（轉帖）汪玉凱：準確理解「頂層設計」

　　自從中央提出改革的「頂層設計」概念后，有關頂層設計的問題，在各個層面上被廣泛使用。但是究竟什麼是頂層設計，中國改革遇到的問題是因為以往忽視了頂層設計還是其他什麼，當改革面臨困難，正處在膠著期時，我們究竟應該怎麼理解和認識頂層設計，所有這些問題，都是我們必須冷靜思考和認真對待的。

　　「頂層設計」原本是一個系統工程學的概念

　　就頂層設計本身來看，這一概念原本並不是專門針對改革問題出現的，而是一個系統工程學的概念。這一概念強調的是一項工程「整體理念」的具體化。就是說，要完成一項大工程，就要以理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化等系統論的方法，從全局視角出發，對項目的各個層次、要素進行統籌考慮。第二次世界大戰前後，這一工程學概念被西方國家廣泛應用于軍事與社會管理領域，是政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方法。從我國實踐看，頂層設計在前些年的電子政務建設中被廣泛應用，主要強調電子政務要避免重複建設，突出規劃戰略的地位，以及實現這一戰略規劃的具體實施路徑。

　　所謂改革的「頂層設計」，實際就是對未來改革的整體謀划

　　「頂層設計」被引入改革領域，從中央文件看，首見於「十二五」規劃，後來在中央經濟工作會議文件中進一步被強調。其核心理念是，加快轉變經濟發展方式是一場深刻的變革，必須進行整體謀划，除了深化價格、財稅、金融等領域的改革，收入分配製度改革，完善產權保護制度等改革以外，還應該特別注意界定政府和市場的分工，完善幹部政績考核制度以及深化政府自身的改革等。

　　從以上分析我們可以清楚地看到，所謂改革的頂層設計，實際就是對未來中國改革的整體謀划，也是從人民的最高利益出發，站在國家的層面，對制約我國未來改革發展的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規範各類具體改革的標桿，作為制定具體改革政策的依據，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。

　　「頂層設計」被泛化，給人們造成某種錯覺：似乎近年來中國改革困難重重，主要是因為沒有搞好頂層設計造成的

　　在現實生活中，我們可以看到頂層設計有被泛化的現象。比如，從中央提出頂層設計的概念之後，許多行業、部門和地區也都在使用頂層設計這一概念，比如經濟、社會、行政、政治領域改革的頂層設計，甚至具體到某一領域和地區，如交通運輸、文化、教育、醫療等行業改革的頂層設計以及省、市、縣等不同層級改革的頂層設計等。這一現象給人們造成某種錯覺：似乎近年來中國改革困難重重、裹足不前、畏首畏尾，主要是因為沒有搞好頂層設計造成的，只要有了系統的頂層設計，整體謀划，就會一往無前、擺脫困境了。

　　其實，這是一種很大的錯覺。改革要注重頂層設計是當然的，也是我們通過長期的改革實踐得出的重要結論。但中國改革所面臨的問題要遠比突出改革的頂層設計複雜得多。即使就改革的頂層設計本身來看，重要的大概也不是某一領域改革的頂層設計，而是整個改革的發展邏輯、內在結構的問題，未來中國的改革，很難再靠單一領域的改革突破帶動其他改革前行了。看不到這一點，就是對下一步中國的改革的複雜性、艱巨性缺乏足夠的認識。

　　從改革的發展邏輯看，中國的改革是以政治上的撥亂反正起步、以經濟體制改革為主幹展開的。儘管改革的內容廣泛，涉及領域眾多，但其他改革為經濟體制改革服務或開闢道路的特徵還是很明顯的。然而，到了2005年後，在經濟體制改革的推進過程中，遇到的阻力越來越大，一些深層次問題的解決，也越來越困難，政府問題乃至政治問題越來越成為改革的阻力。基於此，2005年中央在制定「十一五」規劃時，做出了「未來行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴大對外開放的關鍵」的判斷。這意味著，改革的發展邏輯發生了明顯變化，政府改革被歷史地提上了重要議程。

　　從改革的內在結構看，中國的改革無疑是全方位改革，包括經濟、政治、社會、文化四位一體。但是隨著改革的深入，人們在實踐中明顯地感受到改革的內在結構有明顯的不匹配、不平衡的問題。其中社會改革、政治改革的短板效應尤為明顯。因為，當社會改革、政治改革不能跟上經濟改革的步伐時，即使再好的經濟改革方案，也許都無法在一定社會環境中去實施，也很難獲得政治層面的保障。如何使改革內在的結構更加合理、平衡，成為進一步深化改革的關鍵所在。

