源要素配置、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化，而且始終堅持把改革創新貫穿城鄉發展一體化的各個環節，從體制改革和制度建設上著手拆除城鄉分割的樊籬，促進生產要素在城鄉之間合理流動，公共資源在城鄉之間均衡配置，推動城鄉經濟社會發展融合度不斷提高。加快完善城鄉發展一體化體制機制是蘇州經驗的集中體現。

　　我國各地自然條件、資源稟賦和經濟社會發展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同。促進城鄉發展一體化，必然是起點有差距、進程有快慢、水平有高低、重點有不同。蘇州的許多發展條件是全國很多地區無法比擬的，但蘇州在城鄉發展一體化方面的理念和創造的好經驗，有重要的借鑒價值。本報告將從8個方面對蘇州城鄉發展一體化的經驗進行總結和提煉。　

一、 統籌城鄉產業發展，同步推進農業現代化

　　推動城鄉發展一體化，必須統籌城鄉產業發展，按照一、二、三產業協調發展的原則，著力形成城鄉產業分工合理、生產要素和資源優勢得到充分發揮的產業發展格局，走城鄉經濟發展融合之路。過去三十多年，蘇州快速實現了以工業化為主體的經濟騰飛，成為全球重要的製造業基地之一。蘇州以提高自主創新能力為核心，通過大力發展新興產業和高新技術產業，大力實施對傳統產業的技術改造和技術升級，大力淘汰落後產能和低端裝備，有序引導中低端業態向外轉移，積極鼓勵優勢企業對外擴張，從而不斷加快產業結構的優化升級。2011年全市實現地區生產總值過萬億元，製造業形成了電子信息、裝備製造、紡織、輕工、冶金、石化等六大超千億元的主導產業，新能源、新材料、生物技術和新醫藥、節能環保、新一代信息技術、高端裝備等戰略性新興產業產值占規模以上工業總產值的比重接近40%。

　　發展現代農業是統籌城鄉產業發展的重要內容。伴隨著工業化、城鎮化的快速推進，蘇州農業賴以生存的土地資源大幅減少，農業在國內生產總值中占的比重越來越低，糧食等一些重要農產品對外部市場的依賴越來越高，農民收入增長轉向越來越依靠非農產業。2011年，蘇州農業在GDP中的比重已降低到2.2%。在工業化、城鎮化快速發展的同時，蘇州把現代農業作為不可替代基礎產業、作為蘇州率先基本實現現代化的重要內容，按照城鄉統籌改革發展新要求，強化現代農業發展的科技支撐和物質裝備條件，全面提升農業的科技化、信息化水平，拓展現代農業的發展空間和功能，優化現代農業發展的制度環境，加快落實以百萬畝優質糧油、百萬畝高效園藝、百萬畝生態林地、百萬畝特色水產為主要內容的「四個百萬畝」產業布局，強化農業「接二（次產業）連三（次產業）」，大力發展農業加工業和農產品現代營銷，不斷延伸農業產業鏈，提升農產品附加值和產出效益，加快農業向集約化、高效化和規模化轉型，成功走出了一條具有蘇州特色的現代農業發展之路。在2011年全省的農業現代化進程監測中，蘇州農業基本現代化得分為80.46分，高出江蘇省監測平均得分8.49分，位列全省首位。

　　蘇州現代農業發展的經驗表明，在工業化、城鎮化快速發展過程中，農業的基本功能不斷得到擴展和深化，農業不僅提供我們所需的農產品和就業，還要提供良好的生態系統，提供生活、教育和文化載體等多樣化的功能。經濟發展水平越高，社會越是進步，農業功能的多樣化趨勢越是明顯，農業將愈益起到不可替代的作用。蘇州不斷強化和拓展農業功能定位，建立永久性農業發展區，從2005年開始基本農田保有率一直保持在100%，突出農業生產、生態、生活等多功能性，大力發展有機農業、生態農業、綠色農業，在發揮農業食品保障、原料供給、就業增收等功能的同時，更加彰顯生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能，傳承和展現江南魚米之鄉、優美田園風光，實現了農業經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一，為整個經濟社會全面協調可持續發展提供了可靠的保障。

