「一國兩制」進入下半場 施政報告展望新機遇

2021年特區政府《施政報告》發布，幾多「驚艷」，有亮點、有魄力，同時以更長的「附篇」對過去四年「施政」總體情況進行檢討和評估，向香港社會解釋清楚這幾年香港變亂和變制的來龍去脈，對「一國兩制」新方向予以說明。這是特首林鄭月娥任內的最後一份《施政報告》，具有政治總結和框架規劃的雙重意義。

林鄭月娥自稱擔任特首是「人生最大挑戰」，並引述社會意見認為「一國兩制」轉入了下半場，需要有新的認知和作為。這份「施政報告」相對淡化了「民主發展」議題，凸顯了國安法制的體系化、民生議題的中心化與融合發展的戰略化。無論是以「愛國者治港」重構香港民主，還是聚焦民生回應社會長期痛點，還是嘗試戰略性思考跟上國家發展步伐，特首及其團隊一定都感受到了來自「一國」範疇的政治精神、政治理論和政治方法的強大影響力。

香港「一國兩制」正在經歷「下半場」關鍵性的內在結構轉型，「一國」凸顯，「民生」凸顯，「融合」凸顯。這些轉變得以順利完成的關鍵點，正是香港社會對真正的「國家精神」的理解與認同。在《施政報告》中提及進一步加強憲法與基本法教育，以及國民教育和價值觀教育，厚植「愛國者治港」的社會政治基礎和文化土壤。特首甚至提及今年9月對新的「公民與社會發展科」的觀課經驗，計劃親自給「有興趣」的香港教師講解一堂有關「一國兩制」和《基本法》中行政長官憲制地位和角色的示範課程。

「特首講課」，這在香港「一國兩制」實踐中屬於首次，折射了特首在思考和承擔《基本法》實施責任方面的新思考。認真檢討回歸以來特首在基本法上的「全面責任」，尤其與以特首為核心的特區政治體制的規範預期相比較，既往作為過於自我節制以及受困於「四座大山」——立法會拉布、公務員抵制、司法複核壓制和社會運動夾擊的制度性圍困，難有主動、自覺和突破性的政治承擔。如今，制度性梗阻已然消除，社會民心轉型在即，轉型發展責任壓實，特首積極發揮關鍵能動治理領域的角色，正當其時。《施政報告》多次提及在國安、民生、融合發展中的特首責任及特首督導角色，更加凸顯真正的「行政主導」自覺及其作為。這不只是個人的見解和責任，應當理解為「一國兩制」下半場的新制度條件下，特區政府形成的新的「施政倫理」。

推動「一國兩制」結構性轉型發展，並始終承擔對香港的最終保護和促進責任的，正是特首在《施政報告》中多次提及的「中央」，即「一國兩制」中的「一國」。「一國兩制」在香港的實踐，因其屬於新事物，經歷了複雜轉型的探索過程，逐步從「井水不犯河水」式的放任治理變為「全面管治權」下的積極治理，以及在制度體繫上尋求「中央管治權」和「高度自治權」的有機結合。

「兩權」正向有機結合併突出中央管治權的主導性和監督性，而不是「國防、外交」之外中央完全無權，放任香港以接近「完全自治」的方式自我治理，這是2012年以來中央治港方略的關鍵轉變。這一結構性調整的法理準備，出現於2014年的治港白皮書，融合政策展現於2019年初的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，而制度體系的應急式立法和中央管治權的決定性進場則肇始於2019年年底的十九屆四中全會，會上明確提出了建立健全「一國兩制」制度體系的框架構想並迅速轉化為2020年的香港《國安法》和2021年的《新選舉法》，中央治港的體系化和組合拳思維正式形成。新制度的引入，不再是基本法「釋法」形式的小修小補，也不是簡單寄希望於香港高度自治的放任治理，而是由中央新時代國家體制改革、戰略調整與香港角色再定位而展開的自上而下的自主性垂直立法，是「一國兩制」制度體系的結構性擴展。這一擴展是新時代整體國家精神與民族復興戰略的有機組成部分，但在實際上會超出了香港社會的既有理解和習慣認知，超出了有關工作部門的固化政策思維和工作習慣，造成一種重新理解和適應的強大壓力。事實上，這正是「一國兩制」下半場或2.0版的本質所在，是國家崛起、香港融入以及「一國兩制」制度體系有機統一的合理化進程。

無論是香港本地，還是有關工作部門，留戀「過去」並在熟悉和習慣的政策思路和工作方法中「周旋」是一種極其舒適的行為模式，甚至是政治經濟利益思考的慣常依賴，但新時代的「一國兩制」必須在更高水平上保障國家安全、選舉安全、融合發展以及國家角色的主導性，並只有在國家主權、安全、發展利益得到有效制度保障的條件下，香港才能獲得國家持續性的制度和政策支持，以及在應對內外挑戰，尤其是本土勢力和外部干預勢力破壞時有足夠的制度力量自我保護。走出既往的「舒適區」，香港再出發不是原地打轉，而是脫胎換骨，力爭在21世紀新全球化的過程中不掉隊、有角色、有前途。

《施政報告》提出的「北部都會區」是大手筆，深港融合的政策導向是大戰略，深港聯合打造中國「技術主權」體系和先進生產力、先進位度文明的結構取向是大智慧，特首對此已有敏感領悟。但香港社會的精神轉型，包括產業思維轉型與青年價值觀轉型，仍有待時日。《施政報告》展現了特首歷經「人生最大挑戰」之後的完整思考和表達，有團隊智慧，有中央政策啟發，也有個性化的發揮。政治人格與風格從來都是制度與個體複雜互動的產物，既需要作為制度人格的規範與專業化，也需要作為個體人格的血肉感和同情心。

特首在「一國兩制」憲制秩序中起著溝通連接香港民眾和國家的關鍵樞紐作用。這不是林鄭角色的孤立，而是真正立足「一國兩制」完整架構和發展需求的香港公務員尤其是「一把手」官員的共通角色。

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