　　基於上面的分析，筆者認為，注重頂層設計，決不應該是某種單一領域的頂層設計，而是綜合性的頂層設計;不是地方某一層級上的頂層設計，而是中央層面全局性的頂層設計。如果不是這樣的頂層設計，即使方案設計得再好，也很難解決改革面臨的問題。

　　今天改革面臨的問題，從本質上說，是現實社會應營造一個什麼樣的「勢」的問題

　　當然，解決了全局、綜合性的頂層設計內涵問題，也不意味著改革的問題就可以迎刃而解了，這中間最關鍵的，就是用什麼樣的指導思想和思維去進行頂層設計，這才是所有問題的核心。這中間，最重要的恐怕是一個價值認同的問題，更是一個營造什麼樣的「勢」的問題。比如說，1992年鄧小平南方談話，當時問題的要害在於1989年政治風波之後，中國從1978年後積聚起來的改革開放的「勢」似乎已被淡化，改革在某些領域一度陷入沉悶的狀態，一些上綱上線的爭論一度激烈。正是在這樣「勢」的下面，鄧小平高瞻遠矚，再一次把中國改革開放的航船撥向一個新的市場經濟的航道，為後來中國的改革開放和經濟社會的發展開闢了無限的空間。試設想一下，如果沒有鄧小平，我們今天仍然有可能在計劃和市場、「姓資」與「姓社」的爭論困局中不能自拔。從這個意義上說，今天中國改革面臨的問題，從本質上說，決不是某一領域或者某個層面的微觀的問題，也不是某一方面具體改革方案的頂層設計問題，而是現實社會所營造的是一個什麼樣的「勢」的氣場問題。

　　具體說，就是這個「勢」繼續要沿著鄧小平所開創的改革開放的道路勇往直前呢，還是想用一種回歸傳統的「勢」來矯正鄧小平的改革開放的方向呢?如果在這樣的大是大非面前我們都很難達成共識，形不成順應歷史潮流的「勢」，符合多數人民群眾利益訴求的「勢」，就很難拿出好的頂層設計方案。退後一步講，即使有了這樣的頂層設計方案，也很難被付諸實施。正是在這樣的關鍵環節上，我們似乎隱隱約約地感受到了某種搖擺和舉棋不定：一方面我們堅持改革開放的道路，強調要營造改革開放的氛圍;另一方面我們似乎在自覺不自覺地否定某些價值，甚至連早已被全社會廣泛接受的人類有共同的文明這一點上都在不斷後退。這種文明既包括人類社會在長期發展中形成的共同的社會文明、經濟文明，也包括政治文明，比如民主、法治、自由、平等等這些重要的文明理念和價值。儘管這些文明的具體實現形式在不同的國家或不同的歷史時期，可能會有很大的差異和不同，但是不應該否定這些文明本身。改革不進則退，如果沒有政治體制改革的深入，經濟體制改革很難進行到底，即使取得成就也可能得而復失。正像我們早已否定了「文化大革命」，但是只要有合適的「土壤」，「文化大革命」仍然可能在中國死灰復燃一樣。一方面，我們承認改革進入深水區，進入攻堅階段，需要更大膽地出擊，另一方面涵蓋政治、經濟、社會等領域的一系列重大的綜合性、實質性改革方案遲遲難以出台;一方面我們說要敢於對不合理的既得利益格局、對壟斷行業進行調整和改革，另一方面，我們又在自覺不自覺地強化壟斷行業的地位，強化不合理的既得利益格局;一方面，我們看到了市場在資源配置中的基礎性作用不斷受到行政權力的威脅，另一方面我們又下不了決心限制政府強勢;一方面我們看到了收入分配不公、城鄉差距、貧富差距、行業差距、區域差距過大等引發的民生問題、社會問題越來越突出，另一方面我們又沒有足夠的底氣向不合理的既得利益格局宣戰，出台能夠讓普通民眾認可的收入分配改革方案，等等。所有這些都說明，改革的頂層設計固然重要，但是改革的勇氣和決心也許更重要，這一點，也許更應該引起我們高度的警惕和關注。

　　(作者系中國行政體制改革研究會副會長)