　　蘇州發展現代農業的重要經驗是，在工業化、城鎮化達到相當程度后，必須由農業支持工業、為工業提供積累轉向工業反哺農業，加強對農業的保護和支持。蘇州在健全工業反哺農業的政策保障機制上進行了有益的創新。一是強化財政投入，增加對農業基礎設施投入力度、對農業科技、農業技術推廣、農產品質量安全以及農業服務體系建設等支持力度、對農業龍頭企業和農業專業合作組織扶持力度。二是加大以生態補償為主的政策補貼力度。在積極落實國家糧食直補、農資增支綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼等惠農政策的同時，以基本農田、水源地和重要生態濕地、生態公益林為生態補償重點，通過財政轉移支付，對因保護和恢復生態環境及其功能，經濟發展受到限制的地區給予經濟補償。三是扶持新型農業規模經營主體。張家港市從2006年開始，對流轉土地按每年每畝300元給予補貼，一定10年不變，標準逐年增加；崑山市的補貼標準達到每畝400元，其他市區也都出台了相關的扶持政策。四是創新農業投融資體系。蘇州注重培育適應「三農」發展需要的各類新型金融組織，積極探索政策性保險金融對農業發展的支持力度，加強財稅政策與農村金融政策的有效銜接，充分發揮財政資金的導向功能，有效引導外商資本、民間資本、工商資本等多渠道、多形式、多層次籌集農業建設資金引導更多信貸資金和社會資金投向「三農」。

二、 統籌城鄉就業創業，提升農民就業質量和創業能力

　　就業是民生之本。推動城鄉發展一體化，必須把農村勞動力就業納入整個社會就業體系，逐步實現城鄉勞動者就業政策統一、就業服務共享、就業機會公平和就業條件平等。在工業化、城鎮化快速發展過程中，蘇州農民就業創業渠道不斷拓寬，農民收入結構發生根本性變化。全市近90%的農村勞動力實現穩定非農就業。2011年農民人均工資性收入11250.19元，人均工資性收入占農民人均純收入比重的65.3%。蘇州在推進城鄉一體化過程中，認真貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，不斷優化城鄉勞動力就業結構，拓寬就業創業渠道，積極探索建立城鄉平等的就業制度。

　　一是建立城鄉一體的就業和失業管理制度。蘇州將農村勞動力就業納入整個社會就業管理體系，建立健全了城鄉勞動力資源調查制度和就業、失業的界定標準體系，規範了就業和失業登記管理，完善了城鄉一體的就業和失業管理制度。

　　二是實行城鄉統一就業促進政策。對勞動年齡內有就業願望和就業能力的農村勞動力，發放統一的《就業登記證》，鼓勵各類培訓機構為農民開展多層次、多形式職業培訓，提供免費的職業介紹和職業培訓服務。

　　三是建立統一的城鄉就業困難人員援助機制。蘇州市以創建充分就業社區和充分就業村為載體，以城鎮零就業家庭、農村零轉移貧困家庭等困難群體為重點，將城鎮就業再就業援助優惠政策向農民延伸，援助就業困難的農村勞動力和被征地農民就業。對農村就業困難對象，發放《再就業優惠證》，通過提供社保補貼鼓勵用人單位吸納農村就業困難人員就業。農村就業困難人員通過初次技能鑒定，可申領一次性職業技能鑒定補貼。拓寬公益性崗位的範圍和規模，把農村「四保一協」（保潔、保綠、保通、保安和勞動保障協理員）的崗位納入公益性崗位範疇，公益性崗位優先安置農村零就業家庭人員等就業困難對象。積極發展勞務合作社，主要吸收被征地農民和有勞動能力、有就業願望、但難以找到合適工作崗位的農村剩餘勞動力參加，對外提供勞務、承接工程、參與社區服務等。

　　四是充分發揮失業保險對預防失業、促進就業的保障作用。蘇州開展擴大失業保險基金支出範圍試點，從失業保險基金節餘部分提取資金，用於職業介紹補貼、職業培訓及技能鑒定補貼、社會保險補貼、就業崗位補貼，以及小額擔保貸款貼息等，進一步提高了失業保險基金使用效益。

　　五是鼓勵農民投資創業。黨的十七大提出了「實施擴大就業的發展戰略，大力促進以創業帶動就業」的戰略部署，蘇州市以被確定為首批國家級創建創業型城市為契機，制定了「政府推動創業，社會支持創業，市民自主創業」的方略和一系列優惠政策：降低創辦個體工商戶和小企業優惠門檻，給予創業引導性資金和租金補貼、稅收優惠、融資信貸支持，給予引進的高層次創新創業人才優惠政策，給予有創業願望人員免費創業培訓，對成功創業人員實施社會保險補貼，對就業困難人員創業提供一次性創業補貼，建立創業服務體系等，營造了良好的城鄉居民創業大環境。以本地特色產品為載體，鼓勵通過結合區域經濟特點開展「一鎮一品」特色產業創業活動，發揮「一鎮一品」的創業示範引領作用。創業帶動就業的積極效應得以體現。蘇州市個私經濟實體總量從2008年的40餘萬戶，增加到2011年的55萬戶；個私經濟從業人數佔全部從業人數比重，從2007年的30%，提高到2011年的近50%。創業拓寬了農民收入增長渠道，有力地促進了農民收入的增加。隨著農村家庭財富逐步積累和投資領域逐步拓寬，以房屋出租、股息與紅利、土地經營權入股為主體的多元化收入成為農村居民財產性收入的主要來源。2011年蘇州農村居民家庭人均財產投資性收入6480元，占農民收入的比重從2003年的不足5%迅速上升到37.6%。　

三、 統籌發展中心城市、縣域城市、小城鎮，促進產業發展、就業吸納和人口集聚相統一

　　城鎮化是促進我國經濟快速增長、推進經濟結構戰略性調整、提高人民生活水平的基本途徑，是實現現代化的必由之路。推動城鄉一體化發展，必須充分發揮城市對農村的帶動作用，為農民轉入非農產業就業創造更多的機會，為進城農民工在城鎮落戶定居、融入城市創造更好的制度環境。我國是世界上人口最多的國家，完成規模巨大的人口城鎮化，不能將城鎮化片面理解為發展大城市，也不能簡單化為遍地開花發展小城鎮，必須形成合理的城鎮體系，促使大中小城市和小城鎮協調發展。改革開放以來，蘇州城鎮化以前所未有的速度推進。經過上世紀80年代鄉鎮企業異軍突起、90年代開發區和開放型經濟蓬勃發展之後，到「十一五」時期，蘇州城鎮化率超過了60%，逐步進入成熟階段。蘇州走的是一條工業化和城鎮化良性互動、城鎮化相對均衡發展的道路。作為城鎮密集區，經歷了三十多年高速工業化和城鎮化后，蘇州形成了以蘇州市區中心城市為核心，5個縣級衛星城市為樞紐，50多個重點中心鎮、歷史文化名鎮、較大鎮為基礎的城鎮體系框架，逐步形成了一批規劃有序、環境優美、各具特色的現代化新城鎮，在此基礎上形成了產業布局比較合理、公共服務基本均等、產業發展、就業吸納和人口集聚比較協調的發展格局，這種格局在提升城市品質方面具有突出優勢。

　　一是均衡發展中心城區與縣級城市。一方面，蘇州通過強化中心城區建設，發揮其吸納高端產業要素的作用。另一方面，通過強縣擴權，優化縣級城市發展環境，增強其發展實力。蘇州5個縣級市全部位居全國百強縣前十位，各縣級市的城鎮化率都在70%左右。蘇州經濟發展的最大特點之一，就是張家港、常熟、崑山、太倉、吳江5個縣級市和蘇州市區「六大經濟板塊」優勢互補、良性互動，中心城區與縣級城市之間形成共生共榮的關係，這與一些地區存在的城市之間層層吸納資源與層層邊緣化現象形成鮮明對比。

　　二是充分發揮小城鎮溝通城鄉、促進城鄉一體化發展的獨特作用。蘇州通過鄉鎮合併、區鎮合一、強鎮擴權，在規劃的引導下，過去數量過多、規模過小、過於分散的小城鎮發展格局呈現規模適度、合理布局、綜合功能日益增強的趨勢。大量發展活力充沛的小城鎮的存在，形成了農村地區自下而上的要素集聚中心，避免了許多單中心城鎮化地區出現的農村地區生產要素的過度外流現象；由於小城鎮相對發達的基礎設施和服務體系，使其成為城市資金、人才、技術等要素向農村擴散的平台；蘇州的小城鎮利用其優越的區位優勢和積累的產業基礎，八仙過海各顯其能，通過興建各類開發區，吸引了龐大的外來投資，更進一步增進了農村地區發展的活力。這三個方面，使蘇州沒有出現許多地區高速城鎮化階段城市對農村的過度剝奪、農村經濟凋敝、生產力要素過度外流等現象。數量眾多且分佈相對均衡的縣城鎮、中心鎮、特色鎮，成為城鄉交流的紐帶，成為蘇州推行城鄉基礎設施和公共服務均等化供應的基礎平台，在集聚人口和產業要素等方面發揮著巨大的作用，吸納了全市半數的城鎮人口和數量眾多的外來人口，鄉鎮工業產值曾佔據全市工業總產值「半壁江山」。

　　蘇州在快速城鎮化階段能在很大程度上避免出現城市人口過快膨脹帶來的城市病，究其原因，就在於蘇州注重發展壯大縣級城市，積極培育中心鎮，對一批有條件的經濟發達鎮創新管理體制、擴大管理許可權、強化公共服務、增加發展活力，使其逐步發展成為人口集聚、產業集群的現代新型小城市，與現有大中小城市形成分工有序、優勢互補的空間格局。蘇州五個縣級市和眾多星羅棋布的小城鎮長期承擔了城鎮化人口、工業發展緩衝器和蓄水池的作用，減輕了對中心城市的壓力，使其得以「優雅」地發展。不僅如此，鄉鎮的工業小區還自覺承擔起中心城市高等級開發區的配套、服務作用，使其得以實現向高層次產業的升級跨越。

四、 協同推進城鎮化和新農村建設，增強農村發展活力

　　農村的發展離不開城市的輻射和帶動，城市的發展也離不開農村的促進和支持。推動城鄉發展一體化，必須使城市和農村緊密地聯繫起來，實現城鎮化與新農村建設「雙輪驅動」，在吸納更多農村人口進城落戶定居的基礎上，增強鄉村地區的活力，讓留在農村的人口安居樂業，做到進城和留鄉各得其所，促進城鄉協調發展和共同繁榮。蘇州打破「城市中心主義」的發展理念，按照「生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主」的要求，統籌規劃城市和農村建設，調整優化工業與農業、城鎮與農村的空間布局，科學確定城市發展區、永久性農業發展區和生態保護區，加強農村基礎設施建設，加大農村環境整治力度，改善農村人居環境，在空間形態上使城鎮更像城鎮、農村更像農村，農村既保持魚米之鄉優美的田園風光，又呈現先進和諧的現代文明。

　　一是努力打造彰顯江南水鄉特色的鄉村風貌。長期以來，蘇州100多萬戶農民分散居住在2萬多個自然村，村鎮缺乏統一規劃、村莊布局零星散亂。農民住宅過於分散，不僅造成了土地資源的浪費，而且增加了基礎設施建設和配套的成本，加大了農村環境衛生及治安管理的難度。無論從改善農村人居環境、提高農民生活質量，還是從節約資源、順應基本現代化要求來說，都應該積極推進農民居住的適當集中。蘇州堅持分類指導，本著既要適度集中、又要方便群眾生產生活的原則，加快鎮村合理布局與建設，對於地處工業規劃區、城鎮規劃區的農戶以及被拆遷農戶，加快改造步伐，建設與城鎮建築風格相融合的新型社區；對於地處農業發展區、生態保護區的農戶，加強環境綜合整治，建設具有江南水鄉特色、適合生產和人居的新型村莊；積極引導分散居住農戶、新建翻建農戶向城鎮及其周邊地區的新型社區集中居住，提高城鎮人口集聚水平和資源利用效率；保護具有歷史文化遺產和水鄉特色的村莊，避免在建設中被破壞和滅失。通過上述措施，蘇州避免出現「千村一面」的現象，湧現出一批基礎設施配套、產業特色鮮明、生態環境優美、農民生活富裕的示範村

　　二是創新農業經營體制和集體經濟產權制度。蘇州在整治村容村貌、改善農村的生產生活和條件的同時，注重改革創新，增添內生動力。蘇州在穩定和完善農村基本經營制度基礎上，以包括農民專業合作社、社區股份合作社和土地股份合作社三種基本類型在內的農村「三大合作」改革為抓手，把農村分散的資源、技術和資金等各類要素進行有效整合，引導農民走向新的合作和聯合，讓農民變股東，對集體資產、土地等生產要素的產權歸屬、配置使用和收益分配關係進行一系列創新。蘇州農村「三大合作」的改革探索，符合黨的十八大提出的「發展農民專業合作和股份合作」的精神，在促進農民增收、發展壯大新型集體經濟、促進農民共同富裕中發揮著越來越重要的作用，為農業農村發展增添了新活力，為「蘇南模式」賦予了新的內涵。

　　蘇州發展農民專業合作社，帶領農民開展專業化、標準化生產經營，起到了組織農民、落實政策、對接市場等方面的作用，提升了農民的市場競爭能力，讓農民更多地分享了農產品加工和流通領域的利潤。近年來，適應市場競爭的需要，蘇州引導農民專業合作社聯合發展、抱團進城，既暢通了農產品銷售渠道，增強了合作社的營銷能力，又減少了農產品流通中間環節，降低了農產品流通成本，增加了合作社收益，有利於促進農民持續增收。蘇州經驗表明，扶持農民專業合作社，就是加強統一經營和服務，就是扶持農業和農民。

　　發展各類農村股份合作組織，讓農民變股東，是蘇州「三農」工作的重要創新。一類是土地股份合作，就是引導農民把依法取得的土地承包經營權轉化為長期股權，通過直接經營、參股經營或租賃經營等方式，獲得收益並按股分配的一種土地經營制度的創新。目前，全市已成立土地股份合作社712家，土地入股面積111.4萬畝，入社農戶34.2萬戶。另一類是社區股份合作，就是將村級集體經營性凈資產折股量化給本集體經濟組織的成員，通過明晰集體經濟的產權，完善集體收益的分配方式。早在2001年，吳中區就率先在金星村組建了江蘇省第一家農村社區股份合作社。2010年金星村社區股份合作社農民人均分紅10180元，戶均2.7萬元。截至2011年底，蘇州市已累計成立社區股份合作社1243個，入社農戶111.7萬戶，經營性凈資產249.6億元。在組建社區股份合作社量化集體資產的基礎上，蘇州又引導農民以現金出資，增資擴股，組建「富民合作社」，主要利用集體非農建設用地，建造標準廠房等物業設施，取得出租收益，實現按股分紅。從2001年初崑山陸家鎮成立全市第一家富民合作社起，經過不斷總結推廣、發展和完善，富民合作社已遍地開花，成為促進農民持續增收長的重要載體。截至2011年底，全市已成立富民合作社339家，股金總額34.4億元，涉及農戶9.3萬餘戶，佔全市農戶總數的8.1%，當年分紅總額31950萬元。蘇州「富民合作社」與國際上以獲取投資性收益為特徵的「新一代合作社」的運作機理是完全一樣的。近年來，蘇州出現了一些以鄉鎮為單位組建的大型富民合作聯社或實體，2012年2月成立的蘇州工業園區唯亭富民集團公司，總資本達19億元。富民合作社呈現出走向聯合、抱團發展的趨勢。作為我國經濟最發達的地區之一，在快速工業化、城鎮化過程中，通過引導農民發展各股份合作，特別是盤活存量建設用地，落實集體留用地政策，在城鎮規劃區或經濟開發區為股份合作經濟預留非農建設用地，扶持農民股份合作組織介入農村集體經營性建設用地開發，按規劃要求實行集中開發，統籌建設集貿市場、標準廠房、集宿樓、倉儲物流設施、三產經營用房等一些效益好、見效快的投資性物業項目，讓農村更多地分享了土地增值收益，不僅確保了集體資產的保值增值，促進了村級集體經濟不斷壯大發展，而且開闢了農民增加投資性收入、財產性收入的新渠道。2005年以來，蘇州全市村級集體經濟收入始終保持兩位數以上增長。2011年，全市農村集體經濟總量達1050億元，村均集體收入突破500萬元，村村收入超百萬元，在全省處於領先水平。全市一半以上的村凈資產過千萬元，其中36個村凈資產過億元；全市共有180個村級單位收入超千萬元，佔13.12%，其中11個村級集體收入超過5000萬元。村級集體在快速發展的同時，收入結構進一步優化。2011年，資產資源租賃收入已佔到村級收入的60%以上，成為村級集體經濟收入的主要來源，以財產性、物業性收入為主的穩定性收入已佔到村級集體總收入的76%。集體經濟實力的壯大，為蘇州城鄉發展一體化提供了了巨額、持續的資金來源。蘇州農民收入約1/3來自財產性和投資性收入，這與各種股份合作組織發展形成氣候、多數農民持股有直接關係。蘇州經驗表明，在工業化、城鎮化過程中給農民留一份土地，讓農村股份合作經濟組織有一筆土地發展物業經濟，讓農民更多地分享土地增值的收益，是增強農村自身發展實力的重要手段。

　　蘇州在探索「三大合作」改革過程中，始終尊重農民的主體地位，讓農民唱主角，不損害農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權，遵循了扶持但不包辦、引導但不替代的基本原則，真正做到了「三大合作」改革惠民、利民、富民。　　

五、 健全城鄉一體的公共服務體制，推動城鄉基本公共服務均等化和社會保障並軌　　

　　統籌城鄉基礎設施和社會事業發展，為城鄉居民提供均等化基本公共服務，是城鄉發展一體化的重要內容。自2009年開展城鄉發展一體化試點以來，蘇州市加快城鄉基本公共服務一體化建設，加快公共服務體系向農村延伸，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術引向基層，切實加強基層公共服務機構設施和能力建設，使基本公共服務均等惠及城鄉居民。

　　長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉分隔的二元公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有明顯的城市偏向，城鄉居民享受的公共服務存在很大差異。蘇州在城鄉一體化改革中，高度重視城鄉基礎設施的一體化建設。堅持「城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享」的原則，積極推進城鎮基礎設施向農村延伸，重點推進城鄉道路、供水和污水管網等公用設施的城鄉一體化「無縫對接」，統籌推進城鄉道路、水利、電力、電信、環保

　　信息化等基礎設施建設，促進城鄉基礎設施共建共享，形成了城鄉基礎設施一體化建設的格局。蘇州在推進城鄉發展一體化過程中，逐步打破了公共服務體制城鄉「二元」分割狀態，構建了城鄉一體、普惠均等的基本公共服務制度。以教育為例，蘇州統籌發展學前教育、義務教育、高中段教育，城鄉學校做到統一管理體制、統一規劃布局、統一辦學標準、統一辦學經費、統一教師配置、統一辦學水平「六個統一」，實現城鄉學校「六個一個樣」，即學校校園環境一樣美、教學設施一樣全、公用經費一樣多、教師素質一樣好、管理水平一樣高、學生個性一樣得到弘揚。「六個統一」的教育體制極大地改善了教育的公平性。

　　城鄉社會保障「三大並軌」是蘇州近年來城鄉發展一體化的最大亮點。從2003年起，蘇州就在全國率先進行了建立農村社會保障體系的探索，對務農人員參保繳費實行財政補貼制度，縣級市、區和鎮級財政補貼50%-60%，突破了原先主要以個人繳費為主的籌資方式，從而激發了廣大農民參保積極性。2009年開展城鄉一體化發展試點后，蘇州加快推進各項社會保障的制度整合。在最低生活保障方面，2011年蘇州市率先在全省乃至全國實行城鄉低保標準並軌；在醫療保險方面，從2003年蘇州就從制度設計上將進入鄉鎮村各類企業務工並與之建立勞動關係的農村勞動力，全部納入了城鎮職工醫療保險制度，自2009年開展城鄉發展一體化試點后，加快將在城鄉各類企業務工的非農就業的農民工全部納入城鎮企業職工醫療保險。在建立城鎮居民醫療保險和農村新型合作醫療保險的基礎上，蘇州按照城鄉統一的居民基本醫療保險制度框架，加快推進農村新型農村合作醫療與城鄉居民醫療保險並軌步伐，努力實現城鄉居民醫療保險政策制度一體化、待遇水平一體化、經辦管理一體化以及醫療救助一體化。到2011年末，蘇州市在實現了社會醫療保險制度城鄉居民全覆蓋的基礎上，五市七區全部完成了新型農村合作醫療向城鄉居民社會醫療保險轉軌，建立了比較完善的一個體系兩種制度並存的格局，即覆蓋城鄉全體社會成員的職工醫療保險、居民醫療保險和社會醫療救助「三位一體」的社會醫療保障體系，城鎮職工醫療保險制度和城鄉居民醫療保險制度並存發展，除常熟市仍由衛生部門管理外，均納入人力資源和社會保障部門統一管理，農村居民與城鎮居民享受同等醫療保險待遇。在社會養老保障方面，蘇州制定了農村和城鎮基本養老保險關係轉移接續辦法，通過積極的財政補貼政策引導農村居民參加城保，對原參加本市農村養老保險的農村居民，按規定換算、轉移后納入城保體系，實行統一的城鄉居民養老保險。2012年，蘇州全市全面完成了農村養老保障制度與城鎮養老保障制度並軌，建立了比較完善的一個體系兩種制度並存的格局，即覆蓋全市城鄉的統一的社會養老保險體系，城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民社會養老保險制度並存發展。蘇州城鄉社會保障「三大並軌」的探索在全國都處在領先地位。

　　城鄉社會保障是社會公平的均衡器。我國社會保障體系的顯著特徵是「碎片化」，城鄉、區域、階層和職業之間分別設置。社保體系的碎片化，特別是養老和醫療保障體系的碎片化，造成勞動力市場分割，嚴重影響人口的流動性。我國養老保險制度在省市甚至縣市統籌管理運行，各地區之間制度不同，政策不統一，長期以來，養老保險關係難以互聯互通，難以轉移接續。各統籌地區之間繳費率不同，待遇標準和具體管理方式也不盡相同，加大了勞動力流動的難度。整合「碎片化」的社會保障體系，建立健全城鄉一體、銜接良好的社會保障體系，是城鄉一體化改革的難點所在。蘇州積極探索創新，注重社會公平，突破城鄉居民身份界限和制度壁壘，「三大並軌」的社會保障體系的構建，實現了城鄉社保「制度合一」。蘇州在進行社會保障城鄉一體化體系設計時，還充分考慮城鄉不同制度之間的無縫對接，積極探索城鄉各項社會保障間的銜接和轉換，從而使城鄉居民無論處於何種狀態，都能獲得同制同權的社會保障，其個人權益都能獲得認可和累計，從而為城鄉居民共享經濟與社會發展成果提供了通道，為其他地區提供了示範案例和有益經驗。
　　
六、 加強生態保護，建立城鄉環境治理長效機制

　　蘇州溫山軟水的自然環境，河湖縱橫、濕地遍布的水鄉景觀，造就了獨具特色的人居天堂。蘇州人耐心呵護、精心雕琢著以水、綠、濕地為突出特色的地域生態系統，在推動城鄉發展一體化過程中，牢固樹立生態文明理念，把生態建設放在突出地位，把良好生態作為最大財富，把改善生態融入城鄉經濟社會發展全過程，建立了生態建設的長效機制，優化了城鄉生態環境，使蘇州的天更藍、地更綠、水更清，在更高層次上促進了人與自然的和諧相處、協調發展。

　　蘇州因水而秀美，因水而富庶，面對工業化帶來的環境危機，蘇州市以水環境治理為主要抓手，促使城市水環境治理的管理機構、人才、技術、資金、設施向農村延伸，加快城鄉一體的安全水利、生態水利、民生水利、現代水利及資源水利建設步伐，使蘇州以「江南水鄉」為本底的城鄉人居環境特色與品位得到進一步提升。蘇州在全國率先推行城鄉統一飲用水水源、統一輸水管網、城鄉飲水同水同質，於2011年完全實現了城鄉「一張網、一個價」一體化供水目標。蘇州高度重視水環境質量的提升，堅持不懈地通過城鄉河道綜合整治、控源截污、生態修復等等工程手段，輔之以創新的運營、監管、長效管理等等機制，促使城鄉水環境質量實現穩步提升。城市化地區加快城鄉併網的污水配套管網建設，村莊集中地區加快小型污水處理設施建設，純農業地區積極探索生態化處理方式，為進一步提高農村地區污水處理水平，2011年，全市集中式飲用水水源地水質100%達標，太湖、陽澄湖保護區農村生活污水處理率分別為78%和72%，其他農村地區生活污水處理率達到51%。蘇州通過實行城鄉水務一體化管理機制創新，將眾多相關部門承擔的水利管理職能劃歸到水務局，實現了城市與農村、地下水與地表水、水質與水量、供水與排水、用水與節水等涉水事務的一體化管理。

　　森林、濕地、農田生態系統，是一個區域的「肺」、「腎」，是城鄉經濟社會發展的生態本底。蘇州市把「綠色蘇州」建設提升到經濟社會可持續發展的戰略高度，以森林公園、濕地公園、生態園、現代農業園區等為板塊，統籌推進生態綠化建設、森林資源保護、生態濕地恢復、林業產業發展等，加強沿江、沿湖、沿河、沿路等生態林網、經濟林網建設，構建起一個布局合理、物種豐富、水綠相融、具有蘇州特色的現代林業生態系統。全市森林資源總量從2003年的91.75萬畝增加到2011年的183.25萬畝，翻了一番，平均每年增加面積超過10萬畝，陸地森林覆蓋率由12.53%上升到25.03%。

　　在蘇州這樣的城鎮密集地區，村莊是最為脆弱的，極易被現代城市文明所吞噬。從「十一五」開始，蘇州市就將村莊環境整治作為新農村建設工作的重點，把農村生活污水、生活垃圾、河道疏浚、畜禽糞便、農業面源污染作為整治重點，農村環境面貌發生了很大的改變。在村莊環境整治中，蘇州充分尊重城鎮和鄉村在產業結構、功能形態、空間景觀、社會文化等方面的差異，努力打造彰顯江南水鄉特色的鄉村風貌。蘇州在通過集中整治解決突出問題的同時，加快推進村莊設施維護、河道管護、綠化養護、垃圾收運等體制改革，使村莊環境管理逐步走上制度化軌道。

來源：國研網 編輯：趙楊子  

發改委除了22月4日在蘇州召開有關座談會外，這篇長文，也是在三中全會前夕發表的。可見發改委對蘇州經驗的重